III OSK 597/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 444/21 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 2 lutego 2021 r. nr DIŚ-III.431.19.2020.MP.3 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 9 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 444/21 po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, Spółka) na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 2 lutego 2021 r., nr DIŚ-III.431.19.2020.MP.3 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z 2 lutego 2021 r. Minister Klimatu i Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z 24 listopada 2020 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty S. (dalej: Starosta) z 14 stycznia 2015 r. w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne. W skardze na decyzję z 2 lutego 2021 r. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Skarżąca podnosząc takie zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z 24 listopada 2020 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z treści zaskarżonej decyzji w wystarczającym stopniu wynika, które przepisy zostały naruszone przez Starostę przy wydawaniu stronie zezwolenia (art. 41 ust. 1 i następne ustawy o odpadach) i przyczyny uznania tego naruszenia za rażące - nie było możliwe wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji skarżącej w określonym w tym zezwoleniu zakresie (ilości odpadów). Z decyzji Starosty wprost wynika, że opisana w niej instalacja kwalifikuje się do objęcia jej pozwoleniem zintegrowanym na podstawie przepisów art. 201 ust. 1 p.o.ś. czyli w sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis dotyczący wydawania zezwoleń sektorowych. Słusznie zwraca uwagę skarżąca, że nie każde naruszenie przepisu prawa ma charakter rażący, ponieważ należy uwzględnić znaczenie samego przepisu oraz skutki społeczno-gospodarcze decyzji wydanej z naruszeniem przepisu, przy czym o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Na brak takich negatywnych skutków wskazywali skarżący w skardze i podnosili, że organ co do tej kwestii się nie wypowiedział. Z uzasadnienia decyzji wynika jednak, że organ odniósł się do tych kwestii i ocenił skutki społeczno-gospodarcze decyzji wydanej z naruszeniem przepisu, powołując się na zasadę równego traktowania podmiotów wobec prawa i na niedopuszczalność sytuacji, że jeden podmiot na podstawie subiektywnych przesłanek mógłby zostać zwolniony z ustawowych obowiązków. Nie można także pominąć, że obowiązki te są szczególnie istotne w kontekście ochrony środowiska przy funkcjonowaniu instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. W konsekwencji nie można przyjąć, że została naruszona zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) oraz art. 8 k.p.a., ponieważ zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z 14 stycznia 2015 r. W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez adw., na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a. naruszenie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach – dalej: u.o. (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) w zw. art. 201 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – dalej: p.o.ś. (Dz. U. z 2014 r., poz. 1101) i § 5 pkt 3 lit. b) załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzaju instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości - dalej jako rozporządzenie (Dz. U. poz. 1169) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnej wykładni ww. przepisów i przyjęciu, że decyzja Starosty z 14 stycznia 2015 r. w sposób rażący narusza w/w przepisy, a Minister Klimatu i Środowiska w sposób prawidłowy ustalił zaistnienie przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., w sytuacji gdy decyzji Starosty z 14 stycznia 2015 r. nie można zarzucić rażącego naruszenia art. 41 ust. 1 i 2 u.o. oraz art. 201 ust. 1 i 2 ustawy p.o.ś., gdyż art. 41 ust. 1 i 2 stanowią wyłącznie o konieczności uzyskania zezwolenia (decyzji administracyjnej) na prowadzenie procesów zbierania i przetwarzania odpadów, a przepisy art. 201 ust. 1 i 2 p.o.ś. i wydane na ich podstawie rozporządzenie wraz z załącznikiem nie znajdują zastosowania do instalacji skarżącej Spółki, gdyż w jej instalacji nie zachodzą procesy unieszkodliwiania odpadów przez ich obróbkę biologiczną, a treść załącznika w zakresie § 5 pkt 3 lit. b) rozporządzenia budzi wątpliwości interpretacyjne, co nie może stanowić o "rażącym" naruszeniu prawa materialnego; b. naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że istotny upływ czasu od daty wydania decyzji Starosty z 14 stycznia 2015 r. nie mógł uzasadniać odstąpienia od stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżącej Spółki kosztów związanych z postępowaniem sądowoadministracyjnym, zgodnie z obowiązującymi przepisami; 3. rozpoznanie sprawy na rozprawie - stosownie do treści przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach – dalej: u.o. (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) w zw. art. 201 ust. 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – dalej: p.o.ś. (Dz. U. z 2014 r., poz. 1101) i § 5 pkt 3 lit. b, załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzaju instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości – dalej: rozporządzenie (Dz. U. poz. 1169) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnej wykładni ww. przepisów. Odnosząc się do tego zarzutu zgodzić należy się z Sądem I instancji, że podstawą oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest stan prawny i faktyczny z daty wydania kwestionowanej decyzji. Minister Klimatu i Środowiska prawidłowo uznał, że kwestionowana decyzja o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne rażąco narusza prawo (art. 41 u.o.), ponieważ brak było możliwości objęcia spornej instalacji decyzją sektorową (zezwoleniem na przetwarzanie odpadów), z tego powodu, że dla tej instalacji zachodziła konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego na podstawie art. 201 ust. 1 p.o.ś. w zw. z § 5 pkt 3 lit. b, załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. Ma rację Sąd I instancji, że zgodnie z art. 201 p.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. Jeżeli dla instalacji wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, to niemożliwe jest dla tej instalacji uzyskanie zezwolenia sektorowego i na jego podstawie eksploatowanie instalacji. Lista instalacji wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Stanowisko Sądu I instancji jest zgodne z poglądami wyrażonymi w piśmiennictwie. W piśmiennictwie wskazano, że obowiązek posiadania pozwolenia zintegrowanego, pod względem rodzaju instalacji nim objętych, na razie jest ograniczony do instalacji stosunkowo najpoważniej oddziałujących na środowisko, uznawanych za mogące powodować znaczne zanieczyszczenie środowiska jako całości bądź jego poszczególnych elementów. Założenie przyjęte w art. 201 ust. 1 p.o.ś. wynika z dyrektywy IPPC (zmodyfikowanej dyrektywą IED), ma charakter wyjściowy, podstawowe znaczenie dla wskazania, która instalacja tym obowiązkiem będzie objęta, ma lista ustalona w drodze rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 201 ust. 2 p.o.ś. Wynika z tego, że obowiązek posiadania pozwolenia zintegrowanego nie jest ustalany w odniesieniu do danej instalacji indywidualnie poprzez sprawdzanie, czy nie ma cech określonych w ust. 1, ale wprowadzany jest w drodze aktu powszechnie obowiązującego, ustalającego rodzaje instalacji uznanych za mogące powodować znaczne zanieczyszczenie środowiska. W odniesieniu do konkretnej instalacji wymagane jest więc jedynie sprawdzenie, czy mieści się w jednej z kategorii określonych rozporządzeniem. "Przepisy ust. 2 i 3 muszą być rozpatrywane wspólnie, bowiem łącznie zawierają delegację do wydania rozporządzenia wykonawczego oraz ustawowe wytyczne dla treści tegoż rozporządzenia, przy czym częściowo wytyczne takie, w ogólny sposób sformułowane, zawiera także ust. 1. Z konstrukcji przepisu oraz ogólnych założeń ustawy dotyczących ochrony przed zanieczyszczeniem wynika, że chodzić tu powinno o instalacje powodujące istotne emisje, mogące skutkować zanieczyszczeniem znacznym, a więc w poważny sposób przekraczającym typowe, o wielokierunkowym charakterze, mogące oddziaływać na różne elementy środowiska, ale także tylko na jeden z nich i tylko pośrednio oddziaływujące na pozostałe. Zakres emisji może wynikać z rodzaju i skali prowadzonej działalności, a również ze sposobu oddziaływania eksploatacji instalacji na środowisko. Wszystkie te wytyczne w gruncie rzeczy powtarzały odpowiednie założenia dyrektywy IPPC i miały pozwolić na uwzględnienie w rozporządzeniu kategorii instalacji wskazanych w załączniku Nr 1 do dyrektywy". (zob. M. Górski, komentarz do art. 201, [w:] M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz. wyd. 3, Warszawa 2019, s. 630). W trafnej ocenie Sądu I instancji, jak stanowi ust. 5 pkt 3 lit. b tiret 3 załącznika do przywołanego rozporządzenia w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, za rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości uznawane są instalacje do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki żużlu i popiołów, przy czym parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę działalności prowadzonej w instalacji, odnoszące się do instalacji tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu, wymienione w ust. 5 pkt 1. pkt 3 lit. b, sumuje się (uwaga na dole załącznika). Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że kwestionowana decyzja przewiduje, że przetwarzanie odpadów następuje w procesie R5 – recycling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. Przetwarzanie odpadów odbywa się w dwóch instalacjach: instalacji do produkcji betonowych bloczków i pustaków oraz w instalacji do produkcji betonowych elementów zbrojonych (stropów, nadproży, balustrad, schodów, podestów), zlokalizowanych na terenie zakładu, na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], obręb [...], gmina S. Instalacje objęte decyzją z 14 stycznia 2015 r. to instalacja do produkcji betonowych bloczków i pustaków oraz instalacja do produkcji betonowych elementów zbrojeniowych. Odpady o kodach 10 01 01 lub 10 01 80 po zważeniu rozładowuje się na pryzmy zlokalizowane na placu w środkowej części zakładu. Przed zastosowaniem do produkcji, pobierane są poprzez system przenośników taśmowych do kruszarki bębnowej celem uzyskania pożądanej frakcji. Następnie kolejnym przenośnikiem taśmowym kierowane są do zasieku, skąd pobiera się je do węzła betoniarskiego. W kwestionowanej decyzji ustalono, że roczna moc przerobowa obu instalacji wynosi 90000 Mg/rok odpadów popiołów i żużlu, zatem dobowa moc instalacji do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania wyniosła ok. 247 Mg/dobę. Tym samym, w świetle art. 201 ust. 1 p.o.ś. w zw. z § 5 pkt 3 lit. b tiret 3 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r., wymagane było uzyskanie dla takiej instalacji zezwolenia zintegrowanego. Oznacza to, że kwestionowana decyzja z 14 stycznia 2015 r., stanowiąca zezwolenie sektorowe została wydana z rażącym naruszeniem art. 41 ust. 1 i 2 u.o. w zw. z art. 201 ust. 1 p.o.ś. w zw. z § 5 pkt 3 lit. b, załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w brzmieniu wówczas obowiązującym, albowiem z przepisów tych jednoznacznie wynikało, że w tych okolicznościach wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów (sektorowego) było niedopuszczalne. Oceny tej nie może podważać to, że skarżąca twierdzi, że faktycznie zużywa ok. 10 ton odpadów żużlu na dobę, co nie stanowi znaczącego oddziaływania na środowisko. Ma rację Sąd I instancji, że z treści zaskarżonej decyzji w wystarczającym stopniu wynika, które przepisy zostały naruszone przez Starostę przy wydawaniu stronie zezwolenia (art. 41 ust. 1 i następne ustawy o odpadach) i przyczyny uznania tego naruszenia za rażące - nie było możliwe wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji skarżącej w określonym w tym zezwoleniu zakresie (ilości odpadów). Z decyzji Starosty wprost wynika, że opisana w niej instalacja kwalifikuje się do objęcia jej pozwoleniem zintegrowanym na podstawie przepisów art. 201 ust. 1 p.o.ś. czyli w sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis dotyczący wydawania zezwoleń sektorowych. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że istotny upływ czasu od daty wydania decyzji Starosty z 14 stycznia 2015 r. nie mógł uzasadniać odstąpienia od stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że ma rację Sąd I instancji, że na zmianę stanowiska w tej sprawie nie wpływa wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym stwierdzono, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Wyrok ten ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność dokonania przez ustawodawcę stosownych zmian w prawie. Nie można zaś w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określać terminu, po którego upływie byłby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności fakt, że wydanie kwestionowanej decyzji nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa w zakresie wydawania pozwoleń związanych z przetwarzaniem odpadów, co może oddziaływać na środowisko, upływ czasu od wydania kwestionowanej decyzji nie może uzasadniać odstąpienia od stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji dodatkowo wyjaśnił, że z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odniósł się i ocenił skutki społeczno-gospodarcze decyzji wydanej z naruszeniem przepisu, powołując się na zasadę równego traktowania podmiotów wobec prawa i na niedopuszczalność sytuacji, że jeden podmiot na podstawie subiektywnych przesłanek mógłby zostać zwolniony z ustawowych obowiązków. W trafnej ocenie Sądu I instancji, nie można także pominąć, że obowiązki te są szczególnie istotne w kontekście ochrony środowiska przy funkcjonowaniu instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. W konsekwencji nie można przyjąć, że została naruszona zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) oraz art. 8 k.p.a., ponieważ zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z 14 stycznia 2015 r. Nieskuteczność wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej skutkowała jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.