II SA/Po 306/21

Dnia 7 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2021 roku sprawy ze skargi A. B. o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Okręgowemu [...] za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. o sygn. II SAB/Po [...] oddala skargę.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał wyrok o sygn. akt II SAB/Po [...] (zwanego dalej "wyrokiem II SAB/Po [...]"), w którym: I. zobowiązał Prokuratora (zwanego dalej "Prokuratorem") do rozpoznania w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zmianami, zwanej dalej "u.d.i.p.") - wniosku A. B. (zwanego dalej "Skarżącym") z dnia [...] grudnia 2015 r. o udostępnienie mu informacji w zakresie obejmującym żądanie: 1) przekazania kopii pisma Prokuratury z dnia [...] lutego 2012 r. informującego A. B. o prowadzeniu przez Prokuratora Rejonowego w Kole postępowania przeciwko policji z określonym czynem oraz kwalifikacją prawną z art. 231 § 1 k.k., co zostało zarejestrowane pod sygnaturą [...] (pkt nr [...] wniosku skarżącego z [...] grudnia 2015 r.), 2) przesłania potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii pisma z dnia [...] lutego 2012 r. Prokuratury kierowanego do Prokuratury Apelacyjnej w P. oraz Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji o wszczęciu śledztwa przeciwko policji (pkt nr [...] wniosku skarżącego z [...] grudnia 2015 r.), 3) przesłania kopii wszystkich pism Prokuratury Okręgowej kierowanych do Prokuratury Rejonowej w Kole dotyczących przekazania akt sprawy sygn. 1 [...] celem dokonania kontroli służbowej akt (pkt nr [...] wniosku skarżącego z [...] grudnia 2015 r.), 4) wyjaśnienia czy akta o sygnaturze [...], których kontroli dokonała Prokuratura dotyczyły odmowy wszczęcia śledztwa czy wszczęcia śledztwa przeciwko policji (pkt nr [...] wniosku skarżącego z [...] grudnia 2015 r.); II. stwierdził, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądził do Prokuratora na rzecz Skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów sądowych; IV. oddalił skargę w pozostałym zakresie. W związku z uprawomocnieniem się wyroku w dniu [...] czerwca 2016 r., Prokurator przystąpił do wykonania nakazu. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. przesłał kopię pisma Prokuratury z dnia [...] lutego 2012 r. informującego Skarżącego o prowadzeniu przez Prokuratora Rejonowego w Kole postępowania w sprawie nieprawidłowości pracy policji przy prowadzeniu postępowania w sprawie [...] w kierunku art. 231 § 1 k.k. co zarejestrowano pod sygn. akt [...] Prokurator przesłał także za zgodność z oryginałem kopię pisma z dnia [...] lutego 2012 r. Prokuratury kierowanego do Prokuratury Apelacyjnej w P. oraz przekazane do wiadomości Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji Oddział w P. o przekazaniu pisma Skarżącego z dnia [...] lutego 2011 r. złożonego osobiście w Prokuraturze do Prokuratury Rejonowej [...] w sprawie nieprawidłowości pracy policji podczas sporządzania i przekazywania dokumentacji oraz zatajeniu i poświadczeniu nieprawdy w prowadzonym postępowaniu. Wykonując pkt I. ppkt 3., Prokurator stwierdził, że w aktach głównych i podręcznych sprawy 1 [...] nie znajdują się pisma Prokuratury kierowane do Prokuratury Rejonowej w Kole dotyczące przekazania akt sprawy o sygn. akt [...] celem dokonania kontroli służbowej akt i z tych względów niej jest możliwe przesłanie kopii tych pism. W odniesieniu do pkt I. ppkt 4. – akta o sygn. akt 1 Ds. [...], których kontroli dokonała Prokuratura dotyczyły odmowy wszczęcia śledztwa. W przedmiotowej sprawie nie było wydawane postanowienie o wszczęciu śledztwa. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Skarżący wezwał Prokuratora do wykonania wyroku II SAB/Po [...]. Wezwanie dotyczyło wykonania pkt I. ppkt 3. W odpowiedzi na wniosek Skarżącego, pismem z dnia [...] marca 2021 r. Prokurator stwierdził, że wykonał wyrok II SAB/Po [...]. Skarżący otrzymał żądane informacje, a te, których Prokurator nie posiadał, nie mógł udostępnić z przyczyn obiektywnych. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Skarżący wniósł o: 1) wymierzenie Prokuratorowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; jak stwierdził, przez 4 lata i 8 miesięcy nie wykonano prawomocnego wyroku II SAB/Po [...] w zakresie pkt I. ppkt 3.; 2) przyznanie od Prokuratora sumę pieniężną określoną w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 3) zwrot kosztów postępowania; 4) stwierdzenie, że niewykonanie prawomocnego wyroku w całości tylko w części przez Prokuratora miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zarzucił Prokuratorowi zatajanie prawdy, ponieważ w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (II SAB/Wa [...]) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OSK [...]) potwierdzono istnienie takich pism. W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Prokurator stwierdził, że wnioskowanie o udostępnienie akt, o których mowa w pkt I. ppkt 3. wyroku II SAB/Po [...] nie zostały wytworzone, stąd ich udostępnienie jest niemożliwe. Stwierdza, że Skarżący zbyt dosłownie interpretuje sentencję wyroku nie bacząc na jego uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził w przedmiotowym wyroku, że wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej i podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., o ile podmiot zobowiązany je posiada. Ponadto Sąd stwierdził, że nie przesądza, czy wskazane dokumenty, o które wnioskował Skarżący w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. faktycznie istnieją, a jedynie wskazuje na błędne rozpatrzenie wniosku w tym zakresie. W toku dalszej korespondencji Prokurator wyjaśniał już Skarżącemu, że zarówno w aktach głównych jak i podręcznych sprawy [...] oraz w aktach nadzoru 1 [...] nie znajdują się pisma, o które wnioskował Skarżący. Przekazując skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Prokurator dołączył także pięć tomów akt o sygn. 1 Dsa [...], jeden tom o sygn. 1 IP 2.2016 oraz po dwa tomy akt głównych oraz podręcznych o sygn. [...]. W korespondencji kierowanej do tut. Sądu Skarżący twierdzi, że Prokurator poświadcza nieprawdę. Prokuratura Rejonowa w Kole twierdzi, że wnioskowane pisma znajdują się jako dokumenty wewnętrzne w aktach podręcznych sprawy [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Prokurator w pełni podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia [...] października 2021 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] października 2021 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem skargi jest żądanie wymierzenia Prokuratorowi grzywny z tytułu niewykonania wyroku II SAB/Po [...] oraz zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz Skarżącego. W wyniku rozpoznania skargi Sąd stwierdza, że istotnie Prokurator wykonał wyrok II SAB/Po [...], do czego był zobowiązany przez tut. Sąd. Innymi słowy, Prokurator nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest wyłącznie p.p.s.a. Skarżący sformułował swoje żądanie w skardze inicjującej niniejsze postępowanie na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., który stanowi: "W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny". Zasadność wniesienia skargi z art. 154 § 1 p.p.s.a. wymaga zatem uprzedniego zrekonstruowania tego środka dyscyplinowania administracji publicznej. Stan bezczynności lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w dalszym ciągu, mimo upływu terminu wyznaczonego w wyroku zobowiązującym do załatwienia sprawy, nie wydaje rozstrzygnięcia. Wymierzenie grzywny następuje zatem, gdy po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji pozostaje w dalszym ciągu w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie z przyczyn zależnych od tego organu. Wobec tego, w postępowaniu wywołanym skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., należy ustalić, jak przebiegało postępowanie organu, i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też ta bezczynność jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 694/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Jednocześnie należy uwzględnić fakt, że na podstawie art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku po wniesieniu skargi nie czyni postępowania bezprzedmiotowym. Treść przepisu art. 154 p.p.s.a. oraz powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że zastosowanie instytucji z art. 154 § 1 p.p.s.a. może mieć miejsce wyłącznie, gdy zostaną spełnione łącznie następujące warunki. Pierwszym z nich jest wydanie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, w którym stwierdza się fakt wystąpienia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Drugą przesłanką jest upływ czasu wskazanego przez sąd administracyjny, w którym organ administracji publicznej powinien podjąć działanie, jakie polecił mu tenże sąd i pozostawanie mimo to w stanie bezczynności lub dalsze prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Trzecią przesłanką jest wezwanie organu administracji publicznej zobowiązanego do działania, przez stronę skarżącą, aby ten wykonał zobowiązanie nałożone na niego przez sąd administracyjny (por. W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 128-131, por. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 409/21, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu w składzie orzekającym, druga przesłanka nie została spełniona w niniejszej sprawie. To z kolei prowadzi do wniosku o bezpodstawności wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Bezspornym jest fakt, iż pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Prokurator przesłał kopię pisma Prokuratury z dnia [...] lutego 2012 r. informującego Skarżącego o prowadzeniu przez Prokuratora Rejonowego w Kole postępowania w przedmiocie nieprawidłowości pracy policji przy prowadzeniu postępowania w sprawie [...] w kierunku art. 231 § 1 k.k. co zarejestrowano pod sygn. akt [...] (wykonanie pkt I. ppkt 1 wyroku II SAB/Po [...]). Prokurator przesłał także za zgodność z oryginałem kopię pisma z dnia [...] lutego 2012 r. Prokuratury kierowanego do Prokuratury Apelacyjnej w P. oraz przekazane do wiadomości Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji Oddział w P. o przekazaniu pisma Skarżącego z dnia [...] lutego 2011 r. złożonego osobiście w Prokuraturze do Prokuratury Rejonowej w Kole w sprawie nieprawidłowości pracy policji podczas sporządzania i przekazywania dokumentacji oraz zatajeniu i poświadczeniu nieprawdy w prowadzonym postępowaniu (wykonanie pkt I. ppkt 2 wyroku II SAB/Po [...]). Prokurator powiadomił także Skarżącego, że akta o sygn. akt [...], których kontroli dokonała Prokuratura dotyczyły odmowy wszczęcia śledztwa. W przedmiotowej sprawie nie było wydawane postanowienie o wszczęciu śledztwa (wykonanie pkt I. ppk 4 wyroku II SAB/Po [...]). Istota sporu sprowadza się do tego, czy Prokurator wykonał pkt I. ppkt 3 wyroku II SAB/Po [...]. Dla przypomnienia, tut. Sąd w wyroku II SAB/Po [...] zobowiązał Prokuratora do udostepnienia wszystkich pism Prokuratury kierowanych do Prokuratury Rejonowej w Kole dotyczących przekazania akt sprawy o sygn. [...] celem dokonania kontroli służbowej akt. Skarżący uważa, że Prokurator nie wykonał tego zobowiązania. Prokurator natomiast uważa, że w aktach głównych i podręcznych sprawy [...] nie znajdują się rzeczone pisma Prokuratury i z tych względów niej jest możliwe przesłanie kopii tych pism. Zanim Sąd przystąpi do analizy sprawy należy wskazać jeszcze jedno zagadnienie, które musi zostać dostatecznie wyeksponowane. Tutejszy Sąd w wyroku II SAB/Po [...] zobowiązał Prokuratora do dostarczenia wskazanych w pkt I. ppkt 3. pism, których przedmiotem było wezwanie Prokuratury Rejonowej w Kole do przekazania akt sprawy [...] Prokuraturze celem dokonania kontroli służbowej. Mając na względzie to, że wyrok II SAB/Po [...] nie został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w związku z tym uprawomocnił się, wyrok ten stał się wiążący w zakresie, w jakim orzeczono w przedmiotowej sprawie. W myśl art. 170 p.p.s.a.: "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Z kolei przepis art. 171 p.p.s.a. stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Jest to zatem prawomocność materialna, która prowadzi do wykonalności zapadłego wyroku tylko w takim zakresie, w jakim orzeczono. Rzeczony przymiot wyroku sądowego jest wyrazem zasady pewności oraz skuteczności prawa, które stanowią rudymentarny składnik zasady demokratycznego państwa prawnego. "Organ administracji publicznej, nie mogąc w dalszym zakresie kwestionować wydanego orzeczenia również uzyskuje jednoznaczność sytuacji prawnej, z której wynika obowiązek podjęcia działań mających na celu wykonanie zapadłego wyroku" (W. Piątek, Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2015, s. 148). Obowiązek nałożony na Prokuratora należy zatem wykładać ściśle, gdyż niedopuszczalnym byłoby uznanie, że pod określonym obowiązkiem należy rozumieć również inne, nieprzewidziane, czy też domniemane obowiązki. Stosowanie wykładni rozszerzającej w przypadku nakładania obowiązków publicznoprawnych jest niedopuszczalne. Sąd w składzie orzekającym przystępując do analizy akt sprawy podjął się sprawdzenia, czy zgodnie z pkt I. ppkt 3 wyroku II SAB/Po [...] akta [...] zawierały pisma wystosowane przez Prokuraturę do Prokuratury Rejonowej w Kole dotyczące przekazania rzeczonych akt celem przeprowadzenia kontroli służbowej, a jeśli tak, to czy Prokurator udostępnił je Skarżącemu. W takim i tylko w takim zakresie dokonano analizy akt sprawy [...]. Analiza Sądu w składzie orzekającym doprowadziła do wniosku, że akta sprawy [...] nie zawierają pism, o których była mowa w pkt I. ppkt 3. wyroku II SAB/Po [...]. Ponumerowane kolejno akta sprawy w poszczególnych tomach nie zawierały pism Prokuratury do Prokuratury Rejonowej w Kole, których przedmiotem miała być kontrola służbowa. Wszelka inna korespondencja wymieniana pomiędzy rzeczonymi jednostkami powszechnymi prokuratury nie jest objęta nakazem tut. Sądu wyrażonym w wyroku II SAB/Po [...]. Sprawdzenia dokonano zarówno w aktach głównych, jak i podręcznych. Nie da się więc postawić zarzutu Prokuratorowi, iż nie wykonał wyroku II SAB/Po [...]. Tutejszy Sąd uzasadnił w swoim wyroku, że te informacje posiadają walor informacji publicznej i podlegają udostępnieniu w drodze u.d.i.p., jednakże może to nastąpić, o ile są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia takich informacji. Stwierdził, że: "Podkreślić trzeba, iż Sąd w żadnym razie nie przesądza, czy wyżej wskazane dokumenty, których skarżący domaga się w pkt 1 oraz 12 i 13 pisma z dnia [...] grudnia 2015 r. faktycznie istnieją, a jedynie wskazuje na błędne rozpoznanie wniosku w tym zakresie, to jest uznanie, iż dokumenty tego rodzaju nie stanowiły informacji publicznej". Twierdzenie Skarżącego, iż inne sądy administracyjne stwierdziły istnienie żądanych przez niego pism nie pokrywają się z rzeczywistością, ponieważ w aktach sprawy, które dla przypomnienia są kolejno ponumerowane nie znajdują się takie pisma wymieniane między jednostkami prokuratury i dotyczące kontroli służbowej. Sąd w składzie orzekającym miał na względzie sygnalizację podnoszoną w skardze, jednakże analiza akt wykazała, że tych dokumentów nie ma. Prokurator nie mógł zatem udostępnić informacji publicznej w postaci nadesłania kopii dokumentów, skoro ich nie posiada. Prokurator informując zatem Skarżącego w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., że w aktach głównych, jak i podręcznych nie ma żądanych przez niego pism de facto wykonał wyrok II SAB/Po [...], ponieważ Prokurator zajął stanowisko w tej sprawie, do czego był zobowiązany. Mimo, iż Skarżący nie jest usatysfakcjonowany tym rozstrzygnięciem, nie da się skutecznie postawić zarzutu Prokuratorowi, iż nie wykonał wyroku II SAB/Po [...]. Podsumowując, Sąd przeprowadził analizę akt sprawy ściśle pod względem, w jakim Prokurator został zobowiązany przez tut. Sąd w wyroku II SAB/Po [...] do udostępnienia żądanych informacji, o ile je posiada. Obowiązek nałożony na Prokuratora był jasno sformułowany, stąd przeanalizowano akta sprawy mając na względzie jasno sprecyzowane kryterium. Analiza akt nie wykazała, aby żądane dokumenty znajdowały się w zasobach Prokuratora. Inny zakres informacji, który byłby przedmiotem zainteresowania Skarżącego może być podstawą do złożenia nowego wniosku w trybie u.d.i.p. Z uwagi na fakt, że Skarżący nie podniósł żadnego konkretnego zarzutu, Sąd odniósł się do całokształtu sprawy, do czego zobowiązuje go art. 134 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności skargi. Nie znaleziono żadnych podstaw skutkujących uznaniem, że Prokurator zaniechał wykonania wyroku II SAB/Po [...]. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.