III OSK 437/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej T.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 552/21 w sprawie ze skargi T.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr SKO.OŚ.405.326.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 8 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 552/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 21 kwietnia 2021 r. nr SKO.OŚ.405.326.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta G. decyzją z 24 listopada 2020 r. nr OS.604.164.2019, na podstawie art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie nakazania A.N. usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb B., gmina G. T.O. skorzystał z prawa do złożenia odwołania. W wyniku jego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z 21 kwietnia 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. T.O. zaskarżył tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podnosząc, że w jego ocenie postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż jego przedmiot (odpady) nadal istnieje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku wskazał, że A.N., na podstawie decyzji Starosty G. z 31 sierpnia 2018 r., prowadził działalność w zakresie gospodarki odpadami. Zbierał i magazynował odpady wskazane w decyzji w dwóch halach (każda o powierzchni 33 x 5 m) dzierżawionych od syndyka masy upadłości A. Spółka z o.o., położonych na terenie nieruchomości nr [...], obręb B., gmina G. Z dniem 15 marca 2019 r. A.N. wypowiedział umowę dzierżawy, a 20 marca 2019 r. opróżniony przedmiot dzierżawy wydał syndykowi. Na wniosek A.N., decyzją z 14 maja 2019 r. Starosta G. wygasił zezwolenie na prowadzenie zbierania odpadów. W dniu 29 lipca 2019 r. T.O. nabył od syndyka masy upadłości A. Spółka z o.o. działkę nr [...]. Pismem z 27 września 2019 r. wystąpił do Starosty G. o zobowiązanie A.N. do usunięcia opadów z terenu zakupionej nieruchomości. Wnioskodawca wskazał, że odpady nie należą do niego, bo znajdowały się na nieruchomość już w chwili jej przekazywania nabywcy, tj. w dniu 30 lipca 2019 r. Sąd Wojewódzki uznał, że postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało przeprowadzone bez naruszenia art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. Zbędne było przeprowadzanie dowodów na okoliczności już stwierdzone innymi dowodami (art. 78 § 2 k.p.a.), co w okolicznościach kontrolowanej sprawy dotyczy dowodu z przesłuchania syndyka na okoliczności wykazane dokumentami sporządzonymi z jego udziałem. Sąd I instancji stwierdził, że dowody z akt sprawy potwierdzają, że A.N. pozostawił przedmiot dzierżawy w stanie zgodnym z wymogami określonymi w art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach. Twierdzenia skarżącego, że na przejętej od syndyka nieruchomości zalegały odpady ujawnione w dokumentacji fotograficznej z 30 lipca 2019 r. nie dowodzi, że wskazane odpady to pozostałość po działalności prowadzonej przez A.N. Przedstawiona dokumentacja nie podważa okoliczności wynikających z innych dowodów włączonych do akt sprawy. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że A.N. w dniu 20 marca 2019 r. opróżniony przedmiot dzierżawy wydał syndykowi. Taki stan rzeczy stanowił podstawę faktyczną do wydania decyzji z 14 maja 2019 r. o wygaszeniu zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skierowane do Starosty G. pismo z 27 września 2019 r., w którym skarżący domaga się zobowiązania A.N. do usunięcia odpadów zalegających na zakupionej nieruchomości, mogło zostać rozpoznane jedynie w trybie art. 47 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 z późn. zm.). Skoro organy ustalił, że odpady znajdujące się na ww. nieruchomości nie są pozostałością po działalności A.N., a art. 47 ust. 9 ustawy o odpadach przesądza o braku podstaw do wydania decyzji w przedmiocie usunięcia odpadów na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy, to prawidłowo organy stwierdziły bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że Burmistrz G. będzie organem właściwym w sprawie usunięcia odpadów także wówczas, gdy dowiedzione zostanie, że odpady zalegające na nieruchomości skarżącego zostały tam złożone przez A.N., po wygaszeniu zezwolenia na zbieranie odpadów. Od opisanego wyroku skargę kasacyjną wniósł, reprezentowany przez radcę prawnego, T.O. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i o rozpoznanie skargi na rozprawie. W ramach skargi kasacyjnej zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnie stanu sprawy oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na: - brak wyjaśnienia, dlaczego nie przesłuchano pod rygorem odpowiedzialności karnej kluczowego świadka w sprawie, tj. syndyka P.K., na okoliczność tego skąd wzięły się odpady na działce nr [...] w m. B. W szczególności istotnym jest okres od 20 marca 2019 r. do 14 maja 2019 r., bowiem organem właściwym w sprawie usunięcia odpadów będzie Burmistrz G., ale dopiero wtedy, gdy zostanie dowiedzione, że odpady zalegające na nieruchomości zostały tam złożone przez A.N. po wygaszeniu zezwolenia na zbieranie odpadów; - brak wyjaśnienia i jednoznacznego wskazania, czy na przedmiotowej działce w dniu wygaszenia decyzji, tj. 14 maja 2019 r. znajdowały się odpady; - brak dokładnego wyjaśnienia daty zakończenia działalności A.N. polegającej na zbieraniu odpadów, w szczególności tego, czy zakończył on działalność w dniu podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego, tj. 20 marca 2019 r. Z zeznań sołtys J.K. i K.K. wynika, że działalność A.N. była prowadzona także w kwietniu 2019 r., ale jeszcze przed wygaszeniem decyzji. Wiedzę w tym zakresie powinien posiadać syndyk; - brak wyjaśnienia, kto zgromadził odpady przed zakupem nieruchomości przez skarżącego, jeśli nie A.N. Dowodem na to, że posiadaczem odpadów z całą pewnością nie jest skarżący kasacyjnie jest dokumentacja zdjęciowa z 30 lipca 2019 r. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że z orzeczenia musi wynikać między innymi, że Sąd nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Takich wymogów zaskarżony wyrok nie spełnia. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niepełnym ustaleniu stanu faktycznego, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie został ustalony stan faktyczny nieruchomości na dzień wygaśnięcia decyzji, tj. na dzień 14 maja 2019 r. Jeśli przed tą datą na działce objętej działalnością A.N. znajdowały się odpady, to umorzenie postępowania było co najmniej przedwczesne; 3) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. polegające na jego zastosowaniu i art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach polegające na jego niezastosowaniu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, okoliczności sprawy (w tym zeznania świadków) jednoznacznie wskazują, że pomimo podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego A.N. w dalszym ciągu na przedmiotowej nieruchomości gromadził odpady i jako ich posiadacz odpowiedzialny jest za ich usunięcie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A.N. wniósł o jej oddalenie. Uczestnik poinformował, że skarżącemu kasacyjnie zostały przedstawione zarzuty z art. 183 § 1 k.k. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) dalej określanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek zaskarżenia zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiły w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa obligatoryjne elementy uzasadnienia sądowego orzeczenia, a zatem może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych. Mowa tu o przedstawieniu stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W orzecznictwie podkreśla się, że o naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku braku w uzasadnieniu orzeczenia wymaganych prawem części, w tym także gdy wyrok nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego lub gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Sąd Wojewódzki odniósł się do wszystkich istotnych w sprawie kwestii merytorycznych i ustaleń faktycznych oraz wyjaśnił powody, dla których uznał, że nie jest zasadna skarga na decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nakazania A.N. usunięcia odpadów z nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb B., gmina G. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd Wojewódzki rzetelnie przedstawił okoliczności sprawy i własną, logiczną ich ocenę, którą przeprowadził z uwzględnieniem argumentów podniesionych w skardze. Sąd odniósł się do powoływanej przez skarżącego w celach dowodowych dokumentacji zdjęciowej z 30 lipca 2019 r. i przedstawił również własne stanowisko co do celowości przeprowadzenia dowodu z przesłuchania syndyka masy upadłości A. Spółka z o.o. Wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy przeprowadzanie tego dowodu na okoliczności wykazane dokumentami sporządzonymi z jego udziałem jest zbędne (art. 78 § 2 k.p.a.). Jak wynika z uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej, poza ogólnymi argumentami co do redakcyjnej poprawności uzasadnienia, podniósł również zarzuty natury procesowej. Skarżący kasacyjnie wskazał na szereg uchybień w postępowaniu organów administracji, których - w jego ocenie - nie dostrzegł Sąd Wojewódzki. Główna oś tych zarzutów koncentruje się na nienależytych ustaleniach stanu faktycznego. W związku z tak sformułowanym uzasadnieniem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego i sądowej oceny postępowania organów, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia sprawy, do czego w istocie zmierzał autor skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 14 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 208/22, wyrok NSA z 18 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 2266/23, wyrok NSA z 18 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 1893/23). W tym zakresie zgłoszony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pozostałe zarzuty kasacyjne prowadzą do podważenia zaaprobowanego przez Sąd Wojewódzki stanowiska organów, wedle którego A.N. nie ponosi odpowiedzialności za odpady znajdujące się na terenie nieruchomości nr [...], obręb B., gmina G. Według skarżącego kasacyjnie, w sprawie nie zbadano, czy odpady na tej nieruchomości mogły być zgromadzone przez A.N. w okresie po zdaniu przez niego nieruchomości w dniu 20 marca 2019 r. W szczególności skarżący kasacyjnie akcentuje nieustalenie przez organy stanu faktycznego nieruchomości nr [...] na dzień wygaszenia decyzji zezwalającej A.N. na gospodarowanie odpadami (14 maja 2019 r.). Ustosunkowując się do podniesionych kwestii podkreślenia wymaga, że w analizowanej sprawie postępowanie administracyjne prowadzone było pod kątem możliwości zastosowania przepisów art. 47 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 z późn. zm.). W tego rodzaju postępowaniu odpowiedzialność podmiotu za złożone, czy pozostawione odpady ściśle wiąże się z prowadzoną przez dany podmiot działalnością z zakresu gospodarowania odpadami oraz z obowiązkami przedsiębiorcy po zakończeniu takiej działalności. Jest to odmienny tryb od postępowania w sprawie usunięcia odpadów składowanych (lub magazynowanych) w miejscu do tego nieprzeznaczonym, prowadzonego na podstawie art. 26 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt, w terminie wskazanym w decyzji, o której mowa w ust. 2. Przepisy art. 26 ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio. Według art. 47 ust. 8 i 9 ustawy o odpadach, w przypadku stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przepisy ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio. W przypadku, o którym mowa w ust. 8, nie stosuje się przepisów art. 26 ust. 2 i 3. W celu ustalenia ewentualnej odpowiedzialności A.N. w ramach przepisu art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach, podstawowym zadaniem organu było ustalenie, czy odpady ujawnione na działce nr [...] w m. B. mają związek z działalnością gospodarczą A.N. w zakresie zbierania i magazynowania odpadów, którą prowadził na spornej nieruchomości, na podstawie zezwolenia Starosty G. z 31 sierpnia 2018 r. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy w kontekście zgłoszonych zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że orzeczenie Sądu Wojewódzkiego jest prawidłowe. Trafnie uznał Sąd Wojewódzki, że zebrane dowody dawały organom podstawę do przyjęcia, że A.N. pozostawił przedmiot dzierżawy w stanie wolnym od odpadów. Z protokołu zdawczo-odbiorczego z 20 marca 2019 r. wynika, że A.N. wydał syndykowi masy upadłości A. Spółka z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w m. B., uprzątnięty i pusty przedmiot dzierżawy (2 hale magazynowe). W protokole przekazania nieruchomości skarżącemu kasacyjnie przez syndyka z 30 lipca 2019 r. zapisano bez żadnych uwag, że stan pomieszczeń przejmującemu nieruchomość jest znany. Podobny zapis znajduje się w umowie sprzedaży nieruchomości sporządzonej dnia 29 lipca 2019 r. Kupujący skarżący kasacyjnie oświadczył, że stan faktyczny i prawny przedmiotu umowy jest mu znany i stan ten akceptuje. Jednocześnie należy zauważyć, że pismo skarżącego kasacyjnie inicjujące to postępowanie zostało skierowane do organu w dniu 25 września 2019 r., a więc po dłuższym czasie od dnia protokołu odbioru nieruchomości. Z tego względu trafna jest również uwaga Sądu I instancji, że dokumentacja fotograficzna z 30 lipca 2019 r., obrazująca odpady zalegające na działce nr [...] w magazynach (halach) nie dowodzi, że wskazane odpady to pozostałość po działalności prowadzonej przez A.N. Słusznie Sąd I instancji podkreślił, że pomiędzy datą sporządzenia fotografii a udokumentowaną datą opuszczenia nieruchomości przez A.N. upłynęły ponad 4 miesiące. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do orzeczenia o braku odpowiedzialności A.N. (w trybie art. 47 ustawy o odpadach) za zalegające na nieruchomości nr ew. [...] odpady. Materiał ten nie wymagał uzupełnienia o przesłuchanie syndyka na okoliczności stwierdzone opisanymi dokumentami, w tym złożonymi już na piśmie przez syndyka oświadczeniami, czy też ustalenia stanu nieruchomości na dzień wygaszenia zezwolenia na gospodarowanie odpadami, w sytuacji gdy jak wynika z protokołu zdawczo-odbiorczego, w dniu 20 marca 2019 r. zabudowana nieruchomość została zdana w stanie wolnym od rzeczy. Trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, że skoro brak było dowodów wskazujących, że odpady zalegające na nieruchomości są pozostałością po działalności A.N., to brak było podstaw do wydania względem A.N. decyzji w trybie art. 47 ustawy o odpadach, uzasadnionym czyniąc uznanie bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji, zarzuty procesowe skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. W postępowaniu administracyjnym nie doszło bowiem do mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeń reguł procesowych wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Niezależnie od poczynionych uwag istotnym jest zwrócenie uwagi, że sprawa odpowiedzialności za sporne odpady została już ostatecznie rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 5637/21 oddalono skargę kasacyjną T.O. wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 marca 2021 r. oddalającego Jego skargę na decyzję nakazującą ww. usunięcie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne w postaci odpadów z przemysłu chemicznego, z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu działki [...] B. Niewątpliwie wymieniony wyrok, wydany na podstawie tych samych okoliczności faktycznych, definitywnie rozstrzyga kwestię prawną adresata nakazu usunięcia spornych odpadów. Oznacza to, że skład orzekający Sądu rozpoznający niniejszą sprawę związany był dokonano już oceną prawną kwestii podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie odpadów w ramach tego samego stanu faktycznego sprawy. Wynikająca z art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę istnienie i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Powaga rzeczy osądzonej obejmuje co do zasady sentencję orzeczenia. Jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, a ta wyartykułowana jest w uzasadnieniu wyroku, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które stanowiły jego podstawę, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 7000/21; z 28 czerwca 2022 r. sygn. akt II GSK 272/19). Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.