II GSK 773/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Aneta Kardas po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2188/22 w sprawie ze skargi F. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 maja 2022 r. nr BP.501.278.2021.2152.WA7.214310 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od F. A. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2188/22 oddalił skargę F. A. (dalej: Skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 23 maja 2022 r., nr BP.501.278.2021.2152.WA7.214310 w przedmiocie kary pieniężnej. II. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 15 grudnia 2020 r., zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr 803/2020 z 9 czerwca 2020 r., nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, jak również wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy. 2. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, decyzją z 23 maja 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 11 i 22, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i ust. 4b, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 180, ze zm.; dalej: u.t.d.) oraz lp. 1.1 i lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, że Skarżący powinien posiadać stosowne dokumenty uprawniające do wykonywania przewozu, których nie przedstawił ani w toku kontroli ani postępowania, tj. licencji na wykonywanie przewozu okazjonalnego. Kontrolowany przewóz nie był przewozem realizowanym w ramach usługi transportu drogowego osób taksówką, ponieważ nie spełniał warunków przewidzianych dla tego rodzaju przewozu, tj. samochód nie był oznakowany ani wyposażony jak taksówka. Przewóz miał charakter okazjonalny, gdyż został zamówiony za pomocą aplikacji i nie stanowił przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo wahadłowego, a więc wypełniał przesłanki definicji przewozu okazjonalnego zawarte w art. 4 pkt 11 u.t.d. Nadto pojazd, którym Skarżący wykonywał w dniu kontroli przewóz osób, jest przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Wobec tego uznał, że Skarżący wykonywał zarobkowo przewóz osób bez posiadania ważnych uprawnień, a zarazem wykonywał przewóz okazjonalny pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d. 3. Kontrolując legalność opisanej wyżej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępie uzasadnienia zaskarżonego wyroku podał, że poddany kontroli drogowej pojazd marki SKODA o nr rej. [...], którym kierował A. I., wykonywany był zarobkowy przewóz osób. Przewożeni pasażerowie oświadczyli, że zamówili przejazd korzystając z aplikacji [...] z ul. [...] na ul. [...] w [...]. Za wykonaną usługę transportową pasażerowie zapłacili 10 zł, nie otrzymując paragonu. W toku kontroli kierujący nie okazał żadnej umowy o współpracy z przedsiębiorcą transportowym, licencji na zarobkowy przewóz osób ani też orzeczenia lekarskiego i psychologicznego. Kontrolowany pojazd nie był oznakowany jako taksówka. Jeden z pasażerów w toku kontroli okazał na swoim telefonie zdjęcie z aplikacji [...] potwierdzające, że przewóz został wykonany na rzecz przedsiębiorcy - Skarżącego. Ponadto wskazany pojazd, którym w dniu kontroli wykonywano przewóz osób, jest przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Sąd zaakceptował ocenę organu, że Skarżący w dniu kontroli wykonywał przewóz drogowy osób bez stosownych uprawnień, tj. nie posiadał licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym lub pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. W związku z czym - w ocenie Sądu - organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 12 000 zł, stosownie do art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. i lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. - przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Zatem pojazd Skarżącego tego warunku nie spełniał. Ponadto, jak zauważył Sąd, przedmiotowy przewóz samochodem osobowym, nie spełniał łącznie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. Nie spełniono bowiem warunku polegającego na zawarciu umowy z pasażerem w formie pisemnej lub elektronicznej w lokalu przedsiębiorstwa. Tym samym Skarżący nie mógł korzystać z odstępstwa przewidzianego w art. 18 ust. 4b u.t.d. Sąd oddalił zatem skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). 4. Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku z 15 grudnia 2022 r., zaskarżając go w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to: 1) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny i niepełny, budzący wątpliwości co do rozważenia wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w skardze, w szczególności w zakresie zarzutów wskazanych w pkt 1 skargi, co powoduje brak pełnego rozpoznania sprawy oraz możliwości prześledzenia toku rozumowania Sądu i zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia, powodując brak możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej orzeczenia; 2) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na wadliwym przeprowadzeniu kontroli legalności i zgodności z prawem działania organu administracji w niniejszej sprawie, w wyniku dokonania jej w sposób powierzchowny, niepełny i dowolny tj. z pominięciem zarzutów sformułowanych w skardze; 3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania w sposób mający wpływ na treść orzeczenia tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, 2 i 3, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. w wyniku: a) braku dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z umowy współpracy z 8 czerwca 2020 r. wnioskowanego przez stronę w piśmie z 16 marca 2021 r. i pominięcie podniesionych przez stronę okoliczności, przy ustalaniu i ocenie stanu faktycznego sprawy, co spowodowało pozbawienie jej możności obrony swych praw oraz doprowadziło do niepełnego i niedokładnego ustalenia stanu faktycznego będącego przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją; b) nieprawidłowego uznania, że protokół kontroli nr 803/2020 może stanowić bezpośredni dowód na okoliczności w nim stwierdzone w sytuacji, gdy treść w nim zawarta nie została potwierdzona przez zatrzymanego kierowcę, a nadto osoba ta nie była narodowości polskiej i nie posługiwała się językiem polskim w stopniu umożliwiającym jej zrozumienie i potwierdzenie faktów, jakie zostały w tym dokumencie zawarte co powoduje, że dokument ten ma walor jedynie notatki służbowej i nie posiadał cech dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. oraz nie mógł w tym przypadku stanowić bezpośredniego źródła dowodowego dla ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; c) zastąpienie obowiązku przeprowadzenia dowodów bezpośrednich, dowodami pośrednimi w postaci protokołu z kontroli nr 803/2020 z 9 czerwca 2020 r. w celu ustalenia istotnych okoliczności w sprawie, pomimo że istniała możliwość przeprowadzenia dowodów bezpośrednich, a dowód pośredni dotknięty był wadami; d) dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, przez pominięcie tych zaproponowanych przez stronę oraz przez wyprowadzenie z protokołu kontroli nr 803/2020 wniosku, który z tego dokumentu nie wynikał, że 9 czerwca 2020 r. zatrzymany kierowca wykonywał przewóz na rzecz i w imieniu skarżącego przedsiębiorcy, pomimo że treść umowy współpracy nie obejmowała realizacji zleceń przewozów w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy, przedsiębiorca nie udostępnił pojazdu i nie nadzorował działania kierowcy, zapłata za przewóz odbyła się gotówką, a zatrzymany kierowca działał we własnym zakresie i na własne ryzyko bez wiedzy Skarżącego, o czym świadczyło zawarcie przez kierowcę umowy gotówkowej bezpośrednio z pasażerem oraz brak uzyskania dochodu przez Skarżącego z tytułu tego przewozu; w konsekwencji powyższego dokonania błędnych ustaleń faktycznych, iż zatrzymany kierowca wykonywał przewóz w imieniu i na rzecz Skarżącego, a przedsiębiorca w dniu 9 czerwca 2020 r. realizował przewóz okazjonalny pasażera bez wymaganej licencji, pojazdem konstrukcyjnie nieprzystosowanym, w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym a także, że miał wpływ na stwierdzone naruszenia. 5. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie w całości, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. 2. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku podstawy procesowej samo wskazanie naruszonych przepisów nie jest wystarczające. Strona wnosząca skargę kasacyjną powinna wykazać, na czym polegało uchybienie Sądu pierwszej instancji oraz w jaki sposób mogło ono oddziaływać na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważności postępowania nie stwierdzono. 3. Spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, uznał, że decyzja ta odpowiada prawu. Istota sporu nie dotyczyła samego faktu odpłatnego przewozu osób zamówionego za pośrednictwem aplikacji [...] ani tego, że wykonywanie takiego przewozu wymaga spełnienia warunków określonych w ustawie o transporcie drogowym. Spór koncentrował się na tym, czy organy prawidłowo ustaliły, że kontrolowany przewóz był wykonywany na rzecz Skarżącego jako przedsiębiorcy, a nie wyłącznie prywatnie i na rachunek kierującego pojazdem, oraz czy materiał dowodowy, w szczególności dane z aplikacji [...] wskazujące firmę Skarżącego jako realizującą przejazd, dawał podstawę do przypisania mu odpowiedzialności administracyjnej. 4. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ze względu na sposób sformułowania zarzutów oraz ich ścisłe powiązanie należało rozpoznać je w trzech zasadniczych płaszczyznach: po pierwsze, w zakresie zarzucanej wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji; po drugie, w zakresie prawidłowości przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności decyzji administracyjnej; po trzecie, w zakresie oceny postępowania dowodowego organów, w szczególności wartości dowodowej protokołu kontroli, znaczenia danych z aplikacji [...] oraz ustalenia, że przewóz był wykonywany na rzecz Skarżącego jako przedsiębiorcy. W ocenie NSA zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne i niepełne, a przez to uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania Sądu oraz kontrolę instancyjną. Zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną zasadniczo wtedy, gdy uzasadnienie wyroku jest dotknięte tak istotnymi brakami, że nie pozwala ustalić, jakie okoliczności faktyczne i prawne Sąd uznał za podstawę rozstrzygnięcia, albo gdy uniemożliwia kontrolę instancyjną. Nie jest natomiast wystarczające samo twierdzenie strony, że Sąd nie odniósł się do wszystkich argumentów w sposób oczekiwany przez skarżącego. Sąd pierwszej instancji przedstawił stan sprawy, wskazał treść rozstrzygnięć organów administracji, opisał podstawowe ustalenia wynikające z kontroli drogowej z 9 czerwca 2020 r., odniósł się do charakteru przewozu oraz wyjaśnił, dlaczego uznał decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego za odpowiadającą prawu. Z uzasadnienia wynika, że WSA zaakceptował ustalenia organów, iż pojazdem marki Skoda nr rej. [...] wykonywano odpłatny przewóz osób zamówiony za pośrednictwem aplikacji [...] , że pojazd nie był oznakowany jako taksówka, kierowca nie okazał wymaganych dokumentów, a dane z aplikacji wskazywały przedsiębiorcę [...] jako podmiot realizujący usługę. Sąd pierwszej instancji wskazał też, że pojazd był przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, co miało znaczenie dla zastosowania art. 18 ust. 4a u.t.d. Taki sposób uzasadnienia pozwala odtworzyć motywy rozstrzygnięcia. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji uchybił art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku nie musi stanowić szczegółowej odpowiedzi na każdy argument strony, jeżeli z jego treści wynika, jakie zasadnicze kwestie były podstawą rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią było to, czy organy miały podstawy do przyjęcia, że w dniu kontroli doszło do wykonywania przewozu drogowego osób na rzecz Skarżącego, bez wymaganych uprawnień i pojazdem niespełniającym wymagań dla przewozu okazjonalnego. Sąd pierwszej instancji na to pytanie odpowiedział i wskazał przyczyny, dla których podzielił ustalenia oraz ocenę prawną organów. Nie można też uznać, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie oznacza to jednak obowiązku prowadzenia przez sąd własnego postępowania dowodowego w miejsce organu ani obowiązku konstruowania uzasadnienia według oczekiwań strony WSA skontrolował zaskarżoną decyzję w granicach sprawy administracyjnej i nie pominął jej istoty. W podobny sposób Naczelny Sąd Administracyjny oceniał zarzuty dotyczące art. 141 § 4 p.p.s.a. w sprawach dotyczących przewozów osób wykonywanych za pośrednictwem aplikacji mobilnych. W wyroku z 28 października 2025 r., sygn. akt II GSK 513/22 oraz w wyroku z 27 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 888/22, NSA przyjął, że zarzut wadliwości uzasadnienia nie może odnieść skutku, jeżeli z uzasadnienia można odczytać podstawę faktyczną, podstawę prawną i zasadnicze motywy rozstrzygnięcia, nawet gdy sąd nie odniósł się odrębnie do każdej wypowiedzi strony (wszystkie orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak też jest w niniejszej sprawie. 5. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. Wprawdzie w skardze kasacyjnej jako przepis powiązany wskazano art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jednak przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja administracyjna, a więc akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. To oczywiste błędne oznaczenie jednostki redakcyjnej nie uniemożliwiało jednak odczytania istoty zarzutu, która sprowadzała się do twierdzenia, że WSA wadliwie i w sposób powierzchowny przeprowadził kontrolę legalności działania organu administracji. Przede wszystkim należy zauważyć, że przedmiotem kontroli WSA była decyzja administracyjna w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, a więc akt podlegający kontroli sądu administracyjnego w reżimie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Niezależnie od sposobu sformułowania zarzutu w skardze kasacyjnej, jego istota sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował wadliwe ustalenia faktyczne organów i nie rozpoznał w pełni zarzutów skargi. Tak rozumiany zarzut nie jest zasadny. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana na podstawie art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. polega na badaniu legalności działania administracji publicznej. Sąd administracyjny nie zastępuje organu w prowadzeniu postępowania dowodowego ani nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej meritum w miejsce organu. Zadaniem sądu jest ocena, czy organ zebrał materiał dowodowy w zakresie wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy, czy dokonał jego oceny w granicach art. 80 k.p.a. oraz czy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. WSA taką kontrolę przeprowadził. Z akt sprawy wynikało, że w dniu 9 czerwca 2020 r. kontrolowany pojazd przewoził dwóch pasażerów na trasie z ul. [...] na ul. [...] w [...], a przejazd został zamówiony przy użyciu aplikacji [...]. Pasażerowie wskazali, że zapłacili za przejazd 10 zł. Jeden z pasażerów okazał na telefonie dane z aplikacji [...] potwierdzające, że przejazd został wykonany na rzecz przedsiębiorcy [...]. Ta okoliczność została utrwalona w materiale kontroli, w tym w protokole kontroli nr 803/2020 oraz dokumentacji fotograficznej. Ponadto organ ustalił, że kierujący nie okazał licencji na zarobkowy przewóz osób, umowy współpracy z przedsiębiorcą transportowym ani orzeczeń lekarskiego i psychologicznego. Pojazd nie był oznakowany jako taksówka. Z informacji Urzędu m.st. Warszawy wynikało natomiast, że licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką została udzielona Skarżącemu dopiero 6 sierpnia 2020 r., a więc po dniu kontroli, i tego dnia zgłoszono również pojazd do licencji. Sąd pierwszej instancji, akceptując ustalenia organów, nie przekroczył granic kontroli legalności. Przeciwnie, prawidłowo ocenił, że materiał dowodowy dawał podstawę do stwierdzenia naruszeń z lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. W szczególności WSA nie pominął zasadniczego zarzutu strony, że kierowca miał wykonywać przewóz we własnym imieniu i na własny rachunek. Sąd, podzielając stanowisko organów, przyjął jednak, że twierdzenie to zostało skutecznie podważone dowodem pochodzącym bezpośrednio z aplikacji [...] użytej przez pasażera. Dowód ten wskazywał Skarżącego jako podmiot realizujący usługę przewozową. Nie można zatem mówić o powierzchownej kontroli legalności tylko dlatego, że Sąd uznał za przekonującą ocenę organów, a nie wersję prezentowaną przez stronę. Takie stanowisko odpowiada linii orzeczniczej NSA w sprawach przewozów aplikacyjnych. W wyroku z 18 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 1450/22, NSA zaakcentował, że przy ocenie legalności kary za wykonywanie przewozu osób istotny jest rzeczywisty sposób świadczenia usługi, a nie formalne twierdzenia strony co do modelu współpracy lub organizacji przewozu. Z kolei w wyroku z 27 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 888/22, NSA wskazał, że przewóz zamówiony za pomocą aplikacji mobilnej, odpłatny, wykonywany pojazdem niebędącym taksówką, należy kwalifikować w ramach przepisów u.t.d. jako przewóz osób wymagający odpowiednich uprawnień, przy czym sama licencja na inny rodzaj transportu nie zastępuje wymogów właściwych dla danego rodzaju działalności. W rozpoznawanej sprawie WSA zastosował właśnie taki sposób kontroli. Zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (w skardze błędnie wskazano pkt 8 ww. przepisu) stanowi więc w istocie polemikę z wynikiem kontroli sądowej, a nie wykazanie jej wadliwości. 6. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz powiązanych z nim przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, § 2 i § 3, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. Zarzut ten jest najbardziej rozbudowany, jednak jego istota sprowadza się do zakwestionowania ustalenia, że przewóz był wykonywany na rzecz Skarżącego, a także do podważenia wartości dowodowej protokołu kontroli nr 803/2020 i nieuwzględnienia przez organy twierdzeń strony o prywatnym działaniu kierowcy. Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia dowodu z umowy współpracy z 8 czerwca 2020 r. Nawet przy uwzględnieniu twierdzeń Skarżącego o treści tej umowy, dokument ten nie mógł mieć znaczenia rozstrzygającego, ponieważ nie podważał najważniejszego ustalenia wynikającego z kontroli: wobec pasażera jako podmiot realizujący usługę widniał w aplikacji [...] przedsiębiorca [...]. Niezależnie od tego, nawet gdyby przyjąć, że między Skarżącym a kierowcą istniały określone ustalenia cywilnoprawne, to nie mogły one samoistnie obalić ustaleń wynikających z przebiegu konkretnego przewozu. Dla odpowiedzialności administracyjnej na podstawie ustawy o transporcie drogowym decydujące jest to, kto w realiach danego zdarzenia występował wobec pasażera jako wykonawca albo organizator przewozu. W tej sprawie najważniejszy dowód nie wynikał z samego protokołu kontroli, lecz z danych okazanych przez pasażera w aplikacji [...]. Z danych tych wynikało, że przewóz został wykonany na rzecz przedsiębiorcy [...], co zostało powiązane z dokumentacją fotograficzną oraz danymi przedsiębiorcy ujawnionymi podczas kontroli. To oznacza, że w relacji z pasażerem jako wykonawca przewozu występował przedsiębiorca Skarżącego, a nie kierowca działający prywatnie i wyłącznie na własny rachunek. Po drugie, nietrafne są zarzuty dotyczące protokołu kontroli nr 803/2020. Protokół kontroli został sporządzony przez uprawnionych funkcjonariuszy w związku z wykonywaniem czynności kontrolnych. To, że kierowca nie podpisał protokołu, nie oznacza automatycznie, że dokument ten traci walor dowodowy i staje się jedynie notatką służbową pozbawioną znaczenia w postępowaniu administracyjnym. Ponadto zarzut oparty na art. 76 § 2 k.p.a. nie mógł odnieść skutku także dlatego, że protokół kontroli nie funkcjonował w sprawie jako jedyne źródło ustaleń, lecz jako element materiału dowodowego ocenianego łącznie z dokumentacją fotograficzną, oświadczeniami pasażerów i informacją z aplikacji [...]. Organ nie był zatem zobowiązany do ponownego odtwarzania przebiegu kontroli przez przesłuchanie kierowcy, skoro okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia wynikały z innych, wzajemnie zgodnych dowodów, a strona nie wykazała, aby brak podpisu kierowcy lub jego znajomość języka polskiego zmieniał treść danych ujawnionych w aplikacji pasażera. Brak podpisu osoby kontrolowanej może mieć znaczenie przy ocenie całokształtu materiału dowodowego, ale nie prowadzi sam przez się do wyeliminowania protokołu z materiału sprawy. Skarżący nie wykazał również, aby nieznajomość języka polskiego przez kierowcę miała realny wpływ na treść ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia. Kluczowe ustalenia nie zostały bowiem oparte na oświadczeniach kierowcy ani na jego przyznaniu określonych faktów. Podstawę ustaleń stanowiły przede wszystkim oświadczenia pasażerów, dane z aplikacji [...], dokumentacja fotograficzna, protokół kontroli oraz informacje z Urzędu m.st. Warszawy. Zarzut dotyczący języka kierowcy nie podważa więc tego, co wynikało z aplikacji użytej przez pasażerów. Po trzecie, nie można podzielić twierdzenia, że organy zastąpiły dowody bezpośrednie dowodami pośrednimi. Dowód z aplikacji [...] okazanej przez pasażera był dowodem bezpośrednim co do tego, jakiego przedsiębiorcę wskazywał system użyty do zamówienia przejazdu. Również oświadczenia pasażerów co do zamówienia przejazdu aplikacją i zapłaty za kurs dotyczyły bezpośrednio przebiegu zdarzenia. W konsekwencji nie doszło również do naruszenia art. 78 § 1 k.p.a., ponieważ organ może oddalić lub pominąć wniosek dowodowy, jeżeli wskazywana okoliczność została już dostatecznie wyjaśniona albo nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie decydujące było to, jak usługa została przedstawiona pasażerowi i jaki podmiot wskazywała aplikacja, a nie późniejsza rekonstrukcja prywatnych rozliczeń między kierowcą a Skarżącym. Protokół kontroli nie był więc jedynym ani izolowanym źródłem ustaleń. Stanowił element szerszego materiału dowodowego, który wzajemnie się uzupełniał. Po czwarte, nie sposób uznać, że organy dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W tej sprawie całokształt materiału dowodowego wskazywał na wykonywanie odpłatnego przewozu osób zamówionego przez aplikację [...], niebędącego przewozem taksówką, zrealizowanego pojazdem niezgłoszonym w dniu kontroli do licencji i niespełniającym wymagań konstrukcyjnych z art. 18 ust. 4a u.t.d. Twierdzenia strony o gotówkowej zapłacie, braku nadzoru nad kierowcą, braku udostępnienia pojazdu oraz braku uzyskania dochodu przez Skarżącego nie obalają danych z aplikacji wskazujących Skarżącego jako podmiot realizujący usługę. W szczególności fakt, że pasażer zapłacił gotówką, nie przesądza, że kierowca działał wyłącznie we własnym imieniu. Sposób płatności nie zmienia bowiem tego, kto został wskazany wobec pasażera jako podmiot wykonujący przewóz. Po piąte, w sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że zachodziły przesłanki z art. 92c ust. 1 u.t.d. Skarżący nie wykazał, aby nie miał wpływu na powstanie naruszenia ani aby naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Samo twierdzenie, że kierowca działał samodzielnie, nie wystarcza w sytuacji, gdy z danych aplikacji [...] wynikało, że usługa była wykonywana w imieniu przedsiębiorcy Skarżącego. Powyższa ocena pozostaje zgodna z aktualną linią orzeczniczą NSA. W wyroku z 28 października 2025 r., sygn. akt II GSK 513/22, NSA zaakceptował możliwość oparcia ustaleń w sprawach przewozów aplikacyjnych na materiale z kontroli, danych z aplikacji i informacjach dotyczących braku wymaganych uprawnień. W wyroku z 27 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 888/22, NSA podkreślił, że przewóz okazjonalny w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. mieści się w pojęciu krajowego transportu drogowego osób i wymaga odpowiedniej licencji, a wykonywanie go samochodem osobowym jest dopuszczalne jedynie przy spełnieniu szczególnych warunków z art. 18 ust. 4b u.t.d. W wyroku z 18 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 1450/22, NSA zaakcentował znaczenie rzeczywistego sposobu wykonania przewozu oraz warunków zastosowania wyjątku z art. 18 ust. 4b u.t.d. przy przewozach zamawianych za pomocą aplikacji mobilnych. Te poglądy mają zastosowanie także w niniejszej sprawie. Skoro przewóz został zamówiony przez aplikację [...], pasażer okazał dane wskazujące przedsiębiorcę [...] jako podmiot realizujący usługę, pojazd nie był oznakowany jako taksówka, a Skarżący nie posiadał w dniu kontroli właściwych uprawnień obejmujących ten pojazd i ten rodzaj przewozu, to organy miały podstawę do nałożenia kary pieniężnej. 7. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. 8. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 118), zasądzając od Skarżącego na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 3 600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, obejmującą wynagrodzenie pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.