I GSK 1237/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. NSA Jacek Surmacz po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 329/24 w sprawie ze skargi G. P. W. A. B. C. Sp. z o.o. w M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz G. P. W. A. B. C. Sp. z o.o. w M. 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. V.S.

Wyrokiem z 25 lutego 2025 r. V SA/Wa 329/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] (dalej: "Spółka" lub "strona skarżąca"), uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 25 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 29 września 2021 r. nr [...], umorzył postępowanie administracyjne, a także orzekł o kosztach postępowania sądowego. Uzasadnienie tego orzeczenia zostało udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (adres strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Od powyższego wyroku Prezes ARiMR wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zażądano uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu wadliwości uzasadnienia z uwagi na: a) wybiórcze i niekompletne przedstawienie stanu sprawy, w szczególności brak przedstawienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji, w tym w zakresie argumentacji o braku przedawnienia uprawnienia organu do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych środków, b) wewnętrzną sprzeczność polegającą na przyjęciu, że nieprawidłowość, której dopuściła się Spółka stanowi jednocześnie kilka nieprawidłowości jednorazowych i nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku realizacji programu wieloletniego; brak prawidłowego uzasadnienia wyroku uniemożliwia odtworzenie rozumowania Sądu, a w przypadku jednoznacznego zakwalifikowania nieprawidłowości jako nieprawidłowości w toku realizacji programu wieloletniego, odnośnie do której zastosowanie znajdują szczególne regulacje, w tym art. 3 ust. 1 akapit 2. zdanie 2. w związku z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 akapit 3. rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, uzasadniające zastosowanie dłuższego terminu przedawnienia uprawnienia organu do wydania decyzji niż 8 lat liczonych przez Sąd od dnia dopuszczenia się każdej z nieprawidłowości, uwidoczniłyby się przesłanki do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że nie doszło do upływu terminu przedawnienia przed wydaniem decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych środków z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw na podstawie art. 103a ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1234/2007, c) błędne przedstawienie stanu faktycznego, zwłaszcza przez przyjęcie, że niesporne było, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona po wyekspirowaniu terminu 8-letniego; w przypadku prawidłowego uzasadnienia wyroku uwidoczniłyby się przesłanki do oddalenia skargi, w szczególności przez wyrokowanie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w zaskarżonej decyzji, który wskazuje jednoznacznie na konieczność rozstrzygania na podstawie art. 3 ust. 1 akapit 2. zdanie 2. rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, d) brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 wyroku, tj. w zakresie uchylenia decyzji obu instancji, gdyż przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 został przedstawiony tylko we fragmentaryczny i wybiórczy sposób, a w podsumowaniu wskazano tylko ogólnikowo na art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95; wyrok, ze względu na ten brak, w ogóle nie poddaje się kontroli, e) brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 wyroku, tj. umorzenia postępowania administracyjnego; wyrok, ze względu na ten brak, w ogóle nie poddaje się kontroli, f) brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 wyroku w zakresie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji; wyrok, ze względu na ten brak, w ogóle nie poddaje się kontroli, g) wybiórcze przedstawienie wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego bez omówienia, a w szczególności pominięcie wyroków o sygn. akt I GSK 989/23 i I GSK 75/24 dotyczących tożsamego programu wieloletniego (pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw); w przypadku prawidłowego uzasadnienia wyroku uwidoczniłyby się przesłanki do oddalenia skargi, a w szczególności konieczność prawidłowej nieprawidłowości skutkującej stosowaniem właściwej jednostki redakcyjnej art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, h) wewnętrzną sprzeczność polegającą na jednoczesnym stwierdzeniu, że "Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem w sprawie doszło do upływu terminu przedawnienia do wydania ostatecznej decyzji o zwrocie dofinansowania", a z drugiej strony, że "decyzja organu I instancji zapadła już po upłynięciu terminu przedawnienia,"; wyrok, ze względu na tę sprzeczność, w ogóle nie poddaje się kontroli, 2) art. 151 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") poprzez ustalenie stanu faktycznego w sposób odmienny niż w zaskarżonej decyzji, zwłaszcza: a) rodzaju nieprawidłowości, b) upływu terminu przedawnienia w dniach 31 maja 2020 i 13 maja 2021 r., c) niesporności okoliczności, że decyzja organu pierwszej instancji z 29 września 2021 r. została doręczona po wyekspirowaniu 8-letniego terminu przedawnienia, d) nie przerwało biegu terminu przedawnienia uprawnienia organu do wydania decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych środków doręczenie decyzji Prezesa ARiMR nr 94/18/19 z 19 lipca 2019 r., II. przepisów prawa materialnego, a w szczególności naruszenia: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) w zw. z art. 3 ust. 1 akapit 2. zd. 2. w zw. z art. 3 ust. 1 akapit 3. rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 poprzez przedstawienie subiektywnego poglądu prawnego w sprawie, który jest oderwany od treści zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w miejsce dokonania kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 poprzez błędną interpretację polegającą na takim rozumieniu art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, według którego jego przepisy, w tym art. 3 ust. 1 akapit 2. zdanie 2. stanowią tylko uzupełnienie regulacji w zakresie postępowań kontrolnych, podczas gdy według prawidłowej interpretacji przepisy art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 2 i art. 3 ust. 1 akapit 2. zdanie 2. rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 mają charakter horyzontalny, a przepisy rozporządzeń sektorowych, w tym art. 67 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011, dopełniają i doprecyzowują przepisy horyzontalne, w tym rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 67 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 poprzez błędną interpretację art. 67 polegającą na przyjęciu, że w przepisie tym zostało uregulowane odzyskiwanie środków objętych zaskarżoną decyzją, które stanowią środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, podczas gdy według prawidłowej interpretacji przepis ten stanowi podstawę do naliczania odsetek od nienależnie pobranych środków, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 akapit 1. zdanie 1. rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 w zw. z art. 125e akapit 3. rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych poprzez nieuzasadnione zastosowanie art. 3 ust. 1 akapit 1. zdanie 1. rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, pomimo ustalenia w zaskarżonej decyzji, że skarżący dopuścił się nieprawidłowości w toku realizacji programu wieloletniego polegającego na pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw na podstawie art. 103a ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1234/2007, 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 akapit 2. zdanie 2. rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 w zw. z art. 125e akapit 3. rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 poprzez niezastosowanie art. 3 ust. 1 akapit 2. zdanie 2. rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, pomimo ustalenia w zaskarżonej decyzji, że skarżący dopuścił się nieprawidłowości w toku realizacji programu wieloletniego polegającego na pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup owoców i warzyw na podstawie art. 103a ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1234/2007, 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 akapit 2. rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 poprzez nieuzasadnione niezastosowanie art. 3 ust. 1 akapit 3. rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 odnośnie do doręczenia decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 19 lipca 2019 r. nr 94/18/19, 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 akapit 2. zdanie 2. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 akapit 3. rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 w zw. z art. 125e akapit 3. rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 akapit 2. zdanie 2. rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, a w konsekwencji niezastosowanie art. 3 ust. 1 akapit 2. zdanie 2. w zw. z art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, skutkujące wnioskowaniem przez Sąd, że decyzje obu instancji zapadły już w warunkach przedawnienia, gdyż Sąd błędnie ustalił rodzaj nieprawidłowości, których dopuściła się Spółka w toku realizacji programu wieloletniego polegającego na pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup owoców i warzyw na podstawie art. 103a ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, a nadto nie uwzględnił przerwania biegu terminu przedawnienia wskutek doręczenia decyzji Prezesa ARiMR z 14 listopada 2017 r. nr 72/16/17, i to pomimo przyjęcia, że doręczenie tej decyzji przerwało bieg terminu przedawnienia, 8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 akapit 4. w zw. z art. 3 ust. 1 akapit 2. zdanie 2. w zw. z art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 w zw. z art. 125e akapit 3. rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 akapit 4. ww. rozporządzenia, a w szczególności przyjęcie, że znajduje on zastosowanie do zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej w ramach programu wieloletniego, gdy za prawidłową należy przyjąć wykładnię prezentowaną przez skarżącego kasacyjnie, według której art. 3 ust. 1 akapit 4. ww. rozporządzenia może znajdować zastosowanie tylko w przypadkach, gdy termin przedawnienia jest ściśle określony w treści przepisu i można go podwoić, a w konsekwencji nie może znajdować zastosowania w przypadku dochodzenia zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej w ramach programu wieloletniego ze względu na brak ściśle określonego liczbą terminu przedawnienia w treści przepisu i wydłużenie terminu przedawnienia - na podstawie art. 3 ust. 1 akapit 2. zdanie 2. w zw. z art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, stosownie do terminu ostatecznego zakończenia programu, 9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 akapit 2. zdanie 2. w zw. z art. 3 ust. 1 akapit 3. rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 w zw. z art. 125e akapit 3. rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 3 p.p.s.a., pomimo braku wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie, a w szczególności pominięcia specyficznego liczenia terminu przedawnienia uprawnienia do wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup owoców i warzyw na podstawie art. 103a ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007. Szczegółową argumentację zawarto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zwrócono uwagę m.in. na to, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnotowano tylko fakt wydania zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, ale całkowicie pominięto ich uzasadnienia, przez co pozbawione jest ono jednego z elementów w postaci "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy", który ma wpływ na możliwość poddania wyroku kontroli instancyjnej. Tymczasem zawarte w niej było stanowisko organu odnośnie do przedawnienia. Uzasadnienie zawiera również sprzeczność w zakresie, w jakim stwierdzono w nim, że nieprawidłowość, której dopuściła się Spółka, stanowiła jednocześnie kilka nieprawidłowości jednorazowych i nieprawidłowość, której dopuszczono się w toku realizacji programu wieloletniego. Tymczasem odnośnie do "programu wieloletniego" zastosowanie znajdują specyficzne regulacje dotyczące biegu terminu przedawnienia uzasadniające przyjęcie dłuższego terminu uprawniającego organ do wydania decyzji niż 8 lat, przez co termin przedawnienia nie upłynął. W ocenie organu, Sąd pierwszej instancji błędnie przedstawił stan sprawy odnośnie do przedawnienia i daty doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że kwestia przedawnienia była analizowana w świetle art. 3 ust. 1 akapit 2. zdanie 2. rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. Tymczasem Sąd wybiórczo przytoczył tylko art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, z pominięciem całego akapitu 2. W ogóle nie dokonał kwalifikacji rodzaju nieprawidłowości tak, jakby nieprawidłowości miały charakter jednorazowy, a w konsekwencji pominął zagadnienie terminu przedawnienia w przypadku programu wieloletniego i relacji pomiędzy poszczególnymi jednostkami redakcyjnymi art. 3 ust. 1. Kontrola została zatem przeprowadzona wadliwie. Ponadto, przyjął odmienne ustalenia, niż organ. W decyzjach przyjęto, że Spółka dopuściła się nieprawidłowości w toku realizacji programu wieloletniego. Tymczasem Sąd przyjął, że Spółka dopuściła się szeregu nieprawidłowości jednorazowych, które co najwyżej można byłoby oceniać jako nieprawidłowość powtarzającą się lub ciągłą i wbrew organom stwierdził, że doszło do upływu terminu przedawnienia. Gdyby Sąd oparł się na ustaleniu organu, że nieprawidłowości nie miały charakteru jednostkowego, lecz zostały popełnione w toku programu wieloletniego, to doszedłby do przekonania, że termin przedawnienia nie upłynął. Do nieprawidłowości pojedynczych zastosowanie ma art. 3 ust. 1 akapit 1. rozporządzenia Rady (WE, Euratom) 2988/95, ale nie powinien on znaleźć w sprawie zastosowania. Kwestię przedawnienia należało ocenić na podstawie art. 3 ust. 1 akapit 2. zdanie 2. rozporządzenia Rady (WE, Euratom) 2988/95, który został przez Sąd pominięty. Na dystynkcję między nieprawidłowością jednorazową i popełnioną w toku programu wieloletniego uwagę zwrócił Naczelny Sąd Administracyjne w wyroku o sygn. akt I GSK 989/23. Konieczne jest także uwzględnienie wykładni Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrażonej w sprawie C-436/15. Natomiast za błędne było odwołanie się Sądu pierwszej instancji do wyroku TSUE w sprawie C-52/14, ponieważ został on wydany w innych okolicznościach faktycznych dotyczących nieprawidłowości powtarzających się. Dodatkowo, choć w części sprawozdawczej wymieniona została decyzja Prezesa ARiMR z 19 lipca 2019 r., która spowodowała przerwanie biegu terminu przedawnienia, to nie została ona już wymieniona w części zważającej, jako zdarzenie przerywające bieg przedawnienia. Jest to istotne z tego względu, że za końcową datę realizacji projektu należy przyjąć 31 maja 2020 r., a przed tym dniem miały miejsce zdarzenia powodujące przerwanie biegu terminu przedawnienia. Termin, który rozpoczął bieg na nowo, nie mógł być krótszy, niż termin podstawowy określony w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) 2988/95. Do programów wieloletnich nie stosuje się zaś terminu 8-letniego. Z tego powodu doręczenie decyzji organu pierwszej instancji miało miejsce przed upływem terminu przedawnienia. Skoro zaś, w świetle art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, do powstania zobowiązania z tytułu zwrotu nienależnie pobranej pomocy wystarczy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ decyzje wydawane na podstawie art. 29 ustawy o ARiMR mają charakter ustalający, to została ona wydana przed upływem terminu przedawnienia. Błędnie zastosowano również art. 67 rozporządzenia Komisji (UE) 2017/891, który jest regulacją sektorową stanowiącą przepis szczególny wobec art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) 2988/95. Przepis art. 67 nie stanowi, jak przyjął Sąd, podstawy dochodzenia nienależnie pobranych środków, lecz określa jedynie zasady naliczania odsetek od nienależnie pobranych środków. Skarżący kasacyjnie podniósł również, że pomimo że podstawę prawną umorzenia postępowania administracyjnego stanowi art. 145 § 3 p.p.s.a., to jednak Sąd pierwszej instancji nie przytoczył treści tego przepisu i nie wyjaśnił powodów jego zastosowania. Uchybił więc dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co wyklucza kontrolę instancyjną, na co NSA zwrócił uwagę w sprawie o sygn. akt I GSK 3186/18 uwzględniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podobny brak jest odnośnie do wyjaśnienia podstawy prawnej uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to związany był granicami skargi kasacyjnej. Ta nie zawierała natomiast usprawiedliwionych podstaw. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji dopuszczenie się uchybień natury proceduralnej, związanej przede wszystkim ze sposobem sporządzenia uzasadnienia, w tym odnośnie do ustaleń faktycznych i sposobu przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, jak i zagadnień materialnoprawnych dotyczących biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w przepisach art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 w kontekście terminu do wydania decyzji administracyjnej nakazującej beneficjentowi zwrot nienależnie pobranej pomocy ze środków unijnych. Organ kontestował też kwalifikacje odnośnie do charakteru nieprawidłowości, jaką przypisano skarżącej Spółce. W świetle powyższego przed przedstawieniem zasadniczych motywów rozstrzygnięcia odnoszących się do przedawnienia uregulowanego w rozporządzeniu Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, niezbędne było w pierwszej kolejności zajęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska odnośnie do zarzutów proceduralnych, ponieważ o kwestiach materialnoprawnych można rozstrzygać tylko przy prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych. Z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało, że główne motywy rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji dotyczyły zagadnienia przedawnienia. Sąd przyjął, że środki, których dotyczy zaskarżona decyzja, stanowią środki pochodzące z budżetu UE, które zostały wypłacone ramach realizacji programu wieloletniego. Bieg terminu przedawniania należało liczyć od momentu wypłacenia Spółce środków 31 maja 2012 r. i 13 maja 2013 r., a sam termin wynosił 4 lata od dopuszczania się nieprawidłowości. Zdarzeniami, które spowodowały przerwanie biegu terminu przedawnienia, było wydanie i doręczenie Spółce decyzji Dyrektora MOP ARiMR oraz Prezesa ARiMR: dwóch z 10 marca 2016 r., dwóch z 17 sierpnia 2016 r., 14 listopada 2017 r. i 15 listopada 2017 r. Po przerwaniu termin przedawnienia biegł na nowo, ale łączny termin przedawnienia nie mógł być dłuższy niż 8 lat. W odniesieniu do pomocy za II półrocze 2 roku PDU termin ten upłynął 31 maja 2020 r., a odnośnie do pomocy za II półrocze 3 roku PDU upłynął 13 maja 2021 r. Natomiast decyzja organu pierwszej instancji została wydana 29 września 2021 r. i doręczona po upływie terminu przedawnienia. Z tego powodu uchylono decyzje wydane w obu instancjach i umorzono postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty proceduralne nie mogły stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej, ponieważ zaskarżony wyrok poddawał się kontroli instancyjnej. Zawiera on elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., choć faktycznie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest dość oszczędne. Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja pozwalała prześledzić przesłanki, którymi Sąd pierwszej instancji kierował się podejmując to orzeczenie. Sąd wypowiedział się odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia uznając, że pomoc finansowa została przyznana Spółce w toku realizacji programu wieloletniego w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, a stwierdzona nieprawidłowość wystąpiła w dniach wypłacenia Spółce przyznanej pomocy, od których to zdarzeń należało liczyć bieg czteroletniego terminu przedawnienia, który po przerwaniu nie mógł trwać w każdym przypadku dłużej niż osiem lat. Wskazane zostało, że uchylenie decyzji obu instancji nastąpiło z uwagi na stwierdzenie naruszenia prawa materialnego w związku z wydaniem decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków po upływie terminu przedawnienia i było to dla sprawy okolicznością o podstawowym znaczeniu. Świadczyło bowiem o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego i obligowało Sąd do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Umorzenie postępowania administracyjnego nie zależy bowiem od woli (uznania) sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Takie natomiast okoliczności bezsprzecznie wystąpiły, skoro decyzje wydano po upływie terminu przedawnienia. Zarazem oznaczały one, że roztrząsanie pozostałych zagadnień związanych ze sprawą stało się zbędne, także w zakresie odnoszącym się do podstaw naliczania odsetek. Opisana sytuacja okazała się odmienna od tej, która legła u podstaw przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I GSK 3186/18. Przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. konieczne było uwzględnienie całości stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu, a nie tylko zawartej w części zważającej. W części sprawozdawczej zrelacjonowano zaś przebieg różnych postępowań związanych z przyznawaniem Spółce pomocy oraz jej odzyskiwaniem i opisano zdarzenia, które legły u podstaw podjętych przez organ czynności weryfikacyjnych. Wprawdzie zasadnie organ podnosi, że charakterystyka zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji została ograniczona do odnotowania faktu ich wydania, ale należy mieć na uwadze, że w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, a jedynie takie, które może mieć istoty wpływ na wynik sprawy. Takich uchybień w kontrolowanej sprawie w toku postępowania kasacyjnego stwierdzić nie można było. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało także zarzucanej sprzeczności, ponieważ nieprawidłowość jednorazowa lub powtarzająca się może wystąpić także w ramach realizacji programu wieloletniego. Na podstawie tego uzasadnienia możliwa była też weryfikacja wskazanego przez Sąd początkowego terminu przedawnienia oraz maksymalnego okresu, do którego mógł ten termin biec po zdarzeniach go przerywających. W sposób kompleksowy przyjęto, że nieprawidłowość powstała w dniu wypłaty środków (31 maja 2012 r. i 13 maja 2013 r.), przez co maksymalny termin 8 lat musiał zakończyć się najpóźniej 13 maja 2021 r. Niezasadny okazał się także zarzut oznaczony pkt I.2. Sąd pierwszej instancji nie czynił odrębnych ustaleń od tych, które organ zaprezentował w zaskarżonej decyzji, lecz kontrolował (oceniał) zgodność z prawem (prawidłowość) ustaleń organów i przebiegu postępowania zakończonego decyzjami administracyjnymi. Ocena prawna co do rodzaju nieprawidłowości, której dopuściła się Spółka, nie była elementem stanu faktycznego, lecz wynikiem procesu subsumpcji. Dlatego przyjęcie przez Sąd kwalifikacji, że przypisana Spółce nieprawidłowość, miała charakter jednostkowy (takie założenie wynika z przyjęcia odrębnych zdarzeń rozpoczynających bieg terminów przedawnienia dla obu transz wypłaconej pomocy), nie świadczyło o zarzucanym naruszeniu tylko z tego powodu, że organ oceniał ją odmiennie. Wskazać jednak należy, że stanowisko organu oceniane na tle regulacji z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 zawiera poważną wadę, ponieważ nie wskazuje, jaki rodzaj nieprawidłowości został przypisany Spółce. Samo powołanie się na to, że nieprawidłowość ta związana jest z programem wieloletnim nie byłoby wystarczające dla określenia zdarzenia, w oparciu o który określa się początkowy bieg terminu przedawnienia, skoro "w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu". W każdym przypadku, do którego zastosowanie mają przepisy art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, nieprawidłowość musi być zidentyfikowana jako jednostkowa, ciągła lub powtarzająca się. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nawet przyjęcie, że nieprawidłowość miała charakter powtarzający się (s. 23 uzasadnienia, co uznać należałoby za właściwe, ponieważ nieprawidłowość wystąpiła w toku realizacji planu wieloletniego i miała podobny charakter), to ustała ona 13 maja 2013 r.. Oznacza to, że podwójny okres przedawnienia nie mógłby trwać dłużej, niż do 13 maja 2021 r. Ten brak zdecydowania Sądu pierwszej instancji nie miał zatem wpływu na wynik sprawy. Z podanych względów zarzuty proceduralne nie mogły stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że wsparcie finansowe dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw realizowane było w ramach programu wieloletniego w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95. Jego podstawy prawne zawarte były w przepisach art. 103a, art. 122 i art. 125a-art. 125j rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych, przedłużonym do stosowania na mocy art. 231 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007. Realizacja programu była zapewniona w krajowych przepisach m.in. ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego, a także przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Finansowanie programu zapewnione było natomiast w rozporządzeniu Rady (UE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, uchylonego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008. Z treści art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 wynika, że: Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji co do oceny zagadnień związanych z biegiem terminu przedawnienia. Znajduje ono oparcie także w wykładni TSUE zaprezentowanej w sprawach C-436/15, C-59/14, C-52/14 i C-734/22. Natomiast powołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA o sygn. akt I GSK 989/23 okazał się o tyle nieadekwatny do okoliczności niniejszej sprawy, że zacytowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego ("ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowością mającą charakter jednostkowy oderwany od programu wieloletniego, a z drugiej strony na przyjęciu, że w sprawie mamy do czynienia z programem wieloletnim ma wpływ na ustalenie terminu przedawnienia") nie miała charakteru wskazania prawnego (wykładni), lecz rozważania na temat istotnego dla sprawy zagadnienia, które nie zostało, choć wymagało, pogłębionej analizy Sądu pierwszej instancji (por. wyrok NSA o sygn. akt I GSK 1129/25 dotyczący tamtej sprawy). Odnośnie do zagadnienia terminu przedawnienia dotyczącego realizacji programów wieloletnich wskazać należy, że podstawowy termin przedawnienia dla każdej nieprawidłowości wynosi 4 lata, ponieważ w przepisach krajowych nie wprowadzono regulacji szczególnych wobec art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95. W przypadku programów wieloletnich początek terminu przypada na dzień, w którym dopuszczono się nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 i biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. W okolicznościach kontrolowanej sprawy stanowiły ją środki pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Termin ten kończy bieg najpóźniej w momencie ostatecznego zakończenia programu, który wynika z przepisów normujących dany program, jak to określił TSUE w wyroku w sprawie C-436/15 (por. także wyroki NSA o sygn. akt I GSK 379/18, I GSK 1909/19, I GSK 1815/21, I GSK 455/23), co w okolicznościach kontrolowanej sprawy oznacza 31 maja 2020 r. Dopóki jednak program wieloletni nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach jego wykonywania, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Ostateczne zakończenie programu nie jest bezwzględnie równoznaczne z upływem terminu przedawnienia w odniesieniu do wszystkich ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie jego wdrożenia. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad 4 lata przed ostatecznym zakończeniem programu. Jeśli w tak zakreślonym okresie 4 lat doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia, to po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegł na nowo. Ale niezależnie od liczby zdarzeń przerywających okres przedawnienia, upływ terminu przedawnienia następuje zawsze najpóźniej w dniu, w którym mija okres 8 lat od nieprawidłowości, tj. podwójny termin okresu przedawnienia, wynikający z art. 3 ust. 1 akapit 4. rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. Art. 3 ust. 3 rozporządzenia nie zezwala państwom członkowskim na odstępstwo od zasady ustanowionej w art. 3 ust. 1 akapit 4. tego rozporządzenia, zgodnie z którym termin przedawnienia dla wydania decyzji nakładającej karę jest w każdym przypadku równy maksymalnie dwukrotności terminu przedawnienia w odniesieniu do wszczęcia postępowania. Nie można na gruncie unormowań unijnych wynikających z rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 recypować rozwiązań prawnych i metodyki ich stosowania wynikających z doświadczeń stosowania Ordynacji podatkowej poprzez odesłanie zawarte w art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa, w tym art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej. Przepisy prawa wspólnotowego limitują czas podejmowania działań na rzecz ochrony interesów finansowych Unii i ustalania nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego odmiennie od przepisów krajowych. W okolicznościach kontrolowanej sprawy za dzień wyrządzenia szkody w budżecie Unii przyjęto 31 maja 2012 r. i 13 maja 2013 r., kiedy wypłacono Spółce środki pomocowe i ustalenie to nie zostało podważone. Zatem w te dni rozpoczął biegł 4-letni termin przedawnienia, który ulegał przerywaniu, ale ostatecznie, jak prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, nie mógł on być przedłużony więcej niż do 8 lat, a więc do 31 maja 2020 r. i 13 maja 2021 r. z tym zastrzeżeniem, że datą końcową zakończenia programu wieloletniego był 31 maja 2020 r. Oznacza to, że przy zaprezentowanej wykładni i przy uwzględnieniu literalnej treści art. 3 ust. 1 akapit 2. rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, termin przedawnienia biegł do momentu ostatecznego zakończenia programu, a więc faktycznie zakończył się 31 maja 2020 r., ponieważ 4-letni termin przedawnienia rozpoczął bieg w okresie dłuższym niż 4 lata przed wskazaną datą zakończenia programu wieloletniego, a podwójny okres przedawnienia upłynął przed dniem wydania decyzji organu pierwszej instancji (29 września 2021 r.) i organu odwoławczego (25 lutego 2022 r.). Przywołane przez organ i uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji zdarzenia w postaci doręczenia Spółce wymienionych aktów administracyjnych (decyzji), które uznano za spełniające kryteria do uznania ich za "akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości", niezależnie od powodu niewymienienia w rozważaniach prawnych Sądu decyzji Prezesa ARiMR z 19 lipca 2019 r. (aczkolwiek wyliczenie na s. 21 uzasadnienia ma tylko charakter przykładowy, zaś szczegółowe dane zawarto w części sprawozdawczej), nie mogły spowodować wydłużenia terminu przedawnienia na okres dłuższy niż do wskazanych wyżej terminów, kiedy upłynął podwójny okres przedawnienia liczony od dnia wypłaty Spółce środków pomocowych. Organy powinny były te okoliczności uwzględnić z urzędu i zakończyć postępowanie w sposób wynikający z art. 105 § 1 (organ pierwszej instancji) lub art. 138 § 1 pkt 2 (organ odwoławczy) k.p.a. Upływ terminu przedawnienia musi bowiem być uwzględniany przez organ administracji publicznej z urzędu na każdym etapie prowadzonego postępowania. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej o charakterze materialnoprawnym także okazały się niezasadne. Do powyższego dodać należy, że bez znaczenia dla biegu terminu przedawnienia jest to, kiedy organy administracji krajowej powzięły wiadomość o danej nieprawidłowości (por. wyroki TSUE w sprawach C-52/14 i C-59/14), ani jakie instrumenty prawne wykorzystały do dochodzenia nienależnie wypłaconych środków. Postępowanie administracyjne powinno zakończyć się decyzją ostateczną przed upływem nieprzekraczalnego terminu przedawnienia, ponieważ dopuszczenie możliwości zakończenia postępowania po jego upływie stanowiłoby jednoznaczne wykroczenie przeciwko dyspozycji art. 3 ust. 1 akapit 4. rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wykładnię przepisów art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej ocenił jako niezasadne. Do nieprawidłowości popełnionych w toku realizacji programów wieloletnich ma zastosowanie termin 4-letni, jak i 8-letni. Zakończenie programu wieloletniego nie oznacza jednak, że termin przedawnienia upłynął w odniesieniu do wszystkich nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie jego wdrażania. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad 4 lata przed ostatecznym zakończeniem programu. Niezależnie zaś od liczby zdarzeń przerywających okres przedawnienia, upływ terminu przedawnienia następuje zawsze najpóźniej w dniu, w którym mija okres 8 lat, będący podwójnym terminem okresu przedawnienia, wynikającym z art. 3 ust. 1 akapit 4. rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, także wtedy, gdy nieprawidłowość została popełniona w toku realizacji programu wieloletniego. Z tych powodów skarga kasacyjna została oceniona jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw, przez co podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej Spółki będącego radcą prawnym w wysokości 5.400 zł, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118)