V SA/Wa 376/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Asesor sądowy WSA - Tomasz Grzybowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi D. we W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Przedmiotem oceny tut. Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 31 grudnia 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z 13 lipca 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku [...] we [...] o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we [...] z 21 września 2018 r. o przeniesieniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W stanie faktycznym sprawy decyzją z 14 listopada 2019 r. GIF po przeprowadzeniu postępowania na wniosek izby aptekarskiej odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 21 września 2018 r., na mocy której [...] WIF przeniósł zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w [...] przy ul. [...] na rzecz przedsiębiorcy [...] spółki jawnej z siedzibą w [...]. Uzasadniając stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organ wskazał w szczególności na brak ziszczenia się przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa"), a to poprzez wskazywane przez wnioskodawcę uchybienie tzw. normom antykoncentracyjnym wynikającym z art. 99 ust. 3-3a ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 944 ze zm.; dalej: "Prawo farmaceutyczne"). Ponowny (obecnie rozpatrzony) wniosek izby z 3 lutego 2021 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji odnosił się do tego samego podmiotu, tożsamego zagadnienia prawnego, jak i stanu faktycznego. Biorąc zatem pod uwagę, że żądanie izby aptekarskiej w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 21 września 2018 r. o przeniesieniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej dotyczy sprawy, która została już w ostateczny sposób rozstrzygnięta ww. decyzją z 14 listopada 2019 r., organ uznał, że zachodzi "uzasadniona przyczyna" niemożności wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 Kpa. W przypadku bowiem ponownego rozstrzygania w tej samej sprawie zachodzi przesłanka nieważności postepowania określona w art. 156 § 1 pkt 3 ww. ustawy (s. 4-6 zaskarżonego postanowienia). W skardze na ww. postanowienie organu odwoławczego z 31 grudnia 2021 r. izba aptekarska domagała się uchylenia tegoż postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia, a także zobowiązania organu do rozstrzygnięcia wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a wreszcie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto zgłoszono wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wydruku z rejestru aptek na okoliczność posługiwania się przez spółkę nazwą "[...]" dla prowadzonych przez siebie aptek, w tym apteki, do której odnosi się decyzja o przeniesieniu zezwolenia. Swoje żądania skarżąca wsparła następującymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego: 1) art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 61a § 1 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z września 2018 r. nie może być wszczęte z uwagi na fakt, że w tej sprawie GIF wydał już decyzję z dnia 14 listopada 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności, w związku z czym ponowne wydanie decyzji w spawie skutkowałoby jej nieważnością na mocy art. 156 § 1 pkt 3 Kpa w sytuacji, w której sprawa zakończona decyzją z dnia 14 listopada 2019 r. nie jest pod względem przedmiotowym (prawnym i faktycznym) tożsama ze sprawą zainicjowaną wnioskiem izby z dnia 3 lutego 2021 r., 2) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z września 2018 r., pomimo zaistnienia w sprawie przesłanek do stwierdzenia takiej nieważności, jako rezultatu braku wyczerpującego zebrania przez [...] WIF materiału dowodowego w sprawie o przeniesienie zezwolenia na rzecz spółki oraz wydania decyzji o przeniesieniu zezwolenia pomimo wyraźnego zakazu ustawowego, wynikającego z art. 104a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego, 3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 Kpa w zw. z art. 61a § 1 Kpa poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowe utrzymanie w mocy przez GIF postanowienia tego organu z dnia 13 lipca 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z września 2018 r. w sytuacji, w której właściwym było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i uchylenie w całości tego postanowienia i wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z września 2018 r., 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie określonym wnioskiem z 3 lutego 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z września 2018 r., tj. niezbadanie tego jakie czynności dowodowe zostały wykonane przez [...] WIF w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji z września 2018 r. i w to miejsce ograniczenie się do stwierdzenia, że postępowanie to zostało przeprowadzone "po wnikliwej weryfikacji", co skutkowało wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z września 2018 r. pomimo niedysponowania przez GIF niezbędnym zakresem informacji o przebiegu postępowania prowadzącego do wydania tej decyzji, 5) art. 4 pkt 4 zd. 1, art. 4 pkt 4 lit. a, art. 4 pkt 4 lit. e i f, art. 4 pkt 4 lit. a, b i d – w zakresie ujętej w tych przepisach przesłanki "także na podstawie porozumień z innymi osobami" – a ponadto art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 275, dalej: "ustawa o UOKiK") poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że stan kontroli w rozumieniu przepisów ustawy o UOKiK (do której odwołuje się Prawo farmaceutyczne w zakresie przesłanek przeniesienia zezwolenia) może wynikać jedynie z powiązań kapitałowo-osobowych, bez potrzeby badania powiązań umownych lub innego rodzaju porozumień, jakie zachodzą pomiędzy podmiotem wnioskującym o przeniesienie zezwolenia a innymi podmiotami, co miało wpływ na treść zapadłego postanowienia, ponieważ eliminowało potrzebę badania procesu wydawania decyzji z września 2018 r. pod kątem zaniechania przez [...] WIF sprawdzenia związania spółki umowami z podmiotami trzecimi, prowadzącymi na terenie kraju więcej niż 4 apteki (co jest przesłanką odmowy przeniesienia zezwolenia, wynikającą z art. 104a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 99 ust. 3a pkt 2-3 Prawa farmaceutycznego w zw. z art. 4 pkt 4 ustawy o UOKiK). Istota stanowiska wyrażonego w skardze sprowadza się do zanegowania twierdzenia organu o tożsamości przedmiotowej sprawy zainicjowanej obecnym wnioskiem spółki z 3 lutego 2021 r. ze sprawą rozstrzygniętą decyzją GIF z 14 listopada 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 21 września 2018 r. o przeniesieniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Okolicznością badaną przez organ w poprzednim postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji była bowiem kwestia powiązań o charakterze osobowo-kapitałowym, natomiast nie analizowano, czy spółka na rzecz której przeniesiono zezwolenie nie jest podmiotem zależnym od [...] spółki z o.o., co mogło być też skutkiem powiązań osobowych (s. 5 i 7 skargi). Wobec tego decyzja z 14 listopada 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności przeniesienia zezwolenia została osadzona w bardzo konkretnych realiach faktycznych i prawnych, odmiennych od tych powołanych w obecnym wniosku, a odwołujących się w szczególności do przesłanek art. 4 pkt 4 lit. e i f ustawy o UOKiK (s. 8 i n., s. 11 i n. skargi). Jednocześnie podkreślono, że błędne jest przekonanie, że "niepotwierdzenie okoliczności ujętych we wniosku ... z października 2018 r. niejako a limine uprawomocnia ... stan faktyczny sprawy tworząc res iudicata na każde możliwe przypadku świadczące o wydaniu decyzji z września 2018 r. z rażącym naruszeniem prawa". Skoro nie dokonano sprawdzenia powiązań umownych, to nie sposób uznać tożsamości spraw, a w rezultacie uzasadnionej przyczyny niemożności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (s. 12-13 skargi). W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszym rzędzie odnotować należy, że nie jest sporna treść przesłanki odmowy wszczęcia postepowania, o której mowa w art. 61a § 1 Kpa, tj. "innych uzasadnionych przyczyn", z uwagi na które postępowanie nie może być wszczęte. W szczególności strony są zgodne, że do takowych zalicza się rozstrzygnięcie sprawy "poprzednio ... inną decyzją ostateczną" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Nie są też kontrowersyjne warunki uznania stanu res iudicata, tj. że sprawa powinna być zbieżna w perspektywie podmiotowej, a także przedmiotowej (co obejmuje niezmieniony stan prawny i faktyczny). Osią sporu jest ustalenie ziszczenia się tej ostatniej przesłanki – tożsamości przedmiotowej sprawy. Skarżąca uważa bowiem, że decyzja GIF z 14 listopada 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 21 września 2018 r. o przeniesieniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, została wbrew zapatrywaniu wyrażonemu w spornym postanowieniu wydana w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Mianowicie nie weryfikowano w niej kwestii rażącego naruszenia tzw. norm antykoncentracyjnych w optyce w szczególności przesłanek art. 4 pkt 4 lit. e i f ustawy o UOKiK, tj. zależności podmiotu, na rzecz którego przeniesiono zezwolenie, od [...] spółki z o.o., a to na skutek istniejących powiązań umownych. Sąd nie podziela zarzutów skargi w powyższym zakresie. W punkcie wyjścia odnotować należy, że w ww. decyzji z 14 listopada 2019 r. organ analizował podstawy stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w świetle norm antykoncentracyjnych wyrażonych w art. 99 ust. 3-3a Prawa farmaceutycznego (s. 2 i n. decyzji). Na tym tle wyrażono zapatrywanie, że nie doszło do wydania decyzji o przeniesieniu zezwolenia "z naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem o charakterze rażącym". Wg organu między spółką na którą przenoszono zezwolenie a spółką [...] "na dzień złożenia wniosku o przeniesienie zezwolenia ... nie zachodziły bezpośrednie związki tak osobowe, jak i kapitałowe" (s. 7 decyzji). Biorąc powyższe pod uwagę trudno w szczególności podzielić zapatrywanie izby aptekarskiej, że "niepotwierdzenie okoliczności ujętych we wniosku ... z października 2018 r. niejako a limine uprawomocnia ... stan faktyczny sprawy" (s. 12 skargi). Trzeba zauważyć, że organ ma obowiązek badać przesłanki stwierdzenia nieważności również z urzędu (art. 157 § 2 Kpa). Wobec tego wypowiedź wskazująca na brak uchybienia w sposób rażący normom antykoncentracyjnym wynikającym z art. 99 ust. 3-3a Prawa farmaceutycznego – tzn. wyrażająca generalną ocenę, że nie zachodziło uchybienie zakazu koncentracji w świetle przesłanek określonych w ww. normach odniesienia, nawet jeżeli nie nawiązano szczegółowo do wszystkich norm dopełnienia (ustawy o UOKIK) – powinna być odczytywana jako konstytuująca stan res iudicata we wskazanym stanie prawnym (w ujęciu art. 156 § 1 pkt 3 Kpa). Innymi słowy, ramy kognicji organu orzekającego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji tworzyły ww. normy antykoncentracyjne ustanowione w Prawie farmaceutycznym. Konsekwencją zaś tego stanu rzeczy jest, że ocena co do możliwego (rażącego) naruszenia tychże norm rozciąga się co do zasady na wszystkie przesłanki tamże ustanowione (włączając te wynikające z norm dopełnienia). Przeciwny pogląd strony skarżącej, zasadzający się na swego rodzaju niuansowaniu norm dopełnienia a przede wszystkim stanu faktycznego w oparciu o pozyskane przez izbę informacje, nie uwzględnia tego, że złożony wniosek zmierzał do zainicjowania sprawy w trybie nadzwyczajnym, stanowiącym odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 Kpa). Zasada ta, zakładając konkluzywność procesu stosowania prawa, służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim − ochrona praw nabytych (vide wyrok TK o sygn. P 46/13, OTK ZU 5A/2015, poz. 62, pkt 5 uzasadnienia). W rodzimym systemie prawa przyjmuje się zatem, że możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji powinny być rozumiane ściśle i stosowane restryktywnie. Innymi słowy, na poziomie ustrojowym oraz konsekwentnie ustawowym został rozstrzygnięty kompromis między statyczną wartością stabilności rozstrzygnięć administracyjnych, a wartościami dynamicznymi, takimi jak słuszność, czy prawda materialna (vide odpowiednio wyrok NSA o sygn. I FSK 71/20, CBOSA). Na tych też założeniach opiera się paradygmat wykładni oraz stosowania prawa w sprawach związanych ze wzruszeniem decyzji w trybie nadzwyczajnym, w szczególności w oparciu o kwalifikowane wady powodujące jej nieważność. Dopuszczenie w tym stanie rzeczy możliwości każdorazowego "otwierania" ostatecznie i prawomocnie zamkniętej procedury z uwagi na to, że organ nie wypowiedział się explicite w kontekście każdego relewantnego ustalenia faktycznego odnoszącego się do wydania decyzji określonego rodzaju (w tym przypadku odnośnie do potencjalnego uchybienia normom antykoncentracyjnym w świetle powiązań umownych), przeczyłoby ww. wartościom oraz odpowiadającym im założeniom administracyjnego typu stosowania prawa. Zatem, jak zauważono, ścisłe stosowanie omawianego trybu nadzwyczajnego nakazuje przyjęcie, że wobec ostatecznej wypowiedzi organu o braku rażącego naruszenia norm antykoncentracyjnych mamy w tym zakresie do czynienia ze stanem powagi rzeczy osądzonej. W związku z powyższym skład orzekający nie podzielił stanowiska o braku tożsamości przedmiotowej sprawy zainicjowanej wnioskiem izby aptekarskiej z 3 lutego 2021 r. ze sprawą w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 21 września 2018 r. o przeniesieniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zakończonej decyzją GIF z 14 listopada 2019 r. W konsekwencji nie stwierdzono też naruszenia art. 61a § 3 Kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie "poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną". W związku z powyższym skargę należało oddalić. Podstawę prawną wyroku stanowił art. 151 ww. ustawy. Z przywołanych powodów Sąd uznał również za nieistotny w rozumieniu art. 106 § 3 ww. ustawy zgłoszony przez stronę wniosek dowodowy dotyczący posługiwania się przez spółkę nazwą "[...]" dla prowadzonych przez siebie aptek (s. 3 skargi). Sąd nie powziął ponadto wątpliwości, co do zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w oparciu o inne podstawy, niewymienione w skardze tj. rozpoznając sprawę w jej granicach.