V SA/Wa 116/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Asesor WSA - Tomasz Grzybowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi [...] [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 25 listopada 2021 r. nr POD.503.219.2021.KWO.1 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę.

Przedmiotem skargi [...] we W. (dalej: "Skarżąca" "Strona" lub "Izba") jest postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "GIF" "Inspektor" lub "organ") z 25 listopada 2021 r. znak: POD.503.219.2021.KWO.1, utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z 13 lipca 2021 r. znak: POD.503.157.2021.MT.2, odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku Izby w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu (dalej: "DWIF") z 21 września 2018 r. znak: WIF-WR-1.8520.6.4.2018. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Pismem z 3 lutego 2021 r. [...] we W. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia przez GIF nieważności decyzji DWIF z 21 września 2018 r. o przeniesieniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w W. przy ul. [...]. Izba wskazała we wniosku, że decyzja z 21 września 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W jej ocenie naruszenie polegało na przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sposób niepozwalający ustalić, czy Spółka należy do grupy kapitałowej prowadzącej sieć aptek "[...]", a przez to - czy nie przekracza ona progu ilościowego w zakresie liczby prowadzonych aptek, o którym mowa w art. 99 ust. 3a ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2021 r., poz. 974, z późn. zm.), dalej: "u.p.f.", Izba wniosła również o: dopuszczenie na prawach strony, dopuszczenie dowodów z dokumentów: zdjęcia apteki pn. "[...]", położonej w Ś. przy ul. [...], wykonanego w styczniu 2019 r., dopuszczenie dowodów z dokumentów: pisma przedsiębiorców z terenu miasta Ś. z 16 sierpnia 2018 r. — na okoliczność przynależności spółki "[...]" sp. j. z/s w G. (nr KRS: [...]) do grupy kapitałowej prowadzącej apteki w ramach sieci aptek "[...]" w liczbie przekraczającej dozwolony próg koncentracji w postaci 4 aptek, o którym mowa w art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 u.p.f., a także zwracania uwagi DWIF na podejrzenie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki położonej w Ś. przy ul. [...] na podmiot nieuprawniony na etapie prowadzenia postępowania w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki. [...] we W. wskazała, że posiada status organizacji społecznej jako jedna z okręgowych izb aptekarskich, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich, a zgodnie z przepisem art. 31 § 1 K.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Pismem z 7 czerwca 2021 r. GIF zwrócił się do DWIF z prośbą o przekazanie akt sprawy WIF-WR-1.8520.6.4.2018 oraz o ustosunkowanie się do wniosku Izby z 3 lutego 2021 r. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 10 czerwca 2021 r. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny we Wrocławiu wyjaśnił, że ostateczną decyzją z 21 września 2018 r. przeniesiono na rzecz przedsiębiorcy Apteki [...] spółka jawna nr KRS [...] zezwolenie (dawniej koncesję) z [...] znak [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w W. przy ul. [...]. Wydanie decyzji poprzedziło wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. Po rozpatrzeniu wniosku Izby z 15 października 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 21 września 2018 r., GIF decyzją z 14 listopada 2019 r. znak: PORZI.503.156.2019.BKO.4, odmówił stwierdzenia nieważności tego aktu administracyjnego uznając, że przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Do pisma WIF z 10 czerwca 2021 r. została załączona decyzja GIF z 14 listopada 2019 r. Po rozpoznaniu wniosku Izby z 3 lutego 2021 r. postanowieniem z 13 lipca 2021 r. GIF odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 21 września 2018 r. o przeniesieniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w W. przy ul. [...] z uwagi na wydanie przez GIF decyzji z 14 listopada 2019 r., co uniemożliwiało podjęcie przez GIF kolejnej decyzji merytorycznej w tym samym przedmiocie. Pismem z 28 czerwca 2021 r. Izba złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z 13 lipca 2021 r. Strona zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sprawie i w konsekwencji tego nieprawidłowe przyjęcie, że uwzględnienie wniosku Izby (i w rezultacie tego - wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji administracyjnej) spowoduje wydanie decyzji poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną w sytuacji, w której wniosek Izby z 3 lutego 2021 r. dotyczył innej sprawy, niż rozstrzygnięta przez GIF w decyzji z 14 listopada 2018 r. W świetle powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia GIF. Po zapoznaniu się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy GIF uznał za zasadne utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił, że przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest decyzja z 21 września 2018 r. wydana w przedmiocie przeniesienia na Apteki [...] Spółka jawna w G. zezwolenia z [...] znak [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w W. przy ul. [...]. Zauważył, że wskazana decyzja była przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem decyzji z 14 listopada 2019 r. o odmowie stwierdzenia jej nieważności. Organ stwierdził, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności przeprowadził wnikliwą weryfikację przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określonych w treści art. 156 § 1 K.p.a. i nie dopatrzył się ich występowania w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GIF przeprowadził – również w oparciu o orzecznictwo sądowe - wykładnię art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Stwierdził, że jedną z uzasadnionych przyczyn zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Wszczęcie postępowania przez organ administracji w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a. oraz zasadę pewności obrotu prawnego. Dlatego wydanie decyzji w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną niewątpliwie stanowi przesłankę nieważności postępowania, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., która jest konsekwencją zasady trwałości decyzji (art. 16 § 1 K.p.a.). Mając na uwadze powyższe, GIF stwierdził, że wszczęcie postępowania administracyjnego i w konsekwencji podjęcie kolejnej decyzji merytorycznej w tym samym przedmiocie, co decyzja z 14 listopada 2019 r. skutkowałoby wydaniem decyzji dotkniętej wadą nieważności. W ocenie organu argumentacja Skarżącej dotycząca różnic pomiędzy stanem faktycznym sprawy stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia GIF z 14 listopada 2019 r., a stanem faktycznym wskazanym w treści wniosku z 3 lutego 2021 r. jest całkowicie chybiona i nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom Izby analiza treści uzasadnienia decyzji GIF z 14 listopada 2019 r. jednoznacznie wskazuje, że w sprawie przedmiotem badania przez GIF była (między innymi) kwestia powiązań osobowych lub kapitałowych pomiędzy przyszłym zezwoleniobiorcą, a podmiotami już posiadającymi zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, a nie tylko "pod kątem istnienia powiązania osobowego, jakie zawiązało się przez Pana M. S. pomiędzy spółkami "Apteki [...]" oraz "[...]" sp. z o.o.". GIF stwierdził, że decyzja z 14 listopada 2019 r. została wydana po wnikliwej weryfikacji przesłanek wskazanych w art. 99 ust. 3 i 3a u.p.f. Opisane w treści wniosku Izby z 3 lutego 2021 r. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 21 września 2018 r., obejmuje stan faktyczny mieszczący się w hipotezie ww. regulacji. Tym samym wnioskiem z 3 lutego 2021 r. Izba wniosła o zainicjowanie sprawy administracyjnej tożsamej ze sprawą rozstrzygniętą decyzją z 14 listopada 2019 r., ponieważ w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie Skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na jego wydanie, tj.: 1. art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), dalej K.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z września 2018 r. nie może być wszczęte z uwagi na fakt, że w tej sprawie GIF wydał już decyzję z 14 listopada 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z września 2018 r. w związku z czym - zdaniem tego organu - ponowne wydanie decyzji w sprawie skutkowałoby jej nieważnością na mocy art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., w sytuacji w której sprawa zakończona decyzją z 14 listopada 2019 r. nie jest pod względem przedmiotowym (w tym - prawnym i faktycznym) tożsama ze sprawą zainicjowaną wnioskiem Izby z 3 lutego 2021 r.; 2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z września 2018 r., pomimo zaistnienia w sprawie przesłanek do stwierdzenia takiej nieważności, jako rezultatu niewyczerpującego zebrania przez DWIF materiału dowodowego w sprawie o przeniesienie zezwolenia na rzecz Spółki oraz wydania decyzji o przeniesienie zezwolenia pomimo wyraźnego zakazu ustawowego, wynikającego z art. 104a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1977); dalej: "u.p.f."; 3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji - nieprawidłowe utrzymanie w mocy przez GIF postanowienia tego organu z dnia 13 lipca 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z września 2018 r., w sytuacji w której właściwym było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchylenie w całości tego postanowienia i wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z września 2018 r.; 4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji - brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie określonym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z września 2018 r., tj. niezbadanie tego, jakie czynności dowodowe zostały wykonane przez DWIF w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji z września 2018 r. i w to miejsce ograniczenie się do stwierdzenia, że postępowanie to zostało przeprowadzone "po wnikliwej weryfikacji", co skutkowało wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z września 2018 r. pomimo niedysponowania przez GIF niezbędnym zakresem informacji o przebiegu postępowania prowadzącego do wydania tej decyzji. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. - art. 4pkt 4 zd. 1, art. 4 pkt 4 lit. a), art. 4 pkt 4 lit. e), f) art. 4 pkt 4 lit. a), b), d) - w zakresie ujętej w tych przepisach przesłanki "także na podstawie porozumień z innymi osobami", - art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 275 ze zm.), dalej : "ustawa o UOKiK" poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w sprawie i w konsekwencji - nieprawidłowe przyjęcie, że stan kontroli, w rozumieniu przepisów ustawy o UOKiK (do której odwołuje się ustawa - Prawo farmaceutyczne w zakresie przesłanek do przeniesienia zezwolenia), może wynikać jedynie z powiązań kapitałowo-osobowych, bez potrzeby badania powiązań umownych lub innego rodzaju porozumień, jakie zachodzą pomiędzy podmiotem wnioskującym o przeniesienie zezwolenia a innymi podmiotami, co miało wpływ na treść zapadłego postanowienia, ponieważ - zdaniem GIF - eliminowało potrzebę badania procesu wydawania decyzji z września 2018 r. pod kątem zaniechania przez DWIF sprawdzenia związania Spółki umowami z podmiotami trzecimi, prowadzącymi na terenie kraju więcej, niż 4 apteki (co jest wprost przesłanką do odmowy przeniesienia zezwolenia, wynikającą z art. 104a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 u.p.f. w zw. z art. 4 pkt 4 ustawy o UOKiK), poprzestając jedynie na badaniu powiązań kapitałowo-osobowych. Mając na względzie wskazane zarzuty Skarżąca wniosła: - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - o uchylenie również postanowienia GIF z dnia 13 lipca 2021 r., znak: POD.503.157.2021.MT.2, - na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. - o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, - na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. - o uwzględnienie skargi przez GIF, tj. uchylenie skarżonego postanowienia i wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z września 2018 r., - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wedle norm przepisanych, - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wydruku z rejestru aptek na okoliczność posługiwania się przez Spółkę nazwą "[...]" dla prowadzonych przez siebie aptek, w tym apteki poł. w W., przy ul. [...], - na podstawie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 228 § 2 k.p.c. - o uznanie za faktów znanych Sądowi z urzędu, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczyły się sprawy o sygn.: VI SA/Wa 929/20, VI SA/Wa 707/20, VI SA/Wa 886/20 w przedmiocie odmowy przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki na rzecz spółki, będącej członkiem grupy kapitałowej, prowadzącej apteki pn. "[...]", w których to sprawach przynależność do grupy kapitałowej wynikała z zawartych umów: pożyczki, franczyzy, o świadczenie usług. W odpowiedzi na skargę GIF podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o oddalenie skargi, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym - na podstawie art. 119 pkt 2 i 3 p.p.s.a., ponieważ przyspieszy to rozpoznanie sprawy oraz jest niezbędne z uwagi na sytuację epidemiczną w kraju oraz nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie wskazywanych przez Skarżącą dowodów z dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia GIF z 25 listopada 2021 r. utrzymującego w mocy własne postanowienie z 13 lipca 2021 r. którym organ ten – na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji DWIF z 21 września 2018 r. o przeniesieniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa w sposób powodujący konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że art. 61a § 1 K.p.a. stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną jest wniesienie wniosku przez osobę, która nie jest stroną w sprawie, drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Niemniej należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Będą to przede wszystkim sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w takiej sprawie zapadło już rozstrzygniecie. W konsekwencji, skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. nie może dokonywać oceny meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Dlatego za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 4 zd. 1, art. 4 pkt 4 lit. a), art. 4 pkt 4 lit. e), f), art. 4 pkt 4 lit. a), b), d), art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, ponieważ postępowanie prowadzone przez Sąd ograniczone jest do prawidłowości zastosowania w sprawie art. 61a § 1 K.p.a. Z powyższego również względu Sąd nie mógł ocenić zasadności przeprowadzenia w toku postępowania sądowoadministracyjnego postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie oraz doktrynie zgodnie z którym wszczęcie postępowania na żądanie strony może nastąpić jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji. Tymczasem w sytuacji, gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, zachodzi przesłanka "innej uzasadnionej przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania, a tym samym zastosowania przez organ trybu przewidzianego w art. 61a K.p.a. (por. wyroki NSA z 24 maja 2022 r., II GSK 1979/18 i II GSK 2070/18, CBOSA). Ujmując rzecz w sposób bardziej ogólny, celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną kwalifikowaną. W konsekwencji do "innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania" w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. zalicza się m.in. wniesienie żądania załatwienia sprawy uprzednio już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (por. G. Łaszczyca, Postanowienia administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 189). Albowiem w przeciwnym razie (tj. wszczęcia postępowania) doszłoby – jak trafnie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – do wydania kolejnej decyzji w tej samej sprawie, która z tego powodu dotknięta byłaby wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Podkreślić należy, że art. 16 K.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w K.p.a. lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i funkcjonują w obrocie prawnym - podlegają domniemaniu legalności. Funkcję gwarancyjną względem wskazanej wyżej zasady ogólnej, pełni art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Tym samym, wydanie decyzji w sprawie załatwionej wcześniej już decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji powoduje, że późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności. Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości ocenianych spraw pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi więc w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu rozumianego jako interesy prawne oraz obowiązki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.04.1999 r., sygn. akt V SA 1942/98, opubl. ONSA 2000, nr 2, poz. 76). W ocenie Sądu, o takiej tożsamości można mówić w niniejszej sprawie. Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.08.2010 r., sygn. akt I OSK 864/2010, opubl. LexPolonica nr 2375300). W konsekwencji dopóki w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja GIF z 14 listopada 2019 r. dopóty tylko jej uprzednie skuteczne wzruszenie będzie mogło skutkować możliwością ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do nieważności decyzji z 21 września 2018 r. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd podziela stanowisko organu, zgodnie z którym w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego objętego kolejnym wnioskiem Izby. Zostały one prawidłowo wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Obecny wniosek Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z 21 września 2018 r. dotyczy sprawy uprzednio już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, tj. decyzją GIF z 14 listopada 2019 r. Z akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją z 14 listopada 2019 r. GIF odmówił stwierdzenia – po rozpoznaniu wniosku Skarżącej z 15 października 2018 r. - nieważności decyzji z 21 września 2018 r. Decyzja z 14 listopada 2019 r. funkcjonuje w obrocie prawnym. Warto przypomnieć, że przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona którąkolwiek z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Poszczególnych przesłanek nieważności decyzji nie można badać osobno w odrębnych postępowaniach, nawet gdy strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności powołuje we wniosku tylko jedną albo kilka przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Dodać należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania spraw co do meritum, a więc nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Oceny legalności decyzji ostatecznej w postępowaniu nieważnościowym dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, nie prowadząc odrębnego postępowania dowodowego i oceniając stan faktyczny i prawny z daty wydania zaskarżonej decyzji. Decyzją z 14 listopada 2019 r. GIF po rozpatrzeniu wniosku Izby z 15 października 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 21 września 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności tego aktu administracyjnego. W motywach decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym organ zbadał decyzję kończącą prowadzone przez DWIF postępowanie w przedmiocie przeniesienia zezwolenia przez pryzmat wszystkich przesłanek nieważnościowych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. – w tym także tych podnoszonych przez Skarżącą (mających się składać na "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) – i nie stwierdził wystąpienia żadnej z nich. GIF w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności wskazał, że decyzja z 21 września 2018 r. została wydana w ramach kompetencji DWIF, zawiera wszystkie wymagane przez kodeks postępowania administracyjnego elementy, rozstrzygnięcie oparto o właściwą podstawę prawną, skierowano do podmiotów będących stronami postępowania i decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć należy, że GIF w treści uzasadnienia decyzji z 14 listopada 2019 r. omówił przesłanki wskazane w art. 99 ust. 3 i 3a u.p.f. Stwierdził, że "w niniejszej sprawie przedmiotem badania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego jest (między innymi) kwestia powiązań osobowych lub kapitałowych pomiędzy przyszłym zezwoleniobiorcą, a podmiotami już posiadającymi zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych a nie tylko "pod kątem istnienia powiązania osobowego, jakie zawiązało się przez Pana M. S. pomiędzy spółkami "Apteki [...]" oraz "[...]" sp. z o.o.". Opisane w treści wniosku Izby z 3 lutego 2021 r. żądanie wszczęcia przez GIF postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 21 września 2018 r. obejmuje stan faktyczny mieszczący się w hipotezie ww. regulacji. Mając na uwadze powyższe Sąd podziela stanowisko organu, że sprawa administracyjna wszczęta wnioskiem z 15 października 2018 r. i rozstrzygnięta decyzją z 14 listopada 2019 r., jest tożsama sprawie, o której zainicjowanie Izba wniosła pismem z 3 lutego 2021 r. W sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a wskazywane w skardze zarzuty są bezzasadne. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdził zatem naruszeń prawa, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Mając na względzie wszystkie przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.