I GSK 1263/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 424/21 w sprawie ze skargi A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 15 stycznia 2021 r. nr SKO.420.167.2020 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 10 sierpnia 2021r., sygn. akt II SA/Gd 424/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. A. (dalej też: "strona", "skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej też: "SKO", "organ") z 15 stycznia 2021r., nr SKO.420.167.2020 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od pisma Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Bytowie (dalej też: "Dyrektor PCPR", " PCPR") z 25 listopada 2020r., Nr DRSON.453-1-193/20 informującego o nieuwzględnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o przyznanie dofinansowania ze środków PFRON. W skardze kasacyjnej strona zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku oraz decyzji Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Bytowie i zmianę poprzez zakwalifikowanie pisma Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Bytowie z 25 listopada 2020r. podpisanego przez Dyrektora organu to jest informacji o negatywnym rozpatrzeniu "wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" w przedmiocie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w ramach Modułu III programu "Pomoc osobom niepełnosprawnym poszkodowanym w wyniku żywiołu lub sytuacji kryzysowych wywołanych chorobami zakaźnymi" w formie dofinansowania kosztów związanych z zapewnieniem opieki w warunkach domowych w związku z utratą możliwości korzystania z opieki świadczonej w placówkach rehabilitacyjnych - jako decyzji administracyjnej, od której skarżącej przysługuje prawo odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, a następnie prawo złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w Bytowie, przyznanie skarżącej prawa do dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w ramach Modułu III programu opisanego wyżej, zasądzenie od Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Bytowie na rzecz skarżącej kwoty 1.500 zł (słownie tysiąc pięćset) to jest po 500 zł x trzy miesiące z tytułu dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w ramach Modułu III programu opisanego wyżej, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zwrot kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Naruszenie prawa materialnego art.174 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię kwalifikacji czynności z zakresu administracji publicznej oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że poprawnie zastosowany przepis znajduje zastosowanie do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie i poprzez oddalenie skargi, naruszenie przepisu art. 1 w zw. z art. 47 ust.1 pkt. 4 lit a oraz art. 51 ust. 3 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (dalej: "ustawa o rehabilitacji") będących podstawą prawną uruchomienia i realizacji programu "Pomoc osobom niepełnosprawnym poszkodowanym w wyniku żywiołu lub sytuacji kryzysowych wywołanych chorobami zakaźnymi" oraz załącznika do uchwały nr 4/2020 Rady Nadzorczej PFRON z 18 marca 2020r., (dalej: "program") oraz podstawą prawną roszczenia skarżącej. II. Naruszenie prawa procesowego art.174 pkt. 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezapewnienie skarżącej przysługujących uprawnień w tym pozbawienia prawa do: wysłuchania, informacji, praw strony procesowej to jest: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 13, art. 15, art. 28, art. 77, art. 80, art. 104, art. 107, art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej poparła powyższe zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony .Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przepis ten określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005r., sygn. akt FSK 2302/04, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia też wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także co istotne wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Podkreślić należy, że kasator zarzucając naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy. Sąd II instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna powyższych wymogów nie spełnia. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazać też należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2014r., sygn. akt I OSK 178/13, tamże). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 26 listopada 2009r., sygn. akt I OSK 601/09, wyroki NSA z: 31 marca 2004r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 10.; 13 października 2004r., FSK 548/04, 14 października 2004r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67; 21 lutego 2005r., GSK 1045/04, 3 marca 2005r., GSK 974/04, 3 września 2008r., II GSK 293/08, tamże). Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 654/12, tamże). Jako, że w skardze kasacyjnej złożonej w tej sprawie, jej autor oparł swoje zarzuty na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., jako pierwszy winien podlegać rozpoznaniu zarzut naruszenia przepisów procesowych, ponieważ tylko do prawidłowo ustalonego stanu fatycznego można trafnie zastosować przepisy prawa materialnego. Jednakże uwzględniając treści podniesionych zarzutów oraz z uwagi na ich komplementarny charakter Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że winny one być rozpoznane łącznie. Autor skargi kasacyjnej zmierza bowiem do wykazania, że brak jest podstaw do uznania przez organ oraz Sąd I instancji, że pismo organu z 25 listopada 2020 roku nie jest decyzją administracyjną. Przypomnieć należy, że w dniu 3 września 2020r. A. A. złożyła wniosek o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w ramach Modułu III programu "Pomoc osobom niepełnosprawnym poszkodowanym w wyniku żywiołu lub sytuacji kryzysowych wywołanych chorobami zakaźnymi" - w związku utratą możliwości korzystania z opieki świadczonej w placówkach rehabilitacyjnych. Pismem z 14 października 2020r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Bytowie (dalej też: "Dyrektor PCPR") poinformował stronę o odmownym rozpatrzeniu jej wniosku. Pismo to nie zawierało pouczeń o sposobie i terminie zaskarżenia. W dniu 21 października 2020r. strona zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy powołując się na uchybienia popełnione przy weryfikacji jej wniosku. Pismem z 25 listopada 2020r. Dyrektor PCPR poinformował stronę o nieuwzględnieniu jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie wskazał, że jego stanowisko jest ostateczne i nie przysługuje na nie prawo wniesienia odwołania. W dniu 9 grudnia 2020r. strona wniosła odwołanie od ww. pisma. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając niedopuszczalność odwołania od omawianego pisma Dyrektora PCPR z 25 listopada 2020r. wskazało, że pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. W konsekwencji odwołanie od przedmiotowego pisma stronie nie przysługuje. Zauważyć przede wszystkim należy, że kontroli Sądu poddano pismo z 25 listopada 2020r. w którym Dyrektor PCPR poinformował stronę o nieuwzględnieniu jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaznaczyć należy, że Program "Pomoc osobom niepełnosprawnym poszkodowanym w wyniku żywiołu lub sytuacji kryzysowych wywołanych chorobami zakaźnymi" został uruchomiony na podstawie przepisów ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2020r., poz. 426 z późn. zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji"). Zgodnie z art. 45 ust. 1 ww. ustawy, Fundusz jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Zgodnie zaś z art. 47 ust. 1 pkt 4, środki Funduszu przeznacza się także na programy zatwierdzone przez Radę Nadzorczą, służące rehabilitacji społecznej i zawodowej, w szczególności adresowane do osób niepełnosprawnych oraz do rodzin, których członkami są osoby niepełnosprawne. W jej wykonaniu regulacje dotyczące zadań powiatu, o których mowa w art. 35a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej zostały zawarte rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 926, dalej też: "rozporządzenie"). W myśl § 2 pkt 4 rozporządzenia ze środków Funduszu może być finansowane w części lub w całości zadanie polegające na likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. W § 12 ust. 3b zawarto regulację, zgodnie z którą właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. W § 14 rozporządzenia wskazano, iż podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze wskazanych regulacji wynika, że przeprowadzenie procedury z wniosku o dofinansowanie ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Skoro negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia i brakiem roszczenia w tym zakresie, to tym samym wnioskodawca nie posiada możliwości domagania się rozpoznania sprawy przed Sądem powszechnym z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego, warunkującego powstanie sprawy cywilnej. Wobec konieczności zagwarantowania wnioskodawcy prawa do Sądu, o którym stanowi w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i braku wskazania w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia należy przyjąć, że informacja ta jest decyzją administracyjną, ze wszelkimi tego konsekwencjami. Potwierdzeniem powyższego zakwalifikowania informacji, o której stanowi § 12 ust. 3b rozporządzenia jest ponadto treść art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, z którego treści wynika, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Powyższa regulacja stanowi podstawę do zastosowania art. 104 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przy zastosowaniu takiej wykładni podstawą do zaskarżenia do Sądu administracyjnego jest art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zaś w administracyjnym toku instancji przysługuje prawo wniesienia odwołania na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie było zatem organem administracji właściwym do rozpoznania wniosku w tej sprawie. Wskazać także należy, że pismo Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Bytowie z 14 października 2020r., jako rozstrzygające o uprawnieniach w indywidualnej sprawie przez organ administracji publicznej odpowiada definicji z art. 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a. Jak stanowi bowiem ten przepis - Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Odmowa przyznania świadczenia jest bowiem przejawem woli organu administracji publicznej wyrażonej w indywidualnej sprawie dotyczącej uprawnień jednostki wynikających z przepisów prawa publicznego. W tej mierze w ślad za poglądem prawnym wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2012r., sygn. akt II GPS 1/12, podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej, co wynika już z wyroku z 31 sierpnia 1984r., sygn. akt SA/Wr 430/84, w którym NSA przyjął, że "w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej". Niezależnie od powyższego, wskazane podejście, obrazuje również przykład wyroku NSA z 5 kwietnia 2007r., sygn. akt I OSK 746/06, w którym podkreślono, że w przypadku gdy norma prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą tego działania powinna być decyzja administracyjna, co wynika z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego, z którą wiązać należy prawo do procesu i prawo do sądu. Zasada prawa do procesu ma bowiem podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kierunku załatwienia spraw jednostki w formie decyzji, gdy przepis prawa materialnego nie przewiduje innej formy załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślając w uzasadnieniu uchwały z 24 maja 2012r., że domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją przywołanej powyżej zasady prawa do procesu administracyjnego podniósł, że nie dość, iż prawo do procesu ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy, to również, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego podkreśla, iż z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwiać sprawne rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie. Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest także m.in. obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z 14 czerwca 2006r., sygn. akt K 53/05). W konsekwencji jak podkreślił NSA w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli (B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, s. 94). Odnieść to należy w szczególności do rozstrzygnięć, które, między innymi, oparte są na ocenie nieostrych przesłanek. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wywieść należy więc, że w sytuacji, gdy ustawodawca lub prawodawca nie wypowiedział się w jednoznaczny sposób odnośnie do formy działania organu administracji publicznej, a skutek tego działania ma znaczenie dla realizacji praw jednostki, to należy przyjmować, iż załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej. Podkreślenia w omawianym kontekście wymagają też gwarancje konstytucyjne dla osób niepełnosprawnych, które zostały wyrażone wprost w art. 69 Konstytucji RP. Zgodnie z jego treścią, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Charakter taki ma jak już wskazano pismo z 14 października 2020r., jako decydujące w sposób władczy o uprawnieniach w indywidualnej sprawie przez organ administracji publicznej i odpowiada definicji z art. 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie, jak wydane w rozpoznawanej sprawie (z 14 października 2020r.), ze względu na wyżej powołane gwarancje konstytucyjne, nie mogą pozostawać poza skuteczną kontrolą sądową, szczególnie gdy się weźmie pod uwagę, że regulacje prawne dotyczące sposobu dokonywania oceny wniosków i ich kwalifikacji do dofinansowania (zawarte w przytoczonych powyżej przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i wydanego na postawie art. 35a ust. 4 tej ustawy rozporządzenia) pozostawiają organom administracji publicznej pewien zakres swobody w tym zakresie. Natomiast organ administracji publicznej w toku postępowania prowadzonego w trybie ustawy o rehabilitacji oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, jak również k.p.a. zobowiązany jest prowadzić to postępowanie zgodnie m.in. z zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego jak również dokonania określonych czynności unormowanych w rozporządzeniu w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o przyznanie dofinansowania. Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżone do SKO w Warszawie pismo PCPR z 25 listopada 2020r. nie miało charakteru decyzji administracyjnej. Podstawą oceny Sądu był fakt, iż pismo to jedynie informowało stronę o nieuwzględnieniu jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do art. 107 pkt 1-9 k.p.a. decyzja zawiera: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny, w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do Sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do Sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Stosownie do art. 107 § 3 uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał to Sąd I instancji pismo z 25 listopada 2020r. nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie indywidualnej sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. i ma charakter wyłącznie informacyjno-wyjaśniający. Pismo to podpisane zostało przez Dyrektora PCPR bez wskazania, czy jest on organem realizującym program w ramach Modułu III, nie powołuje też żadnej podstawy prawnej. W konsekwencji odwołanie od przedmiotowego pisma stronie nie przysługiwało, gdyż nie stanowi ono decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Bezspornie wniosek strony z 3 września 2020r. o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w ramach Modułu III programu "Pomoc osobom niepełnosprawnym poszkodowanym w wyniku żywiołu lub sytuacji kryzysowych wywołanych chorobami zakaźnymi" w związku utratą możliwości korzystania z opieki świadczonej w placówkach rehabilitacyjnych został rozpoznany rozstrzygnięciem z 14 października 2020r. W dniu 21 października 2020r. strona zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosek ten nie został rozstrzygnięty, bowiem pismem z 25 listopada 2020r. nie mającym charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w prawnie przewidzianej formie Dyrektor PCPR jedynie poinformował stronę o nieuwzględnieniu jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie wskazał, że jego stanowisko jest ostateczne i nie przysługuje od niego prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pomimo tego w dniu 9 grudnia 2020r. strona wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku odwołanie od ww. pisma. Zasadnie zatem w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie od pisma z 25 listopada 2020r. nie przysługiwało, nie było ono bowiem decyzją administracyjną. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadłe w niniejszej sprawie było prawidłowe. Organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. wydaje bowiem postanowienie o niedopuszczalności odwołania w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych jego dopuszczalności. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe natomiast obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Nie doszło w tej sprawie do naruszenia art. 134 k.p.a., ponieważ zasadnie uznano, że odwołanie było niedopuszczalne. W rozpoznawanym przypadku wystąpił bowiem brak przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie zostało wniesione od pisma, które nie było decyzją administracyjną, a jedynie informacją o nieuwzględnieniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając powyższe na uwadze należy zatem stwierdzić, że nie mogły przynieść oczekiwanego przez skarżącą skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów procesowych przez niewykonanie prawidłowo przez Sąd obowiązku kontroli legalności działania organu poprzez uznanie, kolejno, że przedmiotowe pismo albo stanowiło decyzję, albo "inny akt z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Raz jeszcze należy jednak podkreślić, że nie zmienia to oceny, że skoro w tej sprawie nie doszło jeszcze do wydania decyzji, to prawidłowe było postanowienie organu o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od pisma z 25 listopada 2020r. Należy nadto zwrócić uwagę na to, że organ odwoławczy, rozpatrując kwestię dopuszczalności odwołania, nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono to odwołanie. Ocena taka jest możliwa dopiero po stwierdzeniu, że odwołanie jest dopuszczalne (por. m.in. wyrok NSA z 27 maja 1998r., I SA 1927/97, LEX nr 44511; wyrok NSA z 3 listopada 1998r., I SA/Ka 361/97, LEX nr 34915). Także Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na takie postanowienie, nie jest uprawniony do oceny legalności podjętych w tej sprawie przez organ działań (por. wyrok NSA z 17 marca 1992r., SA/Wr 128/92, ONSA 1992r., nr 1, poz. 24). W tym stanie faktycznym Sąd I instancji miał podstawy do zaakceptowania stanowiska SKO i przyjęcia, że pismo z 25 listopada 2020r. nie może być potraktowane jako decyzja administracyjna, rozstrzygająca sprawę, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został przez organ właściwy w sprawie załatwiony formalnie w prawnie przewidzianej formie Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Odnosząc się do wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, należy wskazać, że wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne jest od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) i przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisów art. 258-261 p.p.s.a. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.