II GSK 854/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Piotr Ostrowski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 116/22 w sprawie ze skargi Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 25 listopada 2021 r. nr POD.503.219.2021.KWO.1 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 października 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 116/22 oddalił skargę Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu (Skarżąca) na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (GIF) z 25 listopada 2021 r., nr POD.503.219.2021.KWO.1 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. II. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z 13 lipca 2021 r., w oparciu o art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu (DWIF) z 21 września 2018 r. o przeniesieniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w W. przy ul. [...]. 2. Wcześniej organ ten decyzją z 14 listopada 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 21 września 2018 r. uznając, że przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. 3. Główny Inspektor Farmaceutyczny po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu, postanowieniem z 25 listopada 2021 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z 13 lipca 2021 r. uznając, że jedną z uzasadnionych przyczyn zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. W jego ocenie wszczęcie postępowania administracyjnego i w konsekwencji podjęcie kolejnej decyzji merytorycznej w tym samym przedmiocie, co decyzja z 14 listopada 2019 r. skutkowałoby wydaniem decyzji dotkniętej wadą nieważności. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej p.p.s.a.) na wstępie uzasadnienia wyroku omówił instytucję odmowy wszczęcia postępowania i opowiedział się za poglądem, zgodnie z którym wszczęcie postępowania na żądanie strony może nastąpić jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji. Tymczasem w sytuacji, gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, zachodzi przesłanka "innej uzasadnionej przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania, a tym samym zastosowania przez organ trybu przewidzianego w art. 61a k.p.a. Jak zauważył, obecny wniosek Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z 21 września 2018 r. dotyczy sprawy uprzednio już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, tj. decyzją z 14 listopada 2019 r., która funkcjonuje w obrocie prawnym. W motywach decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym organ zbadał decyzję kończącą prowadzone przez DWIF postępowanie w przedmiocie przeniesienia zezwolenia przez pryzmat wszystkich przesłanek nieważnościowych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. - w tym także tych podnoszonych przez Skarżącą (mających się składać na "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) - i nie stwierdził wystąpienia żadnej z nich. Sąd podkreślił przy tym, że GIF omówił przesłanki wskazane w art. 99 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 499, ze zm., dalej u.p.f.). Stwierdził, że "w niniejszej sprawie przedmiotem badania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego jest (między innymi) kwestia powiązań osobowych lub kapitałowych pomiędzy przyszłym zezwoleniobiorcą, a podmiotami już posiadającymi zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych a nie tylko "pod kątem istnienia powiązania osobowego, jakie zawiązało się przez Pana M. S. pomiędzy spółkami "[...]" oraz "[...]" sp. z o.o.". W ocenie Sądu opisane w treści wniosku żądanie wszczęcia przez GIF postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 21 września 2018 r. obejmuje stan faktyczny mieszczący się w hipotezie ww. regulacji. 5. Dolnośląska Izba Aptekarska we Wrocławiu wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła: - w oparciu o art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów przez WSA i w konsekwencji tego nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że powaga rzeczy osądzonej w zakresie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu zezwolenia na prowadzenie apteki (z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa) odnosi się również do sytuacji, w której istnieją (lub mogą istnieć) podstawy do stwierdzenia takiej nieważności, ale nie były przedmiotem postępowania wyjaśniającego i dowodowego w pierwotnym postępowaniu administracyjnym dot. stwierdzenia nieważności decyzji (zakończonego decyzją o odmowie stwierdzenia takiej nieważności) z uwagi na to, że na mocy art. 157 § 2 k.p.a. organ administracji ma obowiązek badać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (ze względu na rażące naruszenie prawa) wszystkie sytuacje faktyczne wynikające z normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że powaga rzeczy osądzonej "rozciąga się" na przypadki stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa we wskazanym wyżej zakresie, ale jedynie wówczas, gdy były one przedmiotem pierwotnego postępowania wyjaśniającego i dowodowego w ramach pierwotnego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 104a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 u.p.f. w zw. z art. 4 pkt 4 zd. 1 oraz lit. a), e) i f) ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. 2021 r. poz. 275, ze zm.; dalej u.o.k.i.k.) poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w sprawie i w konsekwencji tego nieuprawnione przyjęcie przez WSA, że: a. powaga rzeczy osądzonej wynikająca z wydania przez GIF decyzji z 14 listopada 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z września 2018 r., odnosi się również do sytuacji, w której podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z września 2018 r., wynikają z innych okoliczności faktycznych oraz prawnych, niż te, które były przedmiotem badania w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji z listopada 2019 r., ale zawierają się w tych samych przepisach prawa materialnego, tzn. w tzw. "przepisach antykoncentracyjnych", o których mowa w art. 104a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 99 ust 3a pkt 2 i 3 u.p.f., natomiast nie zawierają się w tych samych przepisach art. 4 pkt 4 u.o.k.i.k., które również są elementem norm dopełniania w ramach tzw. przepisów antykoncentracyjnych; b. powaga rzeczy osądzonej wynikająca z wydania przez GIF decyzji z listopada 2019 r. odnosi się również do podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z września 2018 r., wskazanych we wniosku skarżącej z lutego 2021 r., czego konsekwencją była odmowa wszczęcia postępowania przez ten organ, podczas gdy sprawa, którą zainicjować chciała skarżąca wnioskiem z 3 lutego 2021 r., nie była tożsama ze sprawą zakończoną wydaniem decyzji z listopada 2019 r., a to z tego względu, że brak było tożsamości przedmiotowej w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego, a ponadto - we wniosku z lutego 2021 r. skarżąca wskazywała, że zarzut wydania decyzji z września 2018 r. z rażącym naruszeniem prawa dotyczył również rażącego naruszenia przepisów postępowania, który to zarzut nie był przedmiotem badania postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z listopada 2019 r.; c. sprawa zakończona wydaniem decyzji z listopada 2019 r. jest tożsama (pod względem przedmiotowym i podmiotowym) z niniejszą sprawą, tzn. sprawą zainicjowaną złożeniem przez skarżącą wniosku z 3 lutego 2021 r., podczas gdy taka tożsamość pomiędzy tymi sprawami nie zachodzi; d. w normach dopełnienia w zakresie tzw. przesłanek antykoncentracyjnych Prawa farmaceutycznego (art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 w zw. z art. 104a ust. 1 pkt 1 u.p.f.) nie zawierają się normy wynikające z art. 4 pkt 4 u.o.k.i.k., a tym samym - że powaga rzeczy osądzonej analizowana w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z listopada 2019 r. obejmowała - oprócz norm dopełnienia z art. 4 pkt 4 lit. a) u.o.k.i.k. - również te stany faktyczne, które wynikają z art. 4 pkt 4 zd. 1 i lit. e) oraz f) u.o.k.i.k., w sytuacji w której taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie z uwagi na to, że hipotezy tych norm różnią się; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuprawnione zaaprobowanie przez WSA ustaleń faktycznych GIF, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z września 2018 r., które toczyło się w latach 2018-2019 i zakończyło wydaniem decyzji z listopada 2019 r., GIF w ramach postępowania wyjaśniającego i dowodowego analizował inne przesłanki nieważności decyzji (w obrębie tzw. przepisów antykoncentracyjnych - art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 w zw. z art. 104a ust. 1 pkt 1 u.p.f.), niż powiązania osobowo-kapitałowe, występujące pomiędzy spółką a spółką "[...]" sp. z o.o., w szczególności, że analizował kwestię badania przez DWIF w ramach postępowania zwykłego powiązań umownych, które na mocy art. 4 pkt 4 zd. 1 i lit. e) i f) u.o.k.i.k., mogą skutkować zawiązaniem grupy kapitałowej prowadzącej na terenie kraju więcej niż 4 apteki, podczas gdy w trakcie postępowania prowadzącego do wydania przez GIF decyzji z listopada 2019 r. organ ten nie badał ww. wątku (powiązań umownych spółki, w szczególności ze spółką "[...]" sp. z o.o.) i nie dokonywał ustaleń faktycznych w tym obszarze, w konsekwencji czego powaga rzeczy osądzonej, wynikająca z decyzji z listopada 2019 r., nie odnosiła się do przypadku nieważności decyzji z września 2018 r. z uwagi na zarzucane przy jej wydawaniu naruszenie przepisu art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 w zw. z art. 104a ust. 1 pkt 1 p.f. w zw. z art. 4 pkt 4 zd. 1 i lit. e) i f) u.o.k.i.k.; 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji tego nieprawidłowe przyjęcie przez WSA, że GIF miał podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z września 2018 r. zainicjowanego wnioskiem Skarżącej z 3 lutego 2021 r., podczas gdy w sprawie nie istniały "inne uzasadnione przyczyny" (w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a.) do odmowy wszczęcia postępowania w postaci istnienia sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1, art. 20, art. 22, art. 68 ust. 1 i 2, art. 76 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie przez WSA i w konsekwencji tego nieprawidłowe przyjęcie przez WSA, że zasada trwałości decyzji administracyjnej jest (w sprawie) istotniejsza, niż takie dobra prawne i wartości, jak: a. prawo pacjentów do ochrony zdrowia oraz równomiernego dostępu do usług farmaceutycznych; b. rozpoczęcie i wykonywanie działalności regulowanej w obszarze dystrybucji detalicznej produktów leczniczych po stwierdzeniu spełniania wymogów przewidzianych na tym polu przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa; c. uczciwa konkurencja pomiędzy posiadaczami zezwolenia na prowadzenie apteki; d. kontrola państwa nad podmiotami, będącymi posiadaczami zezwolenia na prowadzenie apteki; e. ochrona pacjentów jako szczególnego rodzaju konsumentów, podczas gdy ww. wartości mają swoje zakotwiczenie w Konstytucji RP, tj. w art. 17 ust. 1, art. 20, art. 22, art. 68 ust. 1 i 2, art. 76 ustawy zasadniczej oraz uzasadniają "przełamanie" zasady trwałości prawomocnych decyzji i - tym samym - wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; - które to naruszenia skutkowały niezasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast jej uwzględnieniem i uchyleniem skarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - w oparciu o art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 104a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 u.p.f. w zw. z art. 4 pkt 4 zd. 1 oraz art. 4 pkt 4 lit. a), e) i f) u.o.k.i.k. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów w sprawie i w konsekwencji tego nieuprawnione przyjęcie, że w normach dopełnienia w zakresie tzw. przepisów antykoncentracyjnych zawartych w art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 u.p.f. nie zawierają się normy wynikające z art. 4 pkt 4 u.o.k.i.k. oraz nieuwzględnienie tej okoliczności, że hipoteza przepisu art. 4 pkt 4 u.o.k.i.k. obejmuje rozmaite spektrum przypadków, które świadczą o stanie kontroli i w konsekwencji tego pominięcie przy wyrokowaniu tej okoliczności, że GIF prowadząc postępowanie zakończone wydaniem decyzji z listopada 2019 r. analizował hipotezę art. 4 pkt 4 u.o.k.i.k., ale jedynie w zakresie przypadku wskazanego w lit. a), natomiast nie analizował przypadków, które wynikają z hipotezy art. 4 pkt 4 zd. 1 oraz lit. e) i f) u.o.k.i.k., w szczególności - nie analizował zobowiązań umownych mogących tworzyć stan kontroli, co w konsekwencji wykluczało przyjęcie, że powaga rzeczy osądzonej, wynikająca z wydania decyzji z listopada 2019 r. rozciągnęła się również na przypadki wskazane we wniosku skarżącej z lutego 2021 r. - które to naruszenie skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast jej uwzględnieniem i uchyleniem skarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Dolnośląska Izba Aptekarska we Wrocławiu wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 116/22 i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, a na zasadzie wniosku ewentualnego, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości postanowienia z 25 listopada 2021 r. oraz z 13 lipca 2021 r. Wniosła także o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 228 § 2 k.p.c. wniosła o uznanie za fakty znane Sądowi z urzędu, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczyły się sprawy o sygn.: II GSK 554/19, II GSK 1756/21, II GSK 1971/21 i II GSK 2505/21, które dotyczyły udzielenia oraz odmowy przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki na rzecz podmiotu, który - na mocy zawartych umów - był (w sprawach: II GSK 1756/21, II GSK 1971/21 i II GSK 2505/21) lub mógł być (w sprawie II GSK 554/19) członkiem grupy kapitałowej prowadzącej apteki w ramach sieci aptek "[...]" oraz że znane są Sądowi okoliczności faktyczne i prawne będące podstawą orzeczeń zapadłych w ww. sprawach. 5. Główny Inspektor Farmaceutyczny w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i rozpoznanie sprawy na rozprawie, jak też zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 6. Związek [...] z siedzibą w [...] w piśmie procesowym z 13 kwietnia 2026 r. wniósł o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, a Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie wniosek ten uwzględnił. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. 2. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. 3. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. 4. Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że większość zarzutów skargi kasacyjnej pozostaje w związku funkcjonalnym, co wymaga ich łącznego rozpoznania. 5. Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 25 listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z kolejnego wniosku Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu o stwierdzenie nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 21 września 2018 r. w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej uznał, że postanowienie to, jak i poprzedzające je postanowienie wydane przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego w pierwszej instancji jest zgodne z prawem. W dalszej kolejności należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyroki NSA: z 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 763/20;, LEX nr 3155809; z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3337/18,; z 18 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1500/14; z 4 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 206/14; z 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 562/08; z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 490/16, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć. Odnosząc się do wniosku o uznanie za fakty znane Sądowi z urzędu rozstrzygnięć zapadłych w sprawach II GSK 554/19, II GSK 1756/21, II GSK 1971/21 i II GSK 2505/21, wskazać należy, że orzeczenia te potwierdzają ukształtowaną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą niedopuszczalności ponownego wszczynania postępowania nieważnościowego w tej samej sprawie oraz rozumienia przesłanki "innej uzasadnionej przyczyny" z art. 61a § 1 k.p.a., i zostały przez Sąd uwzględnione przy wykładni przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. 6. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie powinno być zatem sporządzone w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA z 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. 7. W związku z pozostałymi zarzutami należy zauważyć, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do wielokrotnie powtarzanych w różnych wariantach zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 104a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 u.p.f. oraz w zw. z art. 4 pkt 4 zd. 1 oraz art. 4 pkt 4 lit. a), e) i f) u.o.k.i.k., zauważyć wypada, że w orzecznictwie NSA uznawano, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który jest podstawą decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, jest przepisem prawa materialnego (wyrok NSA z 7 września 2021 r., sygn. akt I GSK 70/21, LEX nr 3244223). Skarżąca kasacyjnie zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 oraz art. 61a § 1 k.p.a., przyjmując, że kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, oparty na nowych lub dodatkowych okolicznościach faktycznych i prawnych mających wskazywać na istnienie wadliwości przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dotyczy innej sprawy administracyjnej niż sprawa zakończona ostateczną decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2197/20 oraz wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3337/19)W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że w ramach prowadzonego postępowania nieważnościowego organ nie ma możliwości ograniczenia postępowania wyjaśniającego wyłącznie do jednej lub kilku wybranych przesłanek nieważności decyzji. Przepis art. 7 k.p.a. wymaga bowiem ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy celem wyeliminowania dla dobra interesu społecznego wadliwej decyzji z obrotu prawnego (wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 763/20, LEX nr 3155809; wyrok NSA z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3337/18). 9. W niniejszej sprawie wskazać należy, że rozpoznając kwestię ewentualnej nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 21 września 2018 r. o przeniesieniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, organ w decyzji z dnia 14 listopada 2019 r. stwierdził jednoznacznie, że decyzja z dnia 21 września 2018 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że w ramach tego postępowania organ analizował podstawy stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w świetle norm antykoncentracyjnych wyrażonych w art. 99 ust. 3 i 3a u.p.f. Prawidłowa jest również konstatacja WSA, iż na tym tle wyrażono zapatrywanie, że nie doszło do wydania decyzji o przeniesieniu zezwolenia z naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem o charakterze rażącym. Według organu między przedsiębiorcą, na rzecz którego przenoszono zezwolenie, a podmiotami z grupy "[...]" na dzień złożenia wniosku o przeniesienie zezwolenia nie zachodziły bezpośrednie związki osobowe lub kapitałowe. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela myśl, która przyświecała Sądowi pierwszej instancji, że organ ma obowiązek badać przesłanki stwierdzenia nieważności również z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Wobec tego wypowiedź wskazująca na brak uchybienia w sposób rażący normom antykoncentracyjnym wynikającym z art. 99 ust. 3-3a u.p.f.– tj. wyrażająca generalną ocenę, że nie zachodziło uchybienie zakazu koncentracji w świetle przesłanek określonych w tych normach odniesienia, nawet jeżeli nie nawiązano szczegółowo do wszystkich norm dopełnienia wynikających z ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów – powinna być odczytywana jako konstytuująca stan res iudicata we wskazanym stanie prawnym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. 10. Z powyższych względów prawidłowa jest ocena WSA, iż ramy kognicji organu orzekającego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji tworzyły normy antykoncentracyjne ustanowione w Prawie farmaceutycznym. Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd WSA, że konsekwencją tego stanu rzeczy jest, iż ocena co do możliwego rażącego naruszenia tych norm rozciąga się co do zasady na wszystkie przesłanki tam ustanowione, włączając normy dopełniające. Powyższe jednoznacznie świadczy o wszechstronnym i całościowym rozpoznaniu przez organ kwestii ewentualnej nieważności decyzji z 21 września 2018 r. w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że kolejny wniosek Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej dotyczył tej samej sprawy administracyjnej, co sprawa załatwiona ostateczną decyzją GIF z 14 listopada 2019 r. Tożsamość przedmiotową, jak trafnie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, wyznacza bowiem takie samo żądanie strony oparte na tej samej podstawie faktycznej i prawnej. W okolicznościach niniejszej sprawy było to żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z 21 września 2018 r. o przeniesieniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, tj. żądanie przeprowadzenia wobec tej decyzji postępowania nadzorczego uregulowanego przepisami art. 156 i nast. k.p.a. Takie postępowanie zostało już raz przeprowadzone, a jego przedmiotem była ocena kwestionowanej decyzji z punktu widzenia wszystkich kwalifikowanych wadliwości materialnoprawnych. To, czy zostały one wszystkie dostrzeżone i zbadane w poprzednim postępowaniu, stanowi odrębną kwestię, niemającą znaczenia z punktu widzenia oceny tożsamości przedmiotowej sprawy objętej żądaniem. Okoliczność, że strona rozszerzyła i uzupełniła kolejny wniosek o nową argumentację, nie wyłączała zatem tożsamości przedmiotowej nowego żądania z żądaniem rozstrzygniętym ostateczną decyzją z 14 listopada 2019 r. 11. Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Rozpatrując drugą z przesłanek określonych w art. 61a § 1 k.p.a., tj. "inne uzasadnione przyczyny", trafnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi m.in. wtedy, gdy żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18, CBOSA). Decyzją z 14 listopada 2019 r. organ ocenił już decyzję z 21 września 2018 r. pod kątem zajścia wszystkich przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., co zostało wykazane w powyższych rozważaniach. GIF rozpatrując kolejny wniosek skarżącej kasacyjnie izby aptekarskiej słusznie odmówił wszczęcia postępowania, a następnie – po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy postanowienie z 13 lipca 2021 r., albowiem żądanie dotyczyło sprawy rozstrzygniętej już decyzją. Nie zachodziła zatem potrzeba badania, z jakich względów Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji w ramach pierwszego wniosku zakończonego decyzją z 14 listopada 2019 r., a z jakich względów czyniła to w kolejnych wnioskach. W konsekwencji zagadnienie, czy badanie to powinno nastąpić na etapie wstępnym postępowania czy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, pozostawało bez znaczenia dla wydania postanowienia z art. 61a § 1 k.p.a. 12. Z tych względów nie miało miejsca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie NSA, okoliczność składania przez stronę kolejnych wniosków, które różnią się treścią, nie ma znaczenia dla granic sprawy administracyjnej. W przeciwnym razie strona mogłaby w nieskończoność składać kolejne wnioski o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, twierdząc, że różnią się one zarzutami czy wskazanymi okolicznościami (wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3337/19). Przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. nie zostały więc naruszone. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny sprawy, ponownie wskazać należy na utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została w sposób ostateczny merytorycznie rozpoznana. W sytuacji takiej zachodzi domniemanie, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji powyższego niedopuszczalne jest domaganie się wszczęcia po raz kolejny postępowania nieważnościowego w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja administracyjna odmawiająca stwierdzenia nieważności, dopóty nie jest możliwe wszczęcie kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Pogląd ten dotyczy również trzeciego i każdego kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., syg. akt I OSK 1047/16 . 13. Nieusprawiedliwione są wreszcie zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1, art. 20, art. 22, art. 68 ust. 1 i 2, art. 76 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepisy konstytucyjne nie gwarantują stronie postępowania prawa do wielokrotnego rozpoznawania tej samej sprawy zgodnie z jej oczekiwaniami. Jak trafnie podnosi się w orzecznictwie NSA, ustawodawca ma obowiązek kształtowania regulacji prawnych sprzyjających wygaszaniu stanu niepewności prawnej wraz z upływem czasu. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może mieć charakteru pozornego. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji ostatecznych, a z drugiej przewidywać nieograniczonej możliwości wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę (wyrok NSA z 22 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 357/23 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. też wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3337/19 . 14. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. 15. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zasądzając od Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, obejmującą wynagrodzenie pełnomocnika organu według norm przepisanych.