II GSK 615/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Aneta Kardas po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1548/22 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 marca 2022 r. nr BP.570.2.2022.1284.BTM.191213 w przedmiocie utraty dobrej reputacji przewoźnika oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 20 września 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1548/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi K. Z. (dalej: "skarżący" bądź "strona") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 marca 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przewoźnika uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 grudnia 2021 r. i rozstrzygnął o kosztach postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Na podstawie danych zawartych w ewidencji naruszeń Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego Główny Inspektor Transportu Drogowego ustalił, że w wyniku kontroli drogowej przeprowadzonej na terenie [...] [...] kwietnia 2021 r. nałożono na stronę sankcję za najpoważniejsze naruszenie (NN), o którym mowa w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 tj. korzystanie z nielegalnego urządzenia, które może zmieniać zapisy tachografu. Ostateczna data nałożonej sankcji to [...] sierpnia 2021 r. Organ ustalił, że strona posiada licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy udzieloną przez Ministra Infrastruktury [...] lutego 2004 r. na okres od [...] maja 2004 r. do [...] marca 2053 r. Pismem z [...] października 2021 r. GITD zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie spełniania przez nią wymagania dobrej reputacji w związku z nałożeniem prawomocnie kary w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej za naruszenie zakwalifikowane jako najpoważniejsze naruszenie. Organ pouczył stronę o przysługujących jej uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz wezwał do przedstawienia i udokumentowania informacji na temat liczby zatrudnionych kierowców, skali prowadzonych operacji transportowych, działań i procedur zapobiegających powstawaniu naruszeń oraz członkostwa w polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych. Zawiadomienie zostało uznane za doręczone w trybie art. 44 § 4 k.p.a. z dniem [...] listopada 2021 r. W toku postępowania, na podstawie "Barometru zawodów" prowadzonego przez Wojewódzki Urząd Pracy w [...] (http://barometrzawodow.pl/) organ ustalił, że zawody kierowcy samochodów ciężarowych i kierowcy ciągników siodłowych zostały zakwalifikowane do grupy zawodów deficytowych, według prognozy na rok 2021 r. dla powiatu [...]. Ponadto, na podstawie danych z centralnej ewidencji naruszeń oraz ewidencji poważnych naruszeń Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego ustalono, że na przewoźnika nie zostały nałożone inne kary za najpoważniejsze naruszenia na terenie kraju oraz za granicą, nieobjęte środkiem rehabilitacyjnym, o którym mowa w art. 7e ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 180, dalej: "u.t.d"). Ustalono również, że przewoźnik zgłosił do licencji wspólnotowej 20 pojazdów. Decyzją z 23 grudnia 2021 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził utratę dobrej reputacji przewoźnika. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona powoła się na posiadanie certyfikatu kompetencji zawodowych w transporcie drogowym rzeczy od [...] grudnia 2002 r. Wskazała na podejmowane działania zapewniające właściwą organizację i dyscyplinę pracy w jej przedsiębiorstwie (szkolenia dla kierowców, zakaz używania niedozwolonych urządzeń, brak uzależnienia wynagrodzenia od przejechanych kilometrów, ilości wykonanych operacji transportowych). Strona oświadczyła, że nie miała wpływu na naruszenie popełnione przez kierowcę, ponadto wdrożyła procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń w przyszłości. Po kontroli pojazdy zostały dwukrotnie serwisowane celem zabezpieczenia przed podłączaniem niedozwolonych urządzeń. Z kierowcą M. S. oraz R. P. strona rozwiązała umowy o pracę. Podała, że zatrudnia 19 kierowców i przedstawiła zestawienie prowadzonych operacji transportowych w przedsiębiorstwie. Podkreśliła, że stwierdzone naruszenie miało incydentalny charakter. Do wniosku dołączone zostały kopie: certyfikatu kompetencji zawodowych, sześciu faktur dotyczących serwisowania pojazdów, świadectw pracy ww. kierowców, wykazu kierowców zatrudnionych w przedsiębiorstwie, zestawienia wystawionych dokumentów za okres od [...] marca 2021 do [...] maja 2021 r., dokumentu zawierającego polecenia dla kierowców w przedsiębiorstwie stosownie do art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 oraz zarządzenia dotyczącego pobierania danych z kart kierowców co najmniej raz na 28 dni. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał stanowisko, że odebranie stronie przymiotu dobrej reputacji będzie proporcjonalną reakcją na stwierdzone naruszenia. Przy ocenie dobrej reputacji organ powołał się na kryteria określone w art. 7d ust. 4 u.t.d. – miał na względzie liczbę zatrudnionych kierowców oraz zestawienia wykonanych operacji transportowych w okresie 3 miesięcy poprzedzających wszczęcie postępowania administracyjnego oraz nieprzedłożenie przez stronę dowodów na okoliczność podjęcia działań mających na celu poprawę sytuacji w przedsiębiorstwie. Uwzględniając liczbę operacji transportowych (110 w okresie 1 marca 2021 r. do 30 maja 2021 r.), liczbę zatrudnionych kierowców (19) oraz ilość i rodzaj popełnionych przez stronę naruszeń organ uznał, że liczba i rodzaj naruszeń w skali prowadzonej przez stronę działalności transportowej jest znaczna. Organ podkreślił, że stwierdzono jedno najpoważniejsze naruszenie popełnione przez stronę tj. korzystanie z nielegalnego urządzenia, które może zmieniać zapisy tachografu. Organ zaznaczył, że w toku postępowania na podstawie centralnej ewidencji naruszeń i ewidencji poważnych naruszeń Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego (KREPTD) ustalono, że na przedsiębiorcę nie zostały nałożone inne kary pieniężne za naruszenia popełnione na terenie kraju i za granicą. Zdaniem organu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie było podstaw do uznania, że strona nie miała wpływu na powstanie naruszenia przepisów transportowych. Żaden przepis ustawy o transporcie drogowym nie przewiduje wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy za działania kierowcy w kontekście sankcji stwierdzenia utraty dobrej reputacji. Samo posiadanie certyfikatu kompetencji zawodowych w transporcie drogowym rzeczy od wielu lat nie powoduje automatycznie, że przedsiębiorstwo działało prawidłowo. Co więcej, nie ma znaczenia jednorazowy charakter naruszenia. Rozwiązanie umów z kierowcami po zaistniałym naruszeniu również nie wskazuje na zapewnienie właściwej organizacji dyscypliny pracy, a także nie gwarantuje wyeliminowania podobnych naruszeń w przyszłości. W ocenie organu, opisane działania są niewystarczające do poprawy działania przedsiębiorstwa i tym samym zapobiegania popełnianiu naruszeń przez kierowców wykonujących przewozy drogowe na rzecz strony. Organ wskazał, że strona przedstawiła dokument zatytułowany "Polecenia dla kierowców" z [...] stycznia 2021 r., z którego z pkt 14 wynika zakaz wszelkich ingerencji w działanie urządzenia rejestrującego wraz z zarządzeniem dotyczącym obowiązków korzystania z karty kierowcy i pobierania danych, jednak nie przedstawiła dokumentów potwierdzających fakt zapoznania pracowników z ww. dokumentami. Dowody przedłożone przez stronę wskazują, że strona nie wypełnia wszystkich obowiązków nałożonych na nią jako przedsiębiorcę transportowego przepisami art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1 ze zm.) oraz art. 33 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.2014.60.1). Zgodnie z tymi przepisami przedsiębiorca jest zobowiązany organizować pracę kierowców wykonujących przewozy drogowe w sposób umożliwiający kierowcom przestrzeganie przepisów tych rozporządzeń, przeprowadzać regularne kontrole w celu zapewnienia przestrzegania przepisów przez kierowców, a także wprowadzić rozwiązania organizacyjne, które nie zachęcałyby kierowców do popełniania naruszeń. Organ uznał, że strona z tych obowiązków się nie wywiązała, o czym świadczą przedłożone przez nią zaświadczenia informujące o odbytych szkoleniach. W ocenie organu, interes społeczny nie stoi na przeszkodzie zawieszeniu lub cofnięciu stronie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Ponadto strona nie wskazała, czy jest członkiem polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd uznał, że nie sposób zaaprobować stanowiska organu, że dostatecznym powodem do utraty dobrej reputacji jest stwierdzenie jednego najpoważniejszego naruszenia. W świetle bowiem art. 7d ust. 1 pkt 2 u.t.d. nałożenie sankcji za najpoważniejsze naruszenie stanowi wyłącznie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, w ramach którego organ zobligowany jest zbadać indywidualne okoliczności konkretnej sprawy i dokonać ich prawnej kwalifikacji z uwzględnieniem kryteriów określonych w art. 7d ust. 4 oraz ocenić, czy w przypadku stwierdzenia utraty dobrej reputacji przewoźnika nie dojdzie do naruszenia zasady proporcjonalności. Zdaniem sądu nie ma usprawiedliwionych podstaw, by a priori wykluczyć, że do naruszenia doprowadziły inne przyczyny, niezależne od czynników organizacyjnych. Nie można także z faktu tego wywodzić, że brak jest możliwości poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie. Ocena organu w tym zakresie ma charakter dowolny i nie znajduje potwierdzenia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Powyższe uchybienia skutkowały uchyleniem decyzji z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ aby ponownie rozpoznając sprawę ustalił, czy utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenie przy uwzględnieniu, że na przewoźnika nie zostały nałożone inne kary za najpoważniejsze naruszenia na terenie kraju oraz za granicą, nieobjęte środkiem rehabilitacyjnym, o którym mowa w art. 7e u.t.d. Sąd zobligował również organ do wzięcia pod uwagę dokumentów złożonych przez stronę i dokonania oceny, czy jej działanie może być potraktowane jako nagminne ignorowanie przepisów lub wykazywanie w tym względzie braku dobrej woli, o których mowa w motywie 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł organ, zaskarżając go w całości na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt. 1 i 2 oraz 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 200 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."). Skarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: - błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ orzekł nie uwzględniając całokształtu materiału dowodowego i pominął, że strona nie była ukarana inną karą za popełnienie najpoważniejszych naruszeń i w konsekwencji błędnie przyjął, że wystraczające dla utraty dobrej reputacji jest stwierdzenie jednego najpoważniejszego naruszenia, podczas brak innych kar nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie utraty dobrej reputacji, a uznanie, że do nałożenia sankcji w postaci utraty dobrej reputacji wystarczające jest stwierdzenie jednego najpoważniejszego naruszenia wynika wprost z przepisów, które zobowiązują organ do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, nawet przy ujawnieniu jednego najpoważniejszego naruszenia, zatem brak innych kar nie uniemożliwia wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie utraty dobrej reputacji; - błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ nie miał podstaw do uznania, że brak jest możliwości poprawienia sytuacji przedsiębiorstwa, a strona nie jest zainteresowana jej poprawą, podczas gdy organ nie ocenia woli strony (jej zainteresowania poprawą), a faktyczne działania podjęte w celu poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, a z materiału dowodowego nie wynika, aby strona podjęła jakiekolwiek działania mające na celu wyeliminowanie popełniania naruszeń, a te na które powołuje się nie mają związku ze stwierdzonym najpoważniejszym naruszeniem i nie są reakcją na to naruszenie (istniały przed stwierdzeniem naruszenia i okazały się nieskuteczne, stanowią wykonywanie podstawowych obowiązków przedsiębiorcy transportowego lub podjęte zostały po znacznym upływie czasu od naruszenia i nie można uznać, że stanowią reakcję na naruszenie); 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. a)-c) u.t.d. w zw. art. 7d ust. 5 pkt 1 i 2 u.t.d. poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że na podstawie art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. a)-c) należy wyprowadzić wniosek, że stwierdzenie tylko jednego najpoważniejszego naruszenia nie daje podstaw do stwierdzenia utraty dobrej reputacji, a wynika z niego jedynie to, że organ może wszcząć postępowanie administracyjne w zakresie spełnienia wymogu dobrej reputacji, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że skoro właściwy organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne nawet na podstawie jednego najpoważniejszego naruszenia, to również może na tej podstawie wydać decyzję o utracie dobrej reputacji, w przeciwnym razie postępowanie administracyjne miałoby charakter fikcyjny, a zastosowanie art. 7d ust. 5 pkt 1 lub pkt 2 u.t.d. byłoby automatyczne i zupełnie niezależne od ustaleń organu dokonanych w toku postępowania administracyjnego. Wskazując na tak sformułowane zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżący, nie reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna organu nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107). Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i procesowego są wzajemnie powiązane, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne łączne ich rozpoznanie. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że zasadniczy spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji GITD z dnia 25 marca 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przewoźnika uznał, że narusza ona prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. bowiem organ nie dokonał rzetelnej i kompleksowej oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie ocenił czy utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, a skupił się wyłącznie na jednej okoliczności – popełnienia jednego najpoważniejszego naruszenia. Z kolei zdaniem GITD, sąd pierwszej instancji niezasadnie zarzucił naruszenie przez organ wskazanych przepisów postępowania, bowiem nawet stwierdzenie jednego najpoważniejszego naruszenia, skoro stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania w przedmiocie utraty dobrej reputacji to również może stanowić podstawę do wydania decyzji o utracie reputacji, nawet jeżeli skarżący nie został ukarany innymi karami. Wskazał także, że sąd pierwszej instancji błędnie zarzucił organowi nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez pryzmat podjęcia przez skarżącego działań mających na celu wyeliminowanie popełniania naruszeń w przyszłości. Mając na uwadze tak zarysowany spór w sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację należało przyznać sądowi pierwszej instancji. Z akt sprawy w sposób bezsporny wynika, że wobec skarżącego została nałożona sankcja za dopuszczenie się w dniu [...] kwietnia 2021 r. na terytorium [...] najpoważniejszego naruszenia polegającego na korzystaniu przez kierowcę z nielegalnego urządzenia, które mogło zmieniać zapisy tachografu, co stanowiło na podstawie art. 7d ust. 2 lit. c u.t.d. podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie utraty przez skarżącego dobrej reputacji przewoźnika drogowego. Jednakże samo nałożenie na skarżącego sankcji, mimo iż dotyczyło najpoważniejszego naruszenia, nie zawsze musi oznaczać utratę dobrej reputacji, bowiem okoliczność ta jak słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, jest przesłanką do wszczęcia postępowania w sprawie a nie wydania decyzji o utracie dobrej reputacji. Jak stanowi art. 7d ust. 3 u.t.d., po wszczęciu postępowania o którym mowa w ust. 1 pkt 2, organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, weryfikuje sposób i warunki wykonywania transportu drogowego. Przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji, organ bierze pod uwagę w szczególności: 1) czy liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych; 2) czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego; 3) interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w szczególności jeżeli cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie; 4) opinię polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych, działającej od co najmniej 3 lat, której przedsiębiorca jest członkiem. (art. 7d ust. 4 u.t.d.). Przyjąć zatem należy, że dopiero po przeprowadzonym postępowaniu, gdy liczba, charakter oraz realia działalności przewoźnika potwierdzą stwierdzenie utraty dobrej reputacji (co prowadzi do zawieszenia zezwolenia i koniecznością stosowania środka rehabilitacyjnego) okaże się "proporcjonalną reakcją za popełnione naruszenia" (w rozumieniu art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d.) - wydawana jest decyzja o stwierdzeniu utraty dobrej reputacji. Oznacza to, wbrew stanowisku GITD, że nałożenie sanacji za dopuszczenie się najpoważniejszego naruszenia nie musi oznaczać utraty dobrej reputacji, w przeciwnym razie nie byłoby potrzebne prowadzenie żadnego postępowania administracyjnego. Zatem już w tym miejscu wskazać należy na niezasadność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego – błędnej wykładni art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. a)-c) u.t.d. w zw. z art. 7d ust. 5 pkt 1 i 2 u.t.d. Wbrew stanowisku GITD, sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że dopuszczenie się tylko jednego najpoważniejszego naruszenia nie daje podstaw do stwierdzenia utraty dobrej reputacji, stwierdził jedynie, że nałożenie sankcji za takie naruszenie stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie a nie wydania decyzji. Skoro ustawodawca przewidział konieczność wszczęcia postępowania w sprawie utraty dobrej reputacji, które to postępowanie może zakończyć się dwoma rodzajami decyzji – albo decyzją stwierdzającą utratę dobrej reputacji (art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d.) albo decyzją stwierdzającą, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona (art. 7d ust. 5 pkt 2 u.t.d.) – samo wymierzenie sankcji za najpoważniejsze naruszenie nie musi oznaczać utraty dobrej reputacji. Wbrew stanowisku GITD, zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że organ orzekający w sprawie nie przeanalizował prawidłowo, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wszystkich przesłanek określonych w art. 7d ust. 4 u.t.d. dokonując oceny, czy względem skarżącego nastąpiła utrata dobrej reputacji przewoźnika drogowego jak również czy wydanie zaskarżonej decyzji będzie proporcjonalną reakcją za popełnione naruszenia. Tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podniesione w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, należało uznać za niezasadne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 905/24, w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie utraty dobrej reputacji przewoźnika drogowego właściwy organ ocenia, czy ze względu na szczególne okoliczności utrata dobrej reputacji stanowiłaby w danym przypadku nieproporcjonalny środek. W ramach tej oceny właściwy organ bierze pod uwagę liczbę poważnych naruszeń przepisów krajowych i przepisów unijnych, o których mowa w ust. 1 akapit trzeci, a także liczbę najpoważniejszych naruszeń przepisów unijnych, określonych w załączniku IV, w odniesieniu do których zarządzający transportem lub przedsiębiorca transportowy został skazany lub nałożono na niego sankcje. Każda taka decyzja musi być należycie umotywowana i uzasadniona. Jeżeli z kolei właściwy organ uzna, że utrata dobrej reputacji stanowiłaby nieproporcjonalny środek, podejmuje wówczas decyzję, że dobra reputacja danego przedsiębiorcy pozostaje nienaruszona. W przypadku zaś gdy właściwy organ nie uzna, że utrata dobrej reputacji będzie nieproporcjonalnym środkiem, wyrok skazujący lub nałożona sankcja skutkują utratą dobrej reputacji. W ramach przeprowadzonego postępowania organy ustaliły, że nałożono na skarżącego sankcję za najpoważniejsze naruszenie (NN) popełnione na terenie [...] w dniu [...] kwietnia 2021 r. polegające na korzystaniu przez kierowcę z nielegalnego urządzenia, które mogło zmieniać zapisy tachografu. Sankcja ostatecznie została nałożona [...] sierpnia 2021 r. Ponadto organy ustaliły, że skarżący posiada licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy do [...] marca 2053 r., zaś z dostępnych rejestrów wynika, że na przewoźnika nie zostały nałożone inne kary za najpoważniejsze naruszenia na terenie kraju jak i zagranicą. Organy ustaliły również, że zawód kierowcy samochodów ciężarowych i ciągników siodłowych jest zawodem deficytowym, według prognozy na rok 2021 r. dla powiatu [...]. Na podstawie dołączonych przez skarżącego do odwołania dokumentów organ przyjął, że skarżący w okresie 3 miesięcy poprzedzających wszczęcie postępowania, zatrudniał 19 kierowców i wykonał 110 operacji transportowych (za okres od 1 marca do 30 maja 2021 r.). Na podstawie powyższych dokumentów organ uznał, że ilość i rodzaj popełnionych przez stronę naruszeń w skali prowadzonej działalności transportowej jest znaczna. Jednocześnie na podstawie przedłożonych przez skarżącego wraz z odwołaniem dokumentów (certyfikat kompetencji zawodowych; polecenia dla kierowców przestrzegania art. 4 rozporządzenia (WE) 1071/2009 datowany na [...] stycznia 2021 r.; świadectwa pracy potwierdzających rozwiązanie umów o pracę odnoszące się do kierowców, którzy dopuścił się naruszeń; zarządzenie o pobieraniu danych z kart kierowców co najmniej raz na 28 dni; szkolenia dla kierowców, faktur dotyczących serwisowania pojazdów zapobiegające możliwości ingerowania w tachograf) oraz jego wyjaśnień, uznał że dokumenty przedłożone przez skarżącego nie potwierdzają aby wypełnił wszystkie obowiązki nałożone na niego jako przedsiębiorcę transportowego przepisami art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz art. 33 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 165/2014. Zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że dokonana ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w aspekcie przesłanek z art. 7d ust. 4 u.t.d. miała cechy dowolności i nie znajdowała potwierdzenia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. W szczególności podkreślić należy, że wskazywana przez organ okoliczność, że skarżący nie przedłożył dowodu doręczenia dokumentu "polecenia dla kierowców" z [...] stycznia 2021 r., przy braku żądania przez organ przedłożenia takiego dowodu, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że ten dokument nie wypełnia obowiązków nałożonych na przedsiębiorcę transportowego przepisami rozporządzenia 561/2006. W tym zakresie organ w uzasadnieniu decyzji posługuje się ogólnikami nie odnoszącymi się wprost do sytuacji jaka panowała w przedsiębiorstwie skarżącego. Nadmienić należy, że z treści art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 1071/2009 wynika, że organ przeprowadzający postępowanie w sprawie dobrej reputacji obejmujące w odpowiednich przypadkach kontrolę na miejscu w lokalach danego przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie taka kontrola, mimo istnienia podstawy prawnej i faktycznej (decyzja organu II instancji została wydana 22 marca 2022 r., zaś ostateczne nałożenie sankcji na skarżącego [...] sierpnia 2021 r., organ miał zatem czas na przeprowadzenie ewentualnej kontroli - art. 94b u.t.d.) nie została przeprowadzona. Zatem organ, skoro wydaje decyzje jedynie na podstawie dokumentów przedłożonych przez przedsiębiorcę i jego oświadczeń, nie może zarzucać, że przedłożone dokumenty czy oświadczenia są niepełne czy niedostateczne wyjaśniają dane zagadnienie i na tej podstawie wyciągać względem skarżącego niekorzystne skutki prawne. W świetle art. 7 k.p.a. to organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć, z urzędu lub na wniosek strony, wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Skarżący przedłożył stosowne dokumenty, które w jego ocenie świadczą o zapewnieniu właściwej organizacji i dyscypliny pracy w przedsiębiorstwie oraz podejmowanych działaniach zmierzających do poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie. Jeżeli zdaniem organu, przedłożone dokumenty zawierają braki czy też skarżący nie przedłożył dodatkowych dokumentów, na które się powołuje, organ winien wezwać skarżącego do ich uzupełnienia lub złożenia dodatkowych wyjaśnień, a nie automatycznie przyjmować, że dana kwestia nie została przez skarżącego wykazana. Zgodzić się również należy z sądem pierwszej instancji, że organy w swoich rozważaniach pominęły i nienależycie oceniły okoliczność, że względem skarżącego nie zostały nałożone inne kary za najpoważniejsze naruszenia na terenie kraju oraz zagranicą. Z akt sprawy wynika, że skarżący dopuścił się jednego najpoważniejszego naruszenia na terenie [...], ale jednocześnie organy nie ustaliły czy skarżący dopuścił się także innych naruszeń – stanowisko organu z uzasadnienia skargi kasacyjnej o dopuszczeniu przez skarżącego naruszania czasu pracy kierowców w nieznacznym zakresie nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy. Jednocześnie GITD przyjął, że to jedno najpoważniejsze naruszenie - przy 110 operacjach transportowych w ciągu trzech miesięcy (marzec – maj 2021 r.) oraz liczby zatrudnionych kierowców – 19 stanowi znaczną liczbę naruszeń. Powyższe stanowisko wydaje się być błędne – jednostkowe naruszenie w okresie 3 miesięcy przy ponad 100 przewozach drogowych nie jest wielkością znaczną. W okolicznościach niniejszej sprawy należy wręcz postawić pytanie jaka liczba naruszeń mogłaby być uznana przez organ za nieznaczną? Nie można również zgodzić się z argumentacją GITD zaprezentowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 7) jakoby przedłożone przez skarżącego świadectwa pracy nie mogły stanowić dokumentów potwierdzającego podjęcie działań zmierzających do poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie. Z przedłożonych dokumentów wynika, że stosunki pracy z dwojgiem kierowców dopuszczających się naruszeń u.t.d. zostały rozwiązane za porozumieniem stron (z inicjatywy pracowników) odpowiednio we wrześniu i listopadzie 2021 r. Sama okoliczność, że rozwiązanie tych stosunków pracy nastąpiło w trybie porozumienia stron a nie w trybie dyscyplinarnym, z winy pracowników bez wypowiedzenia oraz fakt, że od stwierdzenia naruszenia ([...] kwietnia 2021 r.) minął znaczny okres czasu nie świadczy o nienależytej reakcji pracodawcy. Forma rozwiązania stosunku pracy, która w pewnym zakresie zapewnia możliwość znalezienia kolejnej pracy przez byłych pracowników, przy jednoczesnym przyjęciu że dopiero z dniem [...] sierpnia 2021 r. ostatecznie została na skarżącego nałożona sankcja za najpoważniejsze naruszenie, sama przez się nie świadczy o spóźnionej czy też nieadekwatnej reakcji skarżącego na naruszenia prawa jakich dopuścili się zatrudnieni kierowcy w ramach powierzonych im obowiązków. Końcowo wskazać należy na treść art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d. – wskazuje on, że organ może wydać decyzję o utracie dobrej reputacji w sytuacji uznania, że jej utrata będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia. Zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że organy w sposób niedostateczny przeprowadziły analizę przesłanki proporcjonalności reakcji w postaci wydania zaskarżonej decyzji przy ujawnionym tylko jednym najpoważniejszym naruszeniu. Zaznaczyć należy, że ustawodawca w art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d. posłużył się zwrotem za "popełnione naruszenia" a zatem użył sformułowania w liczbie mnogiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść ww. przepisu nie wyklucza możliwości wydania decyzji o utracie dobrej reputacji przewoźnika drogowego także w przypadku ujawnienia tylko jednego naruszenia, ale w takiej sytuacji należy wymagać od organu wyjątkowo rzetelnej i kompleksowej oceny wystąpienia przesłanek do wydania takiej a nie innej decyzji, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. W niniejszej sprawie, co zasadnie wytknął sąd pierwszej instancji, takiej oceny zabrakło. W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 2