III OSK 1082/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 306/21 w sprawie ze skargi A. B. o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Okręgowemu w [...] za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2016 r. o sygn. II SAB/Po 13/16 oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 306/21 oddalił skargę A. B. o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Okręgowemu w K. za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2016 r. o sygn. II SAB/Po 13/16. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 7 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał wyrok o sygn. akt II SAB/Po 13/16, w którym: I. zobowiązał Prokuratora Okręgowego w K. (zwanego dalej "Prokuratorem") do rozpoznania w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zmianami, zwanej dalej "u.d.i.p.") - wniosku A. B. (zwanego dalej "skarżącym") z dnia 21 grudnia 2015 r. o udostępnienie mu informacji w zakresie obejmującym żądanie: 1) przekazania kopii pisma Prokuratury Okręgowej w K. z dnia 15 lutego 2012 r. informującego A. B. o prowadzeniu przez Prokuratora Rejonowego w K. postępowania przeciwko policji z określonym czynem oraz kwalifikacją prawną z art. 231 § 1 k.k., co zostało zarejestrowane pod sygnaturą [...] (pkt nr 1 wniosku skarżącego z 21 grudnia 2015 r.), 2) przesłania potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii pisma z dnia 15 lutego 2012 r. Prokuratury Okręgowej w K. kierowanego do Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu oraz Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji o wszczęciu śledztwa przeciwko policji (pkt nr 12 wniosku skarżącego z 21 grudnia 2015 r.), 3) przesłania kopii wszystkich pism Prokuratury Okręgowej kierowanych do Prokuratury Rejonowej w K. dotyczących przekazania akt sprawy sygn. [...] celem dokonania kontroli służbowej akt (pkt nr 13 wniosku skarżącego z 21 grudnia 2015 r.), 4) wyjaśnienia czy akta o sygnaturze [...], których kontroli dokonała Prokuratura Okręgowa w K. dotyczyły odmowy wszczęcia śledztwa czy wszczęcia śledztwa przeciwko policji (pkt nr 14 wniosku skarżącego z 21 grudnia 2015 r.); II. stwierdził, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądził do Prokuratora na rzecz Skarżącego kwotę 30 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych; IV. oddalił skargę w pozostałym zakresie. W związku z uprawomocnieniem się wyroku w dniu 2 czerwca 2016 r., Prokurator przystąpił do wykonania powyższego wyroku. Pismem z dnia 20 czerwca 2016 r. przesłał kopię pisma Prokuratury Okręgowej w K. z dnia 15 lutego 2012 r. informującego Skarżącego o prowadzeniu przez Prokuratora Rejonowego w Kole postępowania w sprawie nieprawidłowości pracy policji przy prowadzeniu postępowania w sprawie [...] w kierunku art. 231 § 1 k.k. co zarejestrowano pod sygn. akt [...]. Następnie przesłał także za zgodność z oryginałem kopię pisma z dnia 15 lutego 2012 r. Prokuratury Okręgowej w Koninie kierowanego do Prokuratury Apelacyjnej w P. oraz przekazane do wiadomości Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji Oddział w P. o przekazaniu pisma Skarżącego z dnia 3 lutego 2011 r. złożonego osobiście w Prokuraturze Okręgowej w K. do Prokuratury Rejonowej w K. w sprawie nieprawidłowości pracy policji podczas sporządzania i przekazywania dokumentacji oraz zatajeniu i poświadczeniu nieprawdy w prowadzonym postępowaniu. Wykonując pkt I ppkt 3 wyroku, Prokurator stwierdził, że w aktach głównych i podręcznych sprawy [...] nie znajdują się pisma Prokuratury Okręgowej w K. kierowane do Prokuratury Rejonowej w K. dotyczące przekazania akt sprawy o sygn. akt [...] celem dokonania kontroli służbowej akt i z tych względów nie jest możliwe przesłanie kopii tych pism. W odniesieniu do pkt I ppkt 4 – akta o sygn. akt [...], których kontroli dokonała Prokuratura Okręgowa w K. dotyczyły odmowy wszczęcia śledztwa. W przedmiotowej sprawie nie było wydawane postanowienie o wszczęciu śledztwa. Pismem z dnia 22 lutego 2021 r. skarżący wezwał Prokuratora do wykonania wyroku II SAB/Po 13/16. Wezwanie dotyczyło wykonania pkt I ppkt 3 wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Po 13/16. W odpowiedzi na wniosek Skarżącego, pismem z dnia 3 marca 2021 r. Prokurator stwierdził, że wykonał wyrok II SAB/Po 13/16. Skarżący otrzymał żądane informacje, a te, których Prokurator nie posiadał, nie mógł udostępnić z przyczyn obiektywnych. Pismem z dnia 19 marca 2021 r. A. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o jej oddalenie. Przekazując skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Prokurator dołączył także pięć tomów akt o sygn. [...], jeden tom o sygn. [...] oraz po dwa tomy akt głównych oraz podręcznych o sygn. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym wyżej wyroku wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że stan bezczynności lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.) ma miejsce wówczas, gdy organ w dalszym ciągu, mimo upływu terminu wyznaczonego w wyroku zobowiązującym do załatwienia sprawy, nie wydaje rozstrzygnięcia. Wymierzenie grzywny następuje zatem, gdy po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji pozostaje w dalszym ciągu w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie z przyczyn zależnych od tego organu. Wobec tego, w postępowaniu wywołanym skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., należy ustalić, jak przebiegało postępowanie organu, i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też ta bezczynność jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 694/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Jednocześnie należy uwzględnić fakt, że na podstawie art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku po wniesieniu skargi nie czyni postępowania bezprzedmiotowym. Sąd I instancji zaznaczył, że treść przepisu art. 154 p.p.s.a. oraz powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że zastosowanie instytucji z art. 154 § 1 p.p.s.a. może mieć miejsce wyłącznie, gdy zostaną spełnione łącznie następujące warunki. Pierwszym z nich jest wydanie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, w którym stwierdza się fakt wystąpienia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Drugą przesłanką jest upływ czasu wskazanego przez sąd administracyjny, w którym organ administracji publicznej powinien podjąć działanie, jakie polecił mu tenże sąd i pozostawanie mimo to w stanie bezczynności lub dalsze prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Trzecią przesłanką jest wezwanie organu administracji publicznej zobowiązanego do działania, przez stronę skarżącą, aby ten wykonał zobowiązanie nałożone na niego przez sąd administracyjny (por. W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 128-131, por. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 409/21, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu w składzie orzekającym, druga przesłanka nie została spełniona w niniejszej sprawie. To z kolei prowadzi do wniosku o bezpodstawności wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Bezspornym jest fakt, iż pismem z dnia 20 czerwca 2016 r. Prokurator przesłał kopię pisma Prokuratury Okręgowej w K. z dnia 15 lutego 2012 r. informującego Skarżącego o prowadzeniu przez Prokuratora Rejonowego w K. postępowania w przedmiocie nieprawidłowości pracy policji przy prowadzeniu postępowania w sprawie [...] w kierunku art. 231 § 1 k.k. co zarejestrowano pod sygn. akt [...] (wykonanie pkt I. ppkt 1 wyroku II SAB/Po 13/16). Prokurator przesłał także za zgodność z oryginałem kopię pisma z dnia 15 lutego 2012 r. Prokuratury Okręgowej w K. kierowanego do Prokuratury Apelacyjnej w P. oraz przekazane do wiadomości Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji Oddział w P. o przekazaniu pisma Skarżącego z dnia 3 lutego 2011 r. złożonego osobiście w Prokuraturze Okręgowej w K. do Prokuratury Rejonowej w K. w sprawie nieprawidłowości pracy policji podczas sporządzania i przekazywania dokumentacji oraz zatajeniu i poświadczeniu nieprawdy w prowadzonym postępowaniu (wykonanie pkt I. ppkt 2 wyroku II SAB/Po 13/16). Prokurator powiadomił także Skarżącego, że akta o sygn. akt [...], których kontroli dokonała Prokuratura Okręgowa w K. dotyczyły odmowy wszczęcia śledztwa. W przedmiotowej sprawie nie było wydawane postanowienie o wszczęciu śledztwa (wykonanie pkt I. ppk 4 wyroku II SAB/Po 13/16). Istota sporu sprowadzała się do tego, czy Prokurator wykonał pkt I. ppkt 3 wyroku II SAB/Po 13/16. Sąd I instancji dokonał sprawdzenia, czy zgodnie z pkt I. ppkt 3 wyroku II SAB/Po 13/16 akta [...] zawierały pisma wystosowane przez Prokuraturę Okręgową w Koninie do Prokuratury Rejonowej w K. dotyczące przekazania rzeczonych akt celem przeprowadzenia kontroli służbowej, a jeśli tak, to czy Prokurator udostępnił je skarżącemu. W wyniku tej analizy Sąd doszedł do wniosku, że akta sprawy [...] nie zawierają pism, o których była mowa w pkt I. ppkt 3. wyroku II SAB/Po 13/16. Ponumerowane kolejno akta sprawy w poszczególnych tomach nie zawierały pism Prokuratury Okręgowej w K. do Prokuratury Rejonowej w K., których przedmiotem miała być kontrola służbowa. Wszelka inna korespondencja wymieniana pomiędzy rzeczonymi jednostkami powszechnymi prokuratury nie jest objęta nakazem tut. Sądu wyrażonym w wyroku II SAB/Po 13/16. Sprawdzenia dokonano zarówno w aktach głównych, jak i podręcznych. Zatem Prokurator wykonał nałożony na niego obowiązek i nie można mu zarzucić niewykonania wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Po 13/16. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: - art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 20.18 r. poz. 2107 ze zm., zwanej dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II SAB/Po 13/16 oraz oddalenie skargi, pomimo, że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do przedłożonego przez skarżącego materiału dowodowego w postaci m.in. pisma Prokuratora Prokuratury Rejonowej w K. z dnia 21 lutego 2019 r. w sprawie PR lp.3.2019, z którego wprost wynika, że następowała wymiana pism pomiędzy Prokuraturą Rejonową w Kole a Prokuraturą Okręgową w K. dot. postępowania [...]. - art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 154 § 1 i § 2 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Po 13/16 przez Prokuratora Okręgowego w K., w zakresie pkt 3 ww. wyroku, tj. przesłania kopii wszystkich pism Prokuratury Okręgowej kierowanych do Prokuratury Rejonowej w K. dotyczących przekazania akt sprawy sygn. [...] celem dokonania kontroli służbowej akt (pkt nr 13 wniosku skarżącego z 21 grudnia 2015 r.) Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokata, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratur Okręgowy w K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie ustosunkowała się do pisma dotyczącego skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, natomiast strona przeciwna pismem z 29 sierpnia 2022 r. (k. 170 a.s.) wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W związku z brakiem odpowiedzi od adw. M. C. na pismo Sądu z dnia 26 sierpnia 2022 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 10 listopada 2022 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2023 r. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Na wstępie podnieść należy, że całkowicie nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. Otóż przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może zatem stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżącego nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Oczywiście błędne było także powiązanie naruszenia tego przepisu z rzekomym naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Po pierwsze jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej naruszenia tych przepisów miał dopuścić się Sąd I instancji, który jednak nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a więc nie mógł ich naruszyć. Po drugie zauważyć należy, że przedmiotowa skarga dotyczyła niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2016 r. o sygn. II SAB/Po 13/16, a więc Sąd I instancji stosował art. 154 § 1 p.p.s.a., a nie przepisy k.p.a. Po trzecie wreszcie przedmiotem wspomnianego wyroku było udostępnienie informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ma to charakter działań faktycznych i nie znajdują tu zastosowania przepisy k.p.a. (za wyjątkiem przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej – co nie miało miejsca). Oczywiście niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 154 § 1 i § 2 p.p.s.a. Zarzut ten został zresztą niepoprawnie sformułowany, gdyż przepisy te zawierają przeciwstawne normy i art. 151 p.p.s.a. nie może zostać naruszony jednocześnie z art. 154 § 1 i § 2 p.p.s.a. Są to bowiem przepisy o charakterze wynikowym, wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Co więcej art. 154 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie stanowiły podstawy wyrokowania Sądu I instancji, a więc Sąd nie mógł ich naruszyć. Ubocznie jedynie stwierdzić należy, że charakter sprawy – udostępnienie informacji publicznej – uniemożliwia zastosowanie art. 154 § 2 p.p.s.a. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.