III OSK 423/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Krowodrza w Krakowie skargi kasacyjnej N. sp. z o.o. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 402/21 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w N. na zarządzenie pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 stycznia 2021 r., nr NI.7023.1.215.2020.LTC/TŁ w przedmiocie zagospodarowania odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 402/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę spółki N. sp. z o.o. z siedzibą w N. na zarządzenie pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ, organ) z 29 stycznia 2021 r., nr NI.7023.1.215.2020.LTC/TŁ w przedmiocie zagospodarowania odpadów. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka N. sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest: 1.1. art. 151 p.p.s.a. w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 995 ze zm.; dalej: u.i.o.ś.) poprzez bezpodstawne oddalenie skargi na skutek zaniechania przez WSA weryfikacji nieprawidłowego zastosowania przez organ art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś., polegającego na ograniczeniu się przez organ w zarządzeniu jedynie do ogólnikowych twierdzeń i poleceń, na podstawie których nie sposób stwierdzić jakie konkretne normy prawne naruszyła skarżąca, a przede wszystkim jakie działania powinna podjąć w celu usunięcia owych naruszeń oraz w jakim terminie, co stanowiło samodzielną i obligatoryjną podstawę do uchylenia zaskarżonego zarządzenia przez WSA zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; 1.2. art. 151 p.p.s.a. w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezpodstawne oddalenie skargi na skutek zaniechania przez WSA weryfikacji nieprawidłowego zastosowania art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś., polegającego na braku odniesienia się przez organ w treści zarządzenia do wniesionych przez skarżącą zastrzeżeń do protokołu kontroli, co stanowiło samodzielną i obligatoryjną podstawę do uchylenia zaskarżonego zarządzenia przez WSA zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; 1.3. art. 151 p.p.s.a. w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 11 ust. 1-3 i art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi na skutek zaniechania przez WSA weryfikacji nieprawidłowego zastosowania przez organ art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś., polegającego na wydaniu przez organ zarządzenia przed doręczeniem kompletnego protokołu kontroli, co stanowiło samodzielną i obligatoryjną podstawę do uchylenia zaskarżonego zarządzenia przez WSA zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; 1.4. art. 151 p.p.s.a w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi na skutek zaniechania przez WSA weryfikacji nieprawidłowego zastosowania przez organ art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś., polegającego na skierowaniu zarządzenia do nieodpowiedniego podmiotu, co stanowiło samodzielną i obligatoryjną podstawę do uchylenia zaskarżonego zarządzenia przez WSA zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; 1.5. art. 151 p.p.s.a w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. oraz art. 16 § 1 k.p.a. i art. 110 k.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi na skutek dokonania przez WSA oceny ustaleń faktycznych podanych w protokole kontroli i dowodów zebranych w trakcie kontroli oraz formułowania twierdzeń dotyczących zasadności ustaleń kontroli, do czego WSA nie był uprawniony rozpatrując skargę na zarządzenie pokontrolne, ponieważ zakresem kontroli sądowej w tego typu postępowaniu objęte jest jedynie spełnienie formalnych zasad dotyczących sporządzenia i doręczenia zarządzenia pokontrolnego, a nie rozstrzyganie o stanie faktycznym i dowodach zebranych w trakcie kontroli; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a), to jest art. 389 i art. 403 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.; dalej: Prawo wodne), poprzez uznanie, że organ był uprawniony do nałożenia na skarżącą obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy żaden przepis wskazanej ustawy nie stanowi podstawy prawnej do nałożenia takiego obowiązku przez organ w protokole kontroli. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu wskazano, że organ bardzo ogólnikowo i nieprecyzyjnie sformułował polecenia objęte petitum zarządzenia, co w ocenie skarżącej uniemożliwia wykonanie zawartych tam poleceń. Opisanie obowiązków nałożonych w pkt 2-7 zarządzenia nie pozwala na odkodowanie, jakich konkretnie działań korygujących oczekuje organ oraz z jakich konkretnych naruszeń owe oczekiwania wynikają, nawet w powiązaniu z treścią powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Spółka wskazała, że w zarządzeniu organ ograniczył się do ogólnikowych stwierdzeń, na podstawie których nie sposób stwierdzić jakie konkretnie normy prawne skarżąca naruszyła oraz jakie działania powinna wykonać w celu usunięcia owych naruszeń. W zasadzie jedynie w zakresie obowiązku określonego w pkt 1 zarządzenia można mówić o jakiejkolwiek konkretyzacji rzekomych naruszeń i wynikających z nich oczekiwań organu wobec skarżącej. Natomiast w zakresie pozostałych obowiązków nałożonych w pkt 2-7 zarządzenia nie sposób stwierdzić jakich konkretnych działań korygujących oczekuje organ oraz z jakich konkretnych naruszeń owe oczekiwania wynikają. Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie wątpliwości budzi również termin realizacji wskazań zawartych w zarządzeniu - "termin realizacji: od zaraz i dalej na bieżąco". Zauważono, że termin wyznaczony w zarządzeniu pokontrolnym, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. to termin, który powinien być konkretny, precyzyjny i podlegający weryfikacji. Nie sposób natomiast zweryfikować, czy czynność została dokonana "od zaraz". Często nie będzie można również postawić znaku równości pomiędzy wykonaniem czynności "od zaraz" według kontrolującego, a wykonaniem czynności "od zaraz" według kontrolowanego. W dalszej kolejności skarżąca podniosła, iż do protokołu kontroli wniesiono zastrzeżenia (w aktach sprawy), co obligowało organ do ustosunkowania się do tych zastrzeżeń, a czego organ w zarządzeniu nie uczynił. Spółka uważa, iż nie sposób się zgodzić z twierdzeniem WSA, że brak odniesienia się do zastrzeżeń w zarządzeniu, to uchybienie niemające istotnego wpływu na wynik sprawy. Podkreślono również fakt, że pismo organu z 25 stycznia 2021 r., na które powołuje się organ, nie stanowi części wydanego 29 stycznia 2021 r. zarządzenia, a więc nie może zastąpić lub uzupełniać zarządzenia. Organ był zobowiązany odnieść się do zastrzeżeń w samym dokumencie zarządzenia, czego nie zrobił. Następnie wskazano, że podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli, a następnie w takiej formie doręczone kontrolowanemu. Bezwzględny wymóg takiego dokumentowania źródłowego dotyczy w sposób oczywisty tych ustaleń faktycznych (także w zakresie stanu prawnego wynikającego z czynności prawnych), które są podstawą do wydania zarządzenia pokontrolnego, co wynika z ww. przepisu. Zdaniem spółki, nie można zaaprobować sposobu rozumowania WSA, zgodnie z którym skarżąca mogła zapoznać się z dokumentami stanowiącymi załączniki do protokołu, ponieważ rzekomo okazano je przedstawicielom skarżącej, a ponadto uprzednio rzekomo zostały jej doręczone w trakcie postępowania kontrolnego. Otóż ustawodawca nie przewidział instytucji "okazywania" załączników lub innej części protokołu. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że obowiązkiem organu kontrolującego jest doręczenie całości protokołu. Doręczenie jest przy tym odrębną czynnością od podpisania protokołu. Nie jest ponadto spornym, że organ doręczył skarżącej dokument protokołu kontroli bez załączników, co czyni oczywistym, że organ miał możliwość doręczenia skarżącej również brakujących części protokołu - załączników stanowiących integralną część protokołu. Bez znaczenia jest jednocześnie, czy skarżąca otrzymała dokumenty stanowiące załączniki w czasie kontroli, skarżąca ma bowiem prawo zweryfikować, czy załączniki do protokołu to na pewno te same dokumenty, z którymi mogła się zapoznać w czasie trwania kontroli. W ocenie spółki, brak doręczenia załączników do protokołu pozbawia skarżącą podstawowego prawa, tj. prawa do zapoznania się z dokumentacją kontroli i wniesienia zastrzeżeń odnośnie ustaleń i wyników kontroli. Wobec powyższego zarządzenie należy uznać za przedwczesne i tym samym pozbawione podstawy prawnej, a obowiązkiem WSA było owo zaniechanie organu zweryfikować poprzez uchylenie zarządzenia. Spółka zauważyła również, że w niniejszej sprawie, co prawda na pierwszej stronie zarządzenia wskazano K.K. - Prezesa Zarządu skarżącej, jednak z treści zarządzenia wynika, że jest ono kierowane do spółki. Poszczególne punkty petitum zarządzenia zawierają bowiem polecenia wobec spółki, a nie kierownika jednostki, ponieważ to spółka, a nie kierownik jednostki, może wykonać czynności, których dotyczą owe obowiązki. Tym samym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, pomimo pozornej poprawności adresata, treść zarządzenia sprawia, że jest ono skierowane do niewłaściwego podmiotu, tj. spółki, zamiast kierownika jednostki. W ocenie spółki organ w zarządzeniu próbował nałożyć na skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, pomimo braku do tego podstawy prawnej. Świadczy o tym w pierwszej kolejności sama treść pkt 1 zarządzenia, w którym to organ zarządził "przedłożenie Dyrektorowi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie materiałów niezbędnych do uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie odprowadzania wód powierzchniowych otwartym i zamkniętym systemem kanalizacji deszczowej mieszaniny wód z drenażu podfoliowego i wód roztopowych i opadowych", jak i treść odpowiedzi na skargę do WSA, w której organ wykazywał, że zgodnie z art. 2 u.i.o.ś. do zadań organu należy m.in. kontrola podmiotów korzystających ze środowiska oraz wykonywanie zadań określonych w ustawie Prawo wodne, a także wykazywał, że w przypadku korzystania wykraczającego poza powszechne korzystanie ze środowiska na podmiocie (skarżącej) ciąży obowiązek (a nie uprawnienie) uzyskania stosownego pozwolenia. W związku z powyższym, zdaniem spółki, zarówno w treści zarządzenia, jak i w treści odpowiedzi na skargę nie sposób odnaleźć alternatywy o której wspomniał WSA, a próba wyjaśnienia i doprecyzowywania stanowiska organu jest niedopuszczalna i nie wpisuje się w zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny. Co więcej, nawet gdyby organ pozostawił skarżącej alternatywny sposób usunięcia naruszeń, to jedno z rozwiązań alternatywnych, tj. uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, zostało wyznaczone bezprawnie, ponieważ organ nie był uprawniony do nakładania tego rodzaju zobowiązań na skarżącą, co prowadzi do wadliwości zarządzenia, którą WSA powinien był zweryfikować. Pismem z 7 lutego 2022 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – organ wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 995 ze zm.; dalej: ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska). Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określającym ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 10009/08; z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r., nr 3, s. 93). Mając na uwadze zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 1346/22). Zarysowana specyfika zarządzenia pokontrolnego wpływa też na sposób jego legalnościowej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wojewódzki sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. Skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w tym zarządzeniu. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne. Ponadto zarządzenie pokontrolne stanowi spójną całość z protokołem kontroli i nie ma potrzeby powielania w zarządzeniu pokontrolnym szczegółowych kwestii zawartych w protokole kontroli (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2024 r., sygn. akt III OSK 438/23). Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Jak wcześniej zaznaczono, sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12; z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1706/18; z 31 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 935/21). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca kasacyjnie może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Zważywszy że intencją skarżącej kasacyjnie było zakwestionowanie zaskarżonego wyroku w zakresie oceny legalności wydanego zarządzenia pokontrolnego stwierdzić należy, że ocena dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Sąd I instancji omówił ustalenia kontroli przeprowadzonej w okresie od 10 września 2020 r. do 30 grudnia 2020 r. w Zakładzie Zagospodarowania Odpadów w N. oraz wyjaśnił w sposób szczegółowy co stanowiło podstawę do przyjęcia, iż zaskarżone zarządzanie odpowiada prawu. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarzut ten zmierzał do wykazania, że zarządzenie pokontrolne sprowadza się jedynie do ogólnikowych twierdzeń i poleceń, na podstawie których nie sposób stwierdzić jakie konkretne normy prawne naruszyła skarżąca oraz jakie działania i w jakim terminie powinna podjąć skarżąca kasacyjnie w celu usunięcia tych naruszeń. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób bardzo szczegółowy odniósł się do powyższych zagadnień, wskazując na precyzyjność zarządzenia pokontrolnego w tych aspektach. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej obowiązki określone w pkt 2-7 zarządzenia są precyzyjne, a z zarządzenia pokontrolnego wynika, co stanowiło przyczynę ich nałożenia i jakich konkretnych działań od spółki oczekuje organ celem usunięcia tych naruszeń. W punkcie 2 zarządzenia pokontrolnego nałożono na spółkę obowiązek utrzymania wodnego wylotu mieszaniny wód pochodzących z drenażu podfoliowego i wód opadowych i roztopowych do potoku [...] w należytym stanie. Z uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego wynika, że wylot ten, w dniu kontroli, znajdował się całkowicie pod wodą i pokryty był roślinnością, co uniemożliwiało dokonanie poboru wód z tego wylotu celem ich kontroli. Jako podstawę prawną obowiązku utrzymania urządzenia wodnego w należytym stanie wskazano art. 188 ust. 1 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.; dalej: Prawo wodne). W odniesieniu do obowiązku prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów jako podstawę organ wskazał art. 25 ust. 6a. Zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące precyzyjność tak nałożonego obowiązku są całkowicie niezasadne. Obowiązek ten został nałożony w związku z błędną praktyką przechowywania zapisu obrazu wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, które to zapisy powinny być przechowywane przez miesiąc od daty dokonania zapisu, a co nie było przestrzegane przez skarżącą kasacyjnie. Ponadto w dniu 25 listopada 2020 r. ustalono, że spółka nadal nie prowadzi zapisu wizyjnego systemu kontroli. W pkt 3 zarządzenia pokontrolnego wyraźnie wskazano, że prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania i składowania odpadów powinno odbywać się zgodnie z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach). Przepis ten precyzuje w jaki konkretny sposób powinna być przeprowadzana ta czynność. Nieuprawnionym więc jest wymaganie postawione przez skarżącą kasacyjnie, aby obowiązki zawarte w ustawie ponownie powtórzyć w nakazie zawartym w zarządzeniu pokontrolnym. Nie budzą wątpliwości, co do zakresu precyzyjności także obowiązki nałożone w pkt 4 i 5 zarządzenia pokontrolnego. Dywagacje zawarte w skardze kasacyjnej wskazują na to, że posłużenie się przez organ pojęciami "rzetelnie", "nierzetelnie" jako pojęciami pozaustawowymi czyni ten obowiązek nieprecyzyjny, a zadaniem organu było wskazanie w jaki sposób skarżąca kasacyjnie winna wykonywać swoje obowiązki. O ile ma rację spółka, że pojęcia "rzetelny", "nierzetelny" nie zostały zdefiniowane w ustawie o odpadach czy w ustawie o Inspekcji Ochrony Środowiska, to nie można mieć żadnych wątpliwości jakie konkretne obowiązki z zakresu pkt 4, 5, 6 i 7 zostały nałożone na skarżącą kasacyjnie. Według słownika PWN "rzetelny" to: "wypełniający należycie swe obowiązki", "taki, jaki powinien być, odpowiadający wymaganiom" i "zgodny z prawdą, wiarygodny". W odniesieniu do odpadów o kodach: 20 02 01, 20 03 07 i 20 03 01 kontrola wykazała prowadzenie ich ewidencji niezgodnie ze stanem faktycznym. Nałożenie więc obowiązku rzetelnego prowadzenia tej ewidencji wskazuje w jaki sposób skarżąca kasacyjnie ma wykonywać swoje obowiązki, to jest prowadzenie ich zgodnie z wymaganiami podstaw prawnych wskazanych w tych punktach zarządzenia i zgodnie ze stanem faktycznym. Nie zasługiwały na uwzględnienie także twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że w sposób nieprecyzyjny został określony termin wykonania obowiązków. Zdaniem spółki ta nieprecyzyjność wynika z użycia pojęcia "od zaraz", co może być odmiennie rozumiane przez organ i przez skarżącą kasacyjnie. Zarzut ten jest o tyle nieuzasadniony, że w języku polskim sformułowanie "od zaraz" oznacza podjęcie danych działań natychmiast. Jego rozumienie nie budzi więc żadnych wątpliwości. Nie był oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieodniesienia się przez organ w zarządzeniu pokontrolnym do zastrzeżeń skarżącej do protokołu kontroli, to jest naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz art. 7 Konstytucji. W tym zakresie w całości należy podzielić argumentację przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z uwagi na obszerność zarzutów do protokołu kontroli, w zarządzeniu odniesiono się do nich jedynie częściowo, natomiast szczegółowe ustosunkowanie się do tych zarzutów organ zawarł w piśmie z 25 stycznia 2021 r. Organ nie pominął więc uwag skarżącej kasacyjnie i wyjaśnił przyczyny dla których uwagi te nie zostały uwzględnione. Okoliczność, że argumentacja ta znalazła odzwierciedlenie w osobnym piśmie, a nie w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego nie dyskwalifikuje działania organu w tym zakresie. Istota bowiem instytucji zarzutów sprowadza się do obowiązku dokonania oceny ich przez organ i wyjaśnienia co stanowiło podstawę odmowy ich uznania, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 11 ust. 1-3 i art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez oddalenie skargi, w sytuacji kiedy zarządzenie pokontrolne zostało wydane przed doręczeniem skarżącej kasacyjnie kompletnego protokołu kontroli. Zwrócić należy uwagę, że prezes skarżącej kasacyjnie spółki odmówił podpisania protokołu kontroli, jak i pisemnego potwierdzenia odbioru protokołu kontroli, a w dniu 30 grudnia 2020 r. spółka, otrzymała protokół kontroli, co w świetle art. 11 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska czy ten zarzut nieskutecznym. Podkreślenia także wymaga, że w toku kontroli organ na bieżąco przekazywał kontrolowanej spółce sporządzane przez niego dokumenty, to jest protokoły oględzin, dokumentację fotograficzną i audiowizualną, notatki służbowe, protokoły z przyjęć informacji itp. Nie był oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez skierowanie zarządzenia pokontrolnego do nieuprawnionego podmiotu. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zarządzenie pokontrolne zostało skierowane do K.K. Prezesa Zarządu N. Spółki z o.o. Zostało więc ono skierowane zgodnie z dyspozycją art. 12 ust.1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Twierdzenia zaś, że poszczególne punkty zarządzenia zostały skierowane do spółki, a nie do jej prezesa nie znajdują potwierdzenia w treści tego zarządzenia. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnie dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał kontroli oceny ustaleń faktycznych, lecz oceny czy treść zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli. Sąd I instancji wprost stwierdził, że nie jest uprawniony do oceny zgodności stanu faktycznego z protokołem kontroli, podkreślając, że w tym postępowaniu nie mają zastosowania przepisy k.p.a., co jednocześnie skutkuje niezasadnością zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 16 § 1 i art. 110 k.p.a., tym bardziej, że przepisy te odnoszą się do decyzji, która nie jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli jest zarządzenie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 389 i art. 403 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że organ był uprawniony do nałożenia na skarżącą kasacyjnie obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy żaden przepis nie stanowi podstawy prawnej do nałożenia takiego obowiązku w zarządzeniu pokontrolnym. Z powyższym twierdzeniem nie sposób się zgodzić. Spółka w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśliła, że treść zarządzenia pokontrolnego musi znajdować oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Obowiązek uzyskania pozwolenia na korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód wynika z art. 389 Prawa wodnego. Organ w zarządzeniu pokontrolnym wskazał, że sposób odprowadzania wód opadowych i drenaż wód gruntowych stanowi usługę wodną wymienioną w art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego, na którą zgodnie z art. 389 ust. 1 Prawa wodnego wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Sąd I instancji w tym zakresie wypowiedział się jednoznacznie stwierdzając, że na takie korzystanie z wód wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Nie pozostaje to w sprzeczności ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że sformułowanie punktu 1 zarządzenia stwarza skarżącej kasacyjnie możliwość odprowadzania wód jako usługi wodnej reglamentowanej lub zaprzestania szczególnego korzystania z wód. Przy czym, co wymaga podkreślenia, organ w pkt 1 zarządzenia nie wyartykułował wprost obowiązku uzyskania przez skarżącą kasacyjnie pozwolenia wodnoprawnego, pozostawiając szczegółową ocenę formalnoprawną w tym zakresie organom wodnym. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.