II GSK 675/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Aneta Kardas po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2323/22 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 czerwca 2022 r. nr BP.501.1476.2021.2058.WA7.229969 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1.uchyla zaskarżony wyrok; 2.oddala skargę; 3.zasądza od P. N. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3800 (trzy tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2323/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi P. N. (dalej: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD") z dnia 14 czerwca 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 maja 2021 r. i rozstrzygnął o kosztach postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] sierpnia 2020 r. około godziny 11.00 w W. funkcjonariusze Policji przeprowadzili kontrolę drogową pojazdu marki [...] nr rej. [...]. Pojazdem, którym kierował skarżący, przewożono pasażerów (K. M. i A. K.) – z ul. [...] w W. na ul. [...] w W. ([...]). Pasażerowie zamówili przejazd za pomocą aplikacji Uber, a po zakończonym przewozie uiścili kierowcy opłatę gotówką w wysokości 10 zł, nie otrzymując paragonu. Kontrola została udokumentowana protokołem kontroli nr [...] z [...] sierpnia 2020 r., podpisanym przez skarżącego bez zastrzeżeń i skutkowała wszczęciem przez organ I instancji postępowania administracyjnego w sprawie, w trakcie którego w wyniku informacji z Urzędu Miasta [...] ustalono, że skarżący na dzień kontroli nie posiadał żadnego uprawnienia do wykonywania transportu drogowego osób. W przedmiotowej sprawie wykonywał natomiast okazjonalny przewóz osób, i nie był to transport drogowy taksówką (kontrolowany pojazd nie był oznakowany ani wyposażony jak taksówka, a kierowca nie okazał wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub wypisu z licencji). Zaskarżoną w tej sprawie do sądu decyzją z 14 czerwca 2022 r. GITD, działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust 1, art. 18 ust. 4a i 4b, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 180 ze zm., dalej "u.t.d.") oraz lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy, utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 10 maja 2021 r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12.000 zł. W zaskarżonej decyzji organ przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy u.t.d., a opisując stan faktyczny sprawy podkreślił znaczenie protokołu kontroli z [...] sierpnia 2020 r. oraz notatki urzędowej z tego samego dnia, jako istotnych w tej sprawie dowodów. Wskazał następnie, że skarżący nie okazał do kontroli zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji na przewóz osób, wydanych na jego rzecz ani na rzecz innego podmiotu. Nie przestawił też dowodu świadczącego o posiadaniu uprawnień w transporcie drogowym, ani dowodów na wykonywanie kontrolowanego przewozu w imieniu i na rzecz innego podmiotu. Tym samym organ odwoławczy uznał, że stronę postępowania ustalono prawidłowo oraz że w sprawie nie można mówić o przewozie grzecznościowym, czy koleżeńskim. Odpłatny charakter usługi potwierdzają też informacje z aplikacji Uber. Skarżący korzystając z tej aplikacji przy nawiązywaniu kontaktu z klientami, realizował zamówione za jej pośrednictwem zlecenie na przewóz osób oraz uzyskiwał wynagrodzenie za wykonany przewóz. Dodatkowo usługi w zakresie transportu drogowego realizował je we własnym imieniu i na swoją rzecz. Gdyby realizował ww. przewóz na rzecz innego podmiotu, wykazałby to organowi, jednak ani w toku kontroli drogowej, ani podczas postępowania administracyjnego nie przedstawił wiarygodnych dowodów w tym zakresie, co powoduje przypisanie mu odpowiedzialności za wykonanie usługi. Według organu skarżący wykonywał zarobkowo przewóz osób, o którym mowa w ww. art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., prawidłowo zakwalifikowany, jako wykonywany bez licencji, skutkując nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Dodatkowo przewóz ten nie spełnił wszystkich wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego. Przewóz wykonywany przez skarżącego nie spełniał również wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., tj. nie wykonywano przewozu samochodem osobowym na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z klientem przed rozpoczęciem usługi przewozu w formie pisemnej lub w formie elektronicznej, o której mowa w art. 781 Kodeksu cywilnego, w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością albo częścią nieruchomości. Zdaniem organu, prawidłowo nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy. Organ wyjaśnił, że obowiązek posiadania stosownego zezwolenia lub licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 u.t.d., nawet w przypadku, gdy taka działalność nie została przez podmiot zgłoszona jako przedmiot prowadzenia działalności gospodarczej. Odnosząc się do przedłożonych przez skarżącego dowodów w postaci: kserokopii umowy zlecenia zawartej z E. Sp. z o.o. Sp. k., faktury wystawionej przez Uber w imieniu E. Sp. z o.o. Sp. k. w dniu [...] sierpnia 2020 r. oraz umowy na usługi transportowe zawartej pomiędzy M. O. a E. Sp. z o.o. Sp. k., organ uzna je za niewiarygodne. Przedłożony dokument w postaci kserokopii umowy zlecenia nie został bowiem opatrzony podpisem zleceniobiorcy, a ww. faktura oraz umowa na usługi transportowe nie dotyczą kontrolowanego przewozu, gdyż nie zgadzają się dane pasażera ani miejsce odbioru. Wobec powyższego organ przyjął, że skarżący nie przedłożył dowodów na posiadanie stosownych uprawnień do wykonywania przewozu osób samochodem osobowym, ani nie udowodnił, że sporny przewóz wykonywany był na rzecz i w imieniu innego przedsiębiorcy, a co za tym idzie - nie przedłożył dowodów podważających jego odpowiedzialność. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił decyzje organów obu instancji. W ocenie sądu pierwszej instancji wynik uważnej i szczegółowej lektury akt administracyjnych sprawy podważa te stwierdzenia, na podstawie których organy uznały, że usługi w zakresie transportu drogowego realizował we własnym imieniu i na swoją rzecz skarżący, a zatem jest on stroną postępowania/adresatem podjętych decyzji. W szczególności w notatce urzędowej z [...] sierpnia 2020 r., sporządzonej przez kontrolującego funkcjonariusza Policji, zawarto na wstępie (drugi akapit) informację o oświadczeniu kierującego pojazdem, że "jest zatrudniony w firmie "E." jednak nie był w stanie podać danych tej firmy transportowej oraz okazać umowy o współpracę" (por. k. 16 akt administracyjnych). Następnie w ww. protokole kontroli z tego samego dnia ([...] sierpnia 2020 r.), w znacznej części, w szczególności dotyczącej opisu stwierdzonych naruszeń, nieczytelnego, daje się jednak odczytać sformułowanie o tym zatrudnieniu, tj. "w firmie E." (por. k. 12 akt administracyjnych). Z treści tych dokumentów wynika zatem, że skarżący od razu w toku kontroli, w kontekście wykonywanego i skontrolowanego przewozu, w jednoznaczny sposób powołał się na zatrudnienie w innej firmie, przecząc tym samym wykonywaniu tego przewozu we własnym imieniu i na swoją rzecz, co obligowało organ do podjęcia działań obliczonych na jednoznaczne ustalenie podmiotu wykonującego sporny przewóz. Nadto w zaskarżonej decyzji sam organ stwierdza, że dokumenty przedłożone przez skarżącego przy odwołaniu nie przesądziły o tym, że wykonawcą kontrolowanego przewozu była E. Sp. z o.o. Sp. k." (por. str. 12 akapit pierwszy zaskarżonej decyzji). Używając sformułowania nie przesądziły organ sam nie jest pewny wyczerpania zakresu dostępnych dowodów w tym względzie. Tymczasem w ocenie sądu rozstrzygając sprawę winien bazować na materiale przesądzającym treść rozstrzygnięcia, co oznacza procedowanie w sprawie aż do osiągnięcia tej pewności skutkiem zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i wszechstronnej jego oceny w kontekście mających zastosowanie przepisów prawa, tu przepisów ustawy o transporcie drogowym. W ocenie sądu zgromadzone ostatecznie w sprawie dowody i ich interpretacja/ocena przez organ odwoławczy nie są wystarczające dla potwierdzenia stanowiska organu o wykonywaniu skontrolowanego przewozu przez skarżącego we własnym imieniu i na swoją rzecz, z konsekwencją uznania go za stronę postępowania, a to wobec oświadczeń skarżącego objętych ww. notatką urzędową i protokołem kontroli oraz dokumentacji przedłożonej przy odwołaniu od decyzji organu I instancji, w szczególności ww. umowy zlecenia, a które to okoliczności, w myśl zasady dochodzenia prawdy obiektywnej/materialnej, nie zostały poddane przez organ należytej weryfikacji pod kątem zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy. Weryfikacja ta powinna obejmować w pierwszym rzędzie ustalenie, czy i jaką rolę w sprawie zajmuje ww. spółka E. Sp. z o.o. Sp. k., w szczególności czy jest organizatorem przewozu, który (skontrolowany w tej sprawie) na podstawie ww. umowy zlecenia przy pomocy aplikacji Uber wykonywał skarżący, czy też nie i skarżący działał samodzielnie we własnym imieniu i swoją rzecz. W tym zakresie organ winien też wystąpić do organu licencyjnego (tu Prezydenta [...]) o udzielenie informacji, czy spółka E. Sp. z o.o. Sp. k. posiadała ważne na dzień kontroli i jakiego rodzaju licencje na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób (samochodem osobowym, pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, taksówką) oraz czy i do której z tych licencji został zgłoszony kontrolowany pojazd. Tak pozyskane informacje przyczynią się do ustalenia organizatora transportu osób i charakteru tego transportu; tj. czy była to spółka E. Sp. z o.o. Sp. k., a skarżący jako kierowca jedynie działał na zlecenie i w imieniu tej spółki, współpracując z nią z wykorzystaniem narzędzia - aplikacji Uber i za pośrednictwem obsługującego tę aplikację podmiotu (innymi słowy czy spółka jako przedsiębiorca wykonała usługę przewozu, choć posługując się inną osobą), czy też był to sam skarżący, który świadczył samodzielnie czynności w ramach zawartej z pasażerami umowy przewozu, a wykonując ten przewóz bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez licencji oraz pojazdem nie przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (niespełniającym kryterium określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d.) podlegał karze pieniężnej przewidzianej w ww. przepisach ustawy o transporcie drogowym (u.t.d.), określającej (m.in.) zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego osób oraz odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiotów wykonujących ten przewóz lub inne czynności związane z tym przewozem. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł organ, zaskarżając go w całości na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt. 1 i 2 oraz 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 200 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."). Skarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie zebrały w sprawie kompletnego materiału dowodowego, nie oceniły sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w sposób wyczerpujący nie uzasadniły podstaw prawnych i faktycznych wydanej decyzji podczas gdy organy zebrały kompletny materiał dowodowy konieczny do rozpoznania sprawy i na podstawie jego całokształtu wydały decyzję, w uzasadnieniu której wyczerpująco uzasadniły motywy zapadłego rozstrzygnięcia; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 74 ust. 2 i 4 u.t.d. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez ich pominięcie i uznanie, że treść protokołu kontroli nie stanowi wystarczającej podstawy do ustalenia stanu faktycznego w sprawie pomimo podpisania przez kontrolowanego protokołu kontroli bez zastrzeżeń i nie przedstawienia przez stronę podczas kontroli dowodów oraz całego postępowania administracyjnego wiarygodnych dowodów mogących świadczyć o błędnych ustaleniach faktycznych w sprawie (brak skutecznego podważenia ustaleń faktycznych zawartych w protokole kontroli). Wskazując na tak sformułowany zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna GITD oparta została zarówno na naruszeniu przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji, pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, ww. orzeczenia jak i wszystkie inne powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej CBOSA). W ocenie NSA niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w tej części, w której wiąże wadliwość wyroku z naruszeniem art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do pierwszego ze wskazanych przepisów, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12). Z kolei w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy zatem od wykazania, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por.m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II FSK 629/08). Nietrafność powyższych zarzutów ma oparcie z jednej strony w ich wadliwości formalnej, z drugiej zaś w merytorycznej niezasadności. Oczywiście niezasadność merytoryczna miałaby decydujące znaczenie przy ocenie tych zarzutów, ale tylko pod warunkiem ich formalnej poprawności. Wada formalna jest pierwotną przyczyną niezasadności tych zarzutów i tylko z tego powodu zarzuty te nie mogą być podstawą oceny zaskarżonego wyroku, jednak sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że art. 133 § 1 p.p.s.a. odnosi się do możliwości wydania wyroku przez sąd, a art. 134 § 1 p.p.s.a. do granic rozpoznania. W obu przypadkach sąd pierwszej instancji tych przepisów nie naruszył. Jednak poprawnie zbudowany zarzut kasacyjny wymaga uzasadnienia. Obowiązek ten wprost wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Brak uzasadnienia powyższych zarzutów, co ma miejsce w przypadku rozpoznawanej skargi kasacyjnej, zawsze prowadzi do stwierdzenia wadliwości formalnej zarzutu i ten brak musi być podkreślony w rozpoznawanej sprawie jako główny powód niezasadności ocenianych zarzutów. Z goła odmiennie należy potraktować zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z właściwymi przepisami ustawy kodeks postępowania administracyjnego, a więc dokonaniem błędnej oceny zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym zakresie należało przyjąć, że zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne. W rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji przyjął, że organy wymierzyły karę za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w wadliwie ustalonym i ocenionym stanie faktycznym sprawy. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że organy poprawnie ustaliły konieczne fakty do nałożenia na skarżącego kary za naruszenie przepisów u.t.d. Zatem prawidłowo przyjęły, że skarżący wykonywał działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że działalnością taką jest faktyczny przewóz osób za odpłatnością, nawet gdyby to był przewóz jednorazowy. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji jest bowiem działaniem faktycznym, polegającym na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadającym definiowanemu transportowi drogowemu, przy czym nie musi ono stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej (zob. wyrok NSA z 22 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1257/20; CBOSA). W rozpoznawanej sprawie te okoliczności zostały ustalone i wynikają z protokołu kontroli. Skarżący potwierdził fakt przewożenia osób i dokonania przez pasażera płatności za ten przewóz gotówką. Równocześnie organy ustaliły, że wykonywał on przewóz bez prawem wymaganych dokumentów, a więc zezwolenia lub wymaganej licencji, ani dokumentów wskazujących na wykonywanie przewozu w imieniu i na rzecz innego podmiotu oraz że przewozu dokonywano pojazdem nieprzystosowanym konstrukcyjnie do przewożenia osób w ramach przewozu okazjonalnego, stosownie do treści art. 18 ust. 4a u.t.d. Ustalono także, że przewóz wykonywany przez skarżącego był przewozem okazjonalnym w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d., bowiem pojazd nie był oznaczony jak taksówka. Powyższe ustalenia były wystarczające do nałożenia na skarżącego kary stosownie do naruszeń opisanych w lp. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa i podkreśla, że okoliczności związane ze sposobem oraz formą rozliczeń między skarżącym a podmiotami udostępniającymi aplikację, pojazd lub obsługę organizacyjno-finansową nie mają prawnego znaczenia dla zakwalifikowania działań skarżącego (zob. wyrok NSA z 16 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 552/21, CBOSA). Z tych powodów nie było podstaw do przyjęcia założenia, które stało się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd pierwszej instancji, że organy powinny dokonać ponownej oceny działań skarżącego z punktu widzenia postanowień umowy zlecenia dołączonej do odwołania i funkcji jaką w powyższym przewozie pełniła spółka E. Co więcej przedłożona umowa czy też inne dokumenty załączone do odwołania zostały ocenione przez organ, który prawidłowo uznał, że nie stanowią one dokumentów potwierdzających, że przewóz drogowy był wykonywany przez inny podmiot niż skarżący, w szczególności spółkę E. Zaznaczyć należy, że z treści art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d. wynika, że obowiązkiem kierowcy pojazdu samochodowego wykonującego transport drogowy jest posiadanie przy sobie i okazywanie wypisu z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub wypis z licencji. Takich dokumentów skarżący w trakcie kontroli nie posiadał, zarówno w odniesieniu do własnej osoby jak i rzekomego pracodawcy – firmy E. Zgodzić się należało z organem, że samo twierdzenie skarżącego że był pracownikiem spółki E., nie potwierdzone żadnymi dokumentami, a tymi niewątpliwie nie mogły być niepodpisana przez skarżącego umowa zlecenia z [...] lipca 2020 r. odnosząca się istotne do kierowcy taxi (a sporny pojazd taksówką nie był, bowiem nie był tak oznaczony, zaś sam przewóz był przewozem okazjonalnym) jak również wygenerowane przez Uber wobec spółki E. faktury nie odnoszącej się do spornego przejazdu (nieprawidłowe dane pasażerów jak i miejsce odbioru) nie świadczą że transport drogowy nie był wykonywany przez skarżącego w imieniu własnym. To na skarżącym, jako podmiocie chcącym uwolnić się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia ciążył obowiązek przedłożenia dowodów podważających treść sporządzonego protokołu z kontroli (będącego dokumentem urzędowym), a z niego wynikało, że to skarżący był podmiotem wykonującym we własnym imieniu i na własną rzecz okazjonalny przewóz osób pojazdem niebędącym taksówką. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 74 ust. 2 i 4 u.t.d. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. podkreślić przede wszystkim należy, że przepis art. 74 ust. 2 i 4 u.t.d. mimo iż znajduje się w ustawie materialnej ma charakter procesowy i tak też, jak wynika z treści postawionego zarzutu, został sformułowany przez skarżący kasacyjnie organ ("poprzez pominięcie i uznanie"). Powyższe uchybienie GITD w sformułowaniu powyższego zarzutu nie uniemożliwiło jego merytorycznego rozpoznania. Niewątpliwie protokół kontroli drogowej, o którym mowa w art. 74 u.t.d., sporządzony przez organ kontrolny przy współudziale kontrolowanego kierowcy, jest - w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. - dokumentem urzędowym. Dokument ten, sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ, w zakresie jego działania, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Utrwalone protokołem czynności kontrolne mają charakter materialno-techniczny i odzwierciedlają ich przebieg oraz poczynione w ten sposób ustalenia. Dodatkowo protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, a zasadniczo niemożliwy do odtworzenia. Z tego powodu uznaje się go za dokument mający szczególną moc dowodową. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, tj. inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1062/09). Dowód z dokumentu urzędowego - jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli - ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a zatem sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dlatego podpisanie protokołu kontroli drogowej bez zastrzeżeń stanowi dowód na okoliczności w nim stwierdzone i wyznacza granice postępowania administracyjnego co do faktów i stanu prawnego. Protokół kontroli, o którym mowa w art. 74 u.t.d. jak wskazano powyżej, ma charakter materialno-techniczny i stanowi dowód tego, co zostało ujawnione w trakcie kontroli drogowej. Oznacza to, że ma moc "wiążącą" jedynie w zakresie faktów jakie zostały ujawnione przez inspektora w trakcie kontroli i nie odnosi się do ocen prawnych zachowania kontrowanego, bowiem tych nie może formułować inspektor. Oczywiście fakty w nim ustalone mogą być obalone przez stronę, ale przez wykazanie sporządzenia tego dokumentu z naruszeniem prawa, a nie kwestionowanie zawartych w nim ustaleń bez przedstawienia dowodu ich nieprawidłowości. Zatem w tym zakresie strona powinna uczestniczyć aktywnie w postępowaniu, a nie tylko twierdzić, że ustalenia faktyczne sprawy są niepełne i niewłaściwie ocenione. Z treści protokołu kontroli wynika, że skarżący nie posiadał w pojeździe i nie okazał do kontroli drogowej zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego czy licencji na przewóz osób taksówką. Również na późniejszym etapie postępowania, mimo stosownego zawiadomienia i pouczenia skarżącego, nie przedłożył dokumentów potwierdzających wykonywanie przewozu w imieniu i na rzecz spółki E. Dołączone do odwołania dokumenty, o czym była już mowa powyżej, zostały prawidłowo ocenione przez organ jako niepotwierdzające wykonywania przewozu przez skarżącego w imieniu i na rzecz innego podmiotu, a zatem zasadnie organy przyjęły, w oparciu o treść protokołu z kontroli, że to właśnie skarżący był osobą wykonującą przewóz osób we własnym imieniu. W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - GITD prawidłowo zebrał, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz wpis sądowy od skargi kasacyjnej. ----------------------- 1