II GSK 383/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Piotr Ostrowski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 376/22 w sprawie ze skargi D. we W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 31 grudnia 2021 r. nr POD.503.202.2021.KWO.3 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. we W. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 376/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę D. we W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 31 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. we W., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia GIF z dnia 13 lipca 2021 r. znak POD.503.26.2021.MT.2. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych, a także o uznanie za fakty znane sądowi z urzędu, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczyły się sprawy o sygn. akt II GSK 554/19, II GSK 1756/21, II GSK 1971/21 i II GSK 2505/21, oraz że znane są sądowi okoliczności faktyczne i prawne będące podstawą orzeczeń zapadłych w tych sprawach. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1.1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów przez WSA i w konsekwencji tego nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że powaga rzeczy osądzonej w zakresie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu zezwolenia na prowadzenie apteki (z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa) odnosi się również do sytuacji, w której istnieją (lub mogą istnieć) podstawy do stwierdzenia takiej nieważności, ale nie były przedmiotem postępowania wyjaśniającego i dowodowego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (zakończonego decyzją o odmowie stwierdzenia takiej nieważności) z uwagi na to, że na mocy art. 157 § 2 k.p.a. organ administracji ma obowiązek badać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (ze względu na rażące naruszenie prawa) wszystkie sytuacje faktyczne wynikające z normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia, podczas gdy prawidłowa wykładania tych przepisów prowadzi do wniosku, że powaga rzeczy osądzonej "rozciąga się" na przypadki stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa we wskazanym wyżej zakresie, ale jedynie wówczas, gdy były one przedmiotem postępowania wyjaśniającego i dowodowego w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji; 1.2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 104a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2302 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.f.) w zw. z art. 4 pkt 4 zd. 1 oraz lit. a), e) i f) ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 275 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.o.k.i.k.) poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w sprawie i w konsekwencji tego nieuprawnione przyjęcie przez WSA, że: 1.2.1. powaga rzeczy osądzonej wynikająca z wydania przez GIF decyzji z dnia 14 listopada 2019 r., znak: PORZI.503.143.2018.BKO.4, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z września 2018 r., odnosi się również do sytuacji, w której podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z września 2018 r., wynikają z innych okoliczności faktycznych oraz prawnych niż te, które były przedmiotem badania w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji z listopada 2019 r., ale zawierają się w tych samych przepisach prawa materialnego, tzn. w tzw. "przepisach antykoncentracyjnych", o których mowa w art. 104a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 p.f., natomiast nie zawierają się w tych samych przepisach art. 4 pkt 4 u.o.k.i.k., które również są elementem norm dopełniania w ramach tzw. przepisów antykoncentracyjnych; 1.2.2. powaga rzeczy osądzonej wynikająca z wydania przez GIF decyzji z listopada 2019 r. odnosi się również do podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z września 2018 r., wskazanych we wniosku skarżącej z lutego 2021 r., czego konsekwencją była odmowa wszczęcia postępowania przez ten organ, podczas gdy sprawa, którą zainicjować chciała skarżąca wnioskiem z dnia 3 lutego 2021 r., nie była tożsama ze sprawą zakończoną wydaniem decyzji z listopada 2019 r., a to z tego względu, że brak było tożsamości przedmiotowej w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego, a ponadto we wniosku z lutego 2021 r. skarżąca wskazywała, że zarzut wydania decyzji z września 2018 r. z rażącym naruszeniem prawa dotyczył również rażącego naruszenia przepisów postępowania, który to zarzut nie był przedmiotem badania w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z listopada 2019 r.; 1.2.3. sprawa zakończona wydaniem decyzji z listopada 2019 r. jest tożsama (pod względem przedmiotowym i podmiotowym) z niniejszą sprawą, tzn. sprawą zainicjowaną złożeniem przez skarżącą wniosku z dnia 3 lutego 2021 r., podczas gdy taka tożsamość pomiędzy tymi sprawami nie zachodzi; 1.2.4. w normach dopełnienia w zakresie tzw. przesłanek antykoncentracyjnych Prawa farmaceutycznego (art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 w zw. z art. 104a ust. 1 pkt 1 p.f.) nie zawierają się normy wynikające z art. 4 pkt 4 u.o.k.i.k., a tym samym że powaga rzeczy osądzonej analizowana w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z listopada 2019 r. obejmowała - oprócz norm dopełnienia z art. 4 pkt 4 lit. a) u.o.k.i.k. - również te stany faktyczne, które wynikają z art. 4 pkt 4 zd. 1 i lit. e) oraz f) u.o.k.i.k., w sytuacji w której taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie z uwagi na to, że hipotezy tych norm różnią się; 1.3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuprawnione zaaprobowanie przez WSA ustaleń faktycznych GIF, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z września 2018 r., które toczyło się w latach 2018-2019 i zakończyło wydaniem decyzji z listopada 2019 r., GIF w ramach postępowania wyjaśniającego i dowodowego analizował inne przesłanki nieważności decyzji (w obrębie tzw. przepisów antykoncentracyjnych - art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 w zw. z art. 104a ust. 1 pkt 1 p.f.), niż powiązania osobowo-kapitałowe, występujące pomiędzy Spółką a spółką "G." Sp. z o.o., w szczególności że analizował kwestię badania przez Dolnośląskiego WIF powiązań umownych, które na mocy art. 4 pkt 4 zd. 1 i lit. e) i f) u.o.k.i.k., mogą skutkować zawiązaniem grupy kapitałowej prowadzącej na terenie kraju więcej niż 4 apteki, podczas gdy w trakcie postępowania prowadzącego do wydania przez GIF decyzji z listopada 2019 r. organ ten nie badał ww. wątku (powiązań umownych Spółki) i nie dokonywał ustaleń faktycznych w tym obszarze, w konsekwencji czego powaga rzeczy osądzonej, wynikająca z decyzji z listopada 2019 r., nie odnosiła się do przypadku nieważności decyzji z września 2018 r. z uwagi na zarzucane przy jej wydawaniu naruszenie przepisu art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 w zw. z art. 104a ust. 1 pkt 1 p.f. w zw. z art. 4 pkt 4 zd. 1 i lit. e) i f) u.o.k.i.k.; 1.4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji tego nieprawidłowe przyjęcie przez WSA, że GIF miał podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z września 2018 r. zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia 3 lutego 2021 r., podczas gdy w sprawie nie istniały "inne uzasadnione przyczyny" (w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a.) do odmowy wszczęcia postępowania w postaci istnienia sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 1.5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1, art. 20, art. 22, art. 68 ust. 1 i 2, art. 76 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie przez WSA i w konsekwencji tego nieprawidłowe przyjęcie przez WSA, że zasada trwałości decyzji administracyjnej, która ochrania takie dobra prawne jak stabilność i pewność obrotu prawnego, zaufanie obywateli do organów państwa i stanowionego prawa oraz ochrona praw nabytych, jest (w sprawie) istotniejsza, niż takie dobra prawne i wartości, jak: ■ prawo pacjentów do ochrony zdrowia oraz równomiernego dostępu do usług farmaceutycznego; ■ rozpoczęcie i wykonywanie działalności regulowanej w obszarze dystrybucji detalicznej produktów leczniczych po stwierdzeniu spełniania wymogów przewidzianych na tym polu przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa; ■ uczciwa konkurencja pomiędzy posiadaczami zezwolenia na prowadzenie apteki; ■ kontrola państwa nad podmiotami, będącymi posiadaczami zezwolenia na prowadzenie apteki; ■ ochrona pacjentów jako szczególnego rodzaju konsumentów, podczas gdy ww. wartości mają swoje zakotwiczenie w Konstytucji RP, tj. w art. 17 ust. 1, art. 20, art. 22, art. 68 ust. 1 i 2, art. 76 ustawy zasadniczej oraz uzasadniają "przełamanie" zasady trwałości prawomocnych decyzji i tym samym wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; – które to naruszenia skutkowały niezasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast jej uwzględnieniem i uchyleniem skarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. 2. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 104a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 p.f. w zw. z art. 4 pkt 4 zd. 1 oraz art. 4 pkt 4 lit. a), e) i f) u.o.k.i.k. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów w sprawie i w konsekwencji tego nieuprawnione przyjęcie, że w normach dopełnienia w zakresie tzw. przepisów antykoncentracyjnych zawartych w art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 p.f. nie zawierają się normy wynikające z art. 4 pkt 4 u.o.k.i.k. oraz nieuwzględnienie tej okoliczności, że hipoteza przepisu art. 4 pkt 4 u.o.k.i.k. obejmuje rozmaite spektrum przypadków, które świadczą o stanie kontroli i w konsekwencji tego pominięcie przy wyrokowaniu tej okoliczności, że GIF prowadząc postępowanie zakończone wydaniem decyzji z listopada 2019 r. analizował hipotezę art. 4 pkt 4 u.o.k.i.k., ale jedynie w zakresie przypadku wskazanego w lit. a), natomiast nie analizował przypadków, które wynikają z hipotezy art. 4 pkt 4 zd. 1 oraz lit. e) i f) u.o.k.i.k., w szczególności nie analizował zobowiązań umownych mogących tworzyć stan kontroli, co w konsekwencji wykluczało przyjęcie, że powaga rzeczy osądzonej, wynikająca z wydania decyzji z listopada 2019 r. rozciągnęła się również na przypadki wskazane we wniosku skarżącej z lutego 2021 r.; – które to naruszenie skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast jej uwzględnieniem i uchyleniem skarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 13 kwietnia 2026 r. Z. w I. wniósł o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, a Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie wniosek ten uwzględnił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że większość zarzutów skargi kasacyjnej pozostaje w związku funkcjonalnym, co wymaga ich łącznego rozpoznania. W pierwszej kolejności należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 763/20, LEX nr 3155809; wyrok NSA z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3337/18; 18 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1500/14, 4 marca 2015 r. sygn. II OSK 206/14, 17 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 562/08, 18 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1500/14, 21 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 490/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć. Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z kolejnego wniosku D. we W. o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji o przeniesieniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej uznał, że postanowienie to, jak i poprzedzające je postanowienie wydane przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego w I instancji, nie jest niezgodne z prawem. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie powinno być zatem sporządzone w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W związku z pozostałymi zarzutami należy zauważyć, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do wielokrotnie powtarzanych w różnych wariantach zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. art. 104a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 p.f. w zw. z art. 4 pkt 4 zd. 1 oraz art. 4 pkt 4 lit. a), e) i f) u.o.k.i.k., zauważyć wypada, że w orzecznictwie NSA uznawano, iż przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który jest podstawą decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, jest przepisem prawa materialnego (wyrok NSA z 7 września 2021r., sygn. akt I GSK 70/21, LEX nr 3244223). W odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, iż z treści skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, że zdaniem strony błędne jest przyjęcie, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zawierający nowe czy też inne, bądź tylko dodatkowe, okoliczności mające wskazywać na istnienie wadliwości przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie powoduje, że wniosek ten dotyczy innej sprawy administracyjnej niż sprawa załatwiona ostateczną decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności (wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2197/20 oraz wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3337/19 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że w ramach prowadzonego postępowania nieważnościowego organ nie ma możliwości ograniczenia postępowania wyjaśniającego wyłącznie do jednej lub kilku wybranych przesłanek nieważności decyzji. Przepis art. 7 k.p.a. wymaga bowiem ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy celem wyeliminowania dla dobra interesu społecznego wadliwej decyzji z obrotu prawego (wyrok NSA z 16 lipca 2020r., sygn. akt II OSK 763/20, LEX nr 3155809; wyrok NSA z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3337/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie wskazać należy, że rozpoznając kwestię ewentualnej nieważności decyzji z 21 września 2018 r. o przeniesieniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej organ w decyzji z 14 listopada 2019 r. stwierdził jednoznacznie, że decyzja z 21 września 2018 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że w ramach tego postępowania organ analizował podstawy stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w świetle norm antykoncentracyjnych wyrażonych w art. 99 ust. 3-3a Prawa farmaceutycznego (s. 2 i n. decyzji). Prawidłowa jest również konstatacja WSA, iż na tym tle wyrażono zapatrywanie, że nie doszło do wydania decyzji o przeniesieniu zezwolenia "z naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem o charakterze rażącym". Według organu, między spółką na którą przenoszono zezwolenie a spółką G. "na dzień złożenia wniosku o przeniesienie zezwolenia ... nie zachodziły bezpośrednie związki tak osobowe, jak i kapitałowe" (s. 7 decyzji). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela myśl, która przyświecała Sądowi pierwszej instancji, że organ ma obowiązek badać przesłanki stwierdzenia nieważności również z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Wobec tego wypowiedź wskazująca na brak uchybienia w sposób rażący normom antykoncentracyjnym wynikającym z art. 99 ust. 3-3a Prawa farmaceutycznego – tzn. wyrażająca generalną ocenę, że nie zachodziło uchybienie zakazu koncentracji w świetle przesłanek określonych w ww. normach odniesienia, nawet jeżeli nie nawiązano szczegółowo do wszystkich norm dopełnienia (u.o.k.i.k.) – powinna być odczytywana jako konstytuująca stan res iudicata we wskazanym stanie prawnym (w ujęciu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Z powyższych względów prawidłowa jest ocena WSA, iż ramy kognicji organu orzekającego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji tworzyły ww. normy antykoncentracyjne ustanowione w Prawie farmaceutycznym. Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd WSA, że konsekwencją tego stanu rzeczy jest, iż ocena co do możliwego (rażącego) naruszenia tychże norm rozciąga się co do zasady na wszystkie przesłanki tamże ustanowione (włączając te wynikające z norm dopełnienia). Powyższe jednoznacznie świadczy o wszechstronnym i całościowym rozpoznaniu przez organ kwestii ewentualnej nieważności decyzji z 21 września 2018 r., na mocy której Dolnośląski WIF przeniósł zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w Ś. przy ul. [...] na rzecz przedsiębiorcy A. spółki jawnej z siedzibą w G. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że kolejny wniosek izby aptekarskiej dotyczył tej samej sprawy administracyjnej, co załatwiona ostateczną decyzją GIF z 14 listopada 2019 r. Tożsamość przedmiotową, jak prawidłowo wyjaśnił Sąd pierwszej instancji wyznacza bowiem takie samo żądanie strony, oparte na tej samej podstawie faktycznej i prawnej. W okolicznościach niniejszej sprawy było to żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z 21 września 2018 r., na mocy której Dolnośląski WIF przeniósł zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, tj. żądanie przeprowadzenia w stosunku do tej decyzji postępowania nadzorczego, uregulowanego przepisami art. 156 i nast. k.p.a. Takie postępowanie zostało już raz przeprowadzone, a jego przedmiotem była ocena kwestionowanej decyzji z punktu widzenia wszystkich kwalifikowanych wadliwości materialnoprawnych. To, czy zostały one wszystkie dostrzeżone i zbadane w poprzednim postępowaniu, stanowi zupełnie inną kwestię, niemającą żadnego znaczenia z punktu widzenia oceny tak zwanej tożsamości przedmiotowej sprawy objętej żądaniem. Okoliczność, że strony rozszerzyły i uzupełniły kolejny wniosek o nową argumentację nie wyłączała zatem tożsamości przedmiotowej nowego żądania z żądaniem rozstrzygniętym ostateczną decyzją z dnia 14 listopada 2019 r. Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Rozpatrując drugą z przesłanek określonych w art. 61a § 1 k.p.a., tj. inne uzasadnione przyczyny, trafnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 28.12.2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18, CBOSA). Decyzją GIF z 14 listopada 2019 r. organ ocenił już decyzję z 21 września 2018 r. pod kątem zajścia wszystkich przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., co w powyższych wywodach wykazał Naczelny Sąd Administracyjny. GIF rozpatrując kolejny wniosek skarżącej kasacyjnie izby aptekarskiej słusznie odmówił wszczęcia postępowania, a następnie - po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - kontrolowanym rozstrzygnięciem z utrzymał w mocy postanowienie z 13 lipca 2021 r., bowiem żądanie dotyczyło sprawy rozstrzygniętej już decyzją (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2019, s. 421, nb 8). Nie zachodziła zatem jakakolwiek potrzeba badania z jakich względów skarżąca kasacyjnie izba domagała się stwierdzenia nieważności decyzji z 21 września 2018 r. w ramach pierwszego wniosku załatwionego decyzją GIF z 14 listopada 2019 r., a z jakich względów izba wnosiła o to w ramach kolejnych wniosków. W konsekwencji, skoro kwestia ta nie wymagała w ogóle badania, to zagadnienie czy powinno to mieć miejsce na wstępnym etapie postępowania, czy na dalszym po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, również pozostawało bez znaczenia dla wydania przez organ postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z tych względów nie miało miejsca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie NSA - okoliczność składania przez stronę lub uczestnika postępowania kolejnych wniosków, które różnią się w treści, nie ma żadnego znaczenia dla granic sprawy administracyjnej. W innym przypadku strona mogłaby w nieskończoność składać kolejne wnioski o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji twierdząc, że różnią się one zarzutami czy wskazanymi w nich okolicznościami (wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3337/19 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. nie zostały więc naruszone. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny sprawy, ponownie wskazać należy na utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została w sposób ostateczny merytorycznie rozpoznana. W sytuacji takiej zachodzi domniemanie, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1500/14, 4 marca 2015 r. sygn. II OSK 206/14, 17 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 562/08, 18 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1500/14, 21 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 490/16 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dotyczy to także tych sytuacji, w których wniosek o stwierdzenie nieważności oparty był tylko np. na jednej przesłance z art. 156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem zbadanie nie tylko czy wystąpiła ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte normami art. 156 § 1 k.p.a. Taka wykładnia przepisów dotyczących trybu stwierdzenia nieważności decyzji, co należy podkreślić, prezentowana była także w dawniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 12 stycznia 1994 r. sygn. II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32, z 29 czerwca 1999 r. sygn. IV SA 1889/97, z 6 marca 2003 r. sygn. I SA 2038/01). W konsekwencji powyższego niedopuszczalne jest domaganie się wszczęcia po raz kolejny postępowania nieważnościowego w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja administracyjna odmawiająca stwierdzenia nieważności, dopóty nie jest możliwe wszczęcie kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Pogląd ten dotyczy również trzeciego i każdego kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1047/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieusprawiedliwione są wreszcie zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1, art. 20, art. 22, art. 68 ust. 1 i 2, art. 76 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepisy konstytucyjne nie gwarantują stronie lub uczestnikowi postępowania, że sprawa zostanie rozpoznana zgodnie z jej oczekiwaniami. Jak trafnie podnosi się w orzecznictwie NSA, ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać nieograniczoną możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę (wyrok NSA z 22 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 357/23 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. też wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3337/19 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zasądzając od D. we W. na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, obejmujący wynagrodzenie pełnomocnika organu z tytułu udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a.