IV SA/Po 552/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2021 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę w całości.

Starosta [...], decyzją z dnia [...] listopada 2020 roku (nr [...]), na podstawie art. 105 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie nakazania A. N. usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb B. W., Gmina G. W.. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że odpady znajdujące się na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb B. W., Gmina G. W. nie są pozostałością po działalności A. N.. Na wniosek A. N. oraz po wykazaniu usunięcia skutków prowadzonej działalności (uprzątnięcie hal i wydanie ich syndykowi) Starosta wygasił dotychczasowe zezwolenie na zbieranie odpadów. Starosta ujawnił ponadto, że Burmistrz G. W., decyzją z dnia [...] marca 2020 roku (nr [...]), nakazał T. O. usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza G. W.. T. O. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. T. O., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystał z prawa do odwołania. Odwołujący się podkreślił, że nie jest zadowolony z wydanej decyzji. Odpady nie należą do niego, a dowodami na tę okoliczność są dokumentacja fotograficzna wykonana w dniu przekazywania skarżącemu nieruchomości ([...] lipca 2019 roku) oraz korespondencja prowadzona z Burmistrzem G. W. i syndykiem masy upadłości A. Sp. z o.o. Przyroda wokół pojemników, śmieci i różnych innych rzeczy jest w stanie, który wskazuje, że od wielu miesięcy się tam nic nie działo. W ocenie strony decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 77 § 1 oraz 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Starosta nie przeprowadził żadnego dowodu z zachowaniem procedury określonej w art. 79 § 1 oraz 81 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest możliwe jednoczesne prowadzenie sprawy w przedmiocie usunięcia odpadów przez Burmistrza na podstawie art. 26 ustawy o odpadach oraz przez Starostę na podstawie art. 47 ustawy o odpadach. Burmistrz G. W. uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 26 ustawy o odpadach, gdyż mamy do czynienia z odpadami składowanymi lub magazynowanymi w miejscu do tego nieprzeznaczonym, a nie z obowiązkiem usunięcia odpadów na skutek cofnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Z treści art. 47 ustawy o odpadach wynika, że orzekanie w przedmiocie usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku wynikłych z prowadzonej działalności objętej zezwoleniem następuje w decyzji o cofnięciu decyzji na gospodarowanie odpadami. Starosta słusznie umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe, bowiem nie jest możliwe zakończenie sprawy decyzją o usunięciu odpadów na podstawie art. 47 ustawy o odpadach. Starosta jest organem właściwym w sprawie wygaśnięcia zezwolenia. Postępowanie w tej sprawie zakończyło się ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2019 roku (znak [...]). Nie jest celowe przekazanie sprawy Burmistrzowi G. W., jako organowi właściwemu w sprawach określonych art. 26 ustawy o odpadach, bowiem taka sprawa został już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a ta będzie przedmiotem oceny sądu administracyjnego. T. O., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona zażądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W ocenie skarżącego postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż jego przedmiot - odpady - nadal istnieje. Strona uznała, że postępowanie odwoławcze należało zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego prowadzonego pod sygn. akt IV SA/Po 1657/20 (wydany wyrok nie jest prawomocny). Skarżący powołał dowody wskazane w odwołaniu oraz podtrzymał zawarte tam stanowisko, że odpady zgromadzone na zakupionej nieruchomości nie należą do niego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm. dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Skarga okazała się nieuzasadniona. Analiza dowodów włączonych do akt administracyjnych, analiza stanowiska skarżącego oraz analiza stanowiska skarżonych organów prowadzi do wniosku, że pomiędzy stronami nie ma sporu, co do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy. A. N. na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 roku (znak: [...]) prowadził działalność w zakresie gospodarki odpadami; zbierał i magazynował odpady wskazane w decyzji w dwóch halach (każda o powierzchni [...]) dzierżawionych od syndyka masy upadłości A. Sp. z o.o., a położonych na terenie nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb B. W., Gmina G. W.. Z dniem [...] marca 2019 roku A. N. wypowiedział umowę dzierżawy, a w dniu [...] marca 2019 roku opróżniony przedmiot dzierżawy wydał syndykowi. Na wniosek A. N., decyzją z dnia [...] maja 2019 roku, Starosta [...] wygasił zezwolenie na prowadzenie zbierania odpadów. W dniu [...] lipca 2019 roku T. O. nabył od syndyka masy upadłości A. Sp. z o.o. nieruchomości oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], obręb B. W., Gmina G. W.. Pismem z dnia [...] września 2019 roku T. O. wystąpił do Starosty [...], aby zobowiązał A. N. do usunięcia opadów z terenu zakupionej nieruchomości. Wnioskodawca wskazał, że odpady nie należą do niego, bo znajdowały się na nieruchomość już w chwili jej przekazywania nabywcy, tj. w dniu [...] lipca 2019 roku. Natomiast A. N. prowadził wcześniej na tej nieruchomości działalność zbierania odpadów. Powołane powyżej okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy, Sąd w całości przyjmuje jako własne ustalenia w sprawie. Skarżone organy trafnie uznały, że wniosek T. O. należy rozpoznać w trybie art. 47 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 797 z późn. zm.). Decyzja o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie dla prowadzącego zakład recyklingu statków powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem (art. 47 ust. 3 ustawy o odpadach). Posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt, w terminie wskazanym w decyzji; przepisy art. 26 ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio (art. 47 ust. 4 ustawy o odpadach). Natomiast zgodnie z treścią art. 47 ust. 8 i ust. 9 ustawy o odpadach, które zostały dodane z dniem 6 września 2019 roku na mocy art. 6 pkt 24 ustawy z dnia 19 lipca 2019 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019, poz. 1579 z późn. zm.), w przypadku stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przepisy art. 47 ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio oraz nie stosuje się przepisów art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach. Zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach). W przypadku nieusunięcia odpadów, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach). Jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu (art. 26 ust. 3 ustawy o odpadach). Organy dokonały prawidłowej wykładni prawa materialnego oraz prawidłowo zastosowały to prawo do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu – organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 105.). Okoliczności powodujące bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wykazane w decyzji o umorzeniu postępowania (M. Wolanin, Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, PS 2000, nr 7–8, s. 18). Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone bez naruszenia art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80 oraz art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej w skrócie K.p.a.). Jedynym dowodem przeprowadzonym w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, do którego znajdowały zastosowanie reguły określone w art. 79 § 1 K.p.a. było przesłuchanie świadków w dniu [...] grudnia 2019 roku. Wbrew zarzutom formułowanym przez autora skargi, wnioskodawca T. O. zdecydował, że będzie uczestniczył we wskazanych czynnościach przez pełnomocnika R. L.. Stawający w charakterze pełnomocnika został dopuszczony do czynności z jednoczesnym nałożeniem na niego obowiązku dostarczenia dokumentu pełnomocnictwa pod rygorem pominięcia jego udziału w czynnościach. Obowiązek dostarczenia pełnomocnictwa nie został wykonany. Dowody złożone do akt sprawy na potwierdzenie okoliczności, że przedmiot dzierżawy został zwrócony syndykowi w stanie uprzątniętym nie zostały przez skarżącego w żadnym zakresie podważone. Zbędne jest przeprowadzanie dowodów na okoliczności już stwierdzone innymi dowodami (art. 78 § 2 K.p.a.), co w okolicznościach kontrolowanej sprawy dotyczy dowodu z przesłuchania syndyka na okoliczności wykazane dokumentami sporządzonymi z jego udziałem. W treści skargi nie powołano żadnych okoliczności, czy argumentacji, które mogłyby wskazywać, że przesłuchanie syndyka ma istotne znacznie dla sprawy. Starosta [...] wydał decyzję z zachowaniem trybu określonego w art. 10 § 1 K.p.a. Analiza akt administracyjnych nie wskazuje, aby organ odwoławczy przed wydaniem decyzji otworzył stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podkreślić jednak należy, że organ odwoławczy nie przeprowadził żadnych dowodów. Okoliczności kontrolowanej sprawy nie wskazują, aby naruszenie obowiązku określonego w art. 10 § 1 K.p.a. przed wydaniem decyzji odwoławczej, czy też pominiecie dowodu z przesłuchania syndyka, mogło mieć lub miało istotny wpływu na wynik sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia kwestii właściwego trybu (materialnoprawnej podstawy) dla postępowania w sprawie usunięcia odpadów zalegających na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb B. W., Gmina G. W.. Wbrew sugestiom skargi ustalenia organów nie są dowolne i jako takie korzystają z ochrony określonej w przepisie art. 80 K.p.a. Ustalenia faktyczne przyjęte przez skarżone organy nie stoją w sprzeczności ze stanowiskiem skarżącego. Pomiędzy datą sporządzenia dokumentacji fotograficznej przez skarżącego ([...] lipca 2019 roku) a dowiedzioną datą opuszczenia nieruchomości przez A. N. ([...] marca 2019 roku) upłynęły ponad cztery miesiące. Dowody włączone do akt sprawy potwierdzają, że A. N. pozostawił przedmiot dzierżawy w stanie zgodnym z wymogami określonymi w art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach. Twierdzenia skarżącego, że na przejętej od syndyka nieruchomości zaległy odpady ujawnione w dokumentacji fotograficznej z dnia [...] lipca 2019 roku nie dowodzi okoliczności, że wskazane odpady to pozostałość po działalności prowadzonej przez A. N.. Przedstawiona dokumentacja nie podważa okoliczności wynikających z innych dowodów włączonych do akt sprawy. Organ prawidłowo przyjęły ustalenia, że z dniem [...] marca 2019 roku A. N. wypowiedział umowę dzierżawy, a w dniu [...] marca 2019 roku opróżniony przedmiot dzierżawy wydał syndykowi. Taki stan rzeczy stanowił podstawę faktyczną dla wydania decyzji z dnia [...] maja 2019 roku o wygaszeniu zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów. Skarżone organy trafnie uznały, że skierowane do Starosty [...] pismo z dnia [...] września 2019 roku, którym skarżący domaga się zobowiązania A. N. do usunięcia odpadów zalegających na zakupionej nieruchomości, mogło zostać rozpoznane jedynie w trybie art. 47 ustawy o odpadach. W tym bowiem tylko zakresie Starosta [...] pozostawał organem właściwym rzeczowo odnośnie usunięcia odpadów (art. 26 ust. 2 w związku z art. 47 ust. 2-5 ustawy o odpadach). Usunięcie odpadów zalegających na nieruchomości zakupionej przez skarżącego nie może zostać zrealizowane w trybie art. 47 ustawy o odpadach. Wyjaśnić należy, że w sytuacji braku wykonania obowiązku usunięcia odpadów oraz negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w związku z wydaniem decyzji o cofnięciu, stwierdzeniu nieważności, uchyleniu lub wygaśnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów starosta powinien wystawić tytuł wykonawczy i skierować sprawę do egzekucji. Obowiązek określony w art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach stanowi skutek prawny (z mocy prawa) wydania decyzji cofającej zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Nie ma potrzeby prowadzenia kolejnego postępowania w tym przedmiocie, czy rozstrzygania sprawy w jakiejkolwiek formie administracyjnoprawnej, gdyż obowiązek usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem stanowi konsekwencję prawną wydania ww. decyzji (porównaj wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 roku o sygn. akt II OSK 1342/17). Przepisy o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów stosuje się odpowiednio w sytuacji stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W okolicznościach kontrolowanej sprawy odpowiednie zastosowanie znajdowała również regulacja, że posiadacz odpadów jest obowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt, w terminie wskazanym w decyzji. Skoro z dowodów włączonych do akt sprawy wynika, że A. N. [...] miesiące przed objęciem w posiadanie nieruchomości przez skarżącego zakończył działalność w zakresie zbierania odpadów oraz wydał przedmiot dzierżawy syndykowi w stanie zgodnym z nakazem określonym w art. 47 ust. 8 w związku z art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach, to skarżone organy prawidłowo uznały, że organem właściwym w sprawie usunięcia odpadów zalegających na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb B. W., Gmina G. W. jest Burmistrz G. W.. Ujawnienie okoliczności, że takie postępowanie administracyjne toczyło się i zostało zakończone wydaniem decyzji stanowi o bezprzedmiotowości obowiązku określonego w art. 65 § 1 K.p.a., czyli przesądza o braku podstaw dla przekazania podania skarżącego do Burmistrza G. W.. Skoro skarżone organy ustalił, że odpady zalegające na ww. nieruchomości nie są pozostałością po działalności A. N., a przepis art. 47 ust. 9 ustawy o odpadach przesądza o braku podstaw do wydania decyzji w przedmiocie usunięcia odpadów na postawie art. 26 ust. 2 tej ustawy, to organy zgodnie z prawem stwierdziły bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Zauważyć przy tym należy, że bezprzedmiotowość postępowania przesądza jednocześnie o braku konieczności jego zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Burmistrz G. W. będzie organem właściwym w sprawie usunięcia odpadów także wówczas, gdy dowiedzione zostanie, że odpady zalegające na nieruchomości zakupionej przez skarżącego zostały tam złożone przez A. N. po wygaszeniu zezwolenia na zbieranie odpadów. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.