I GSK 1531/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 135/24 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. w C. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 29 stycznia 2024 r. nr 008/6480/9011/2024 w przedmiocie przyznania pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę w całości; 3. zasądza od F. sp. z o.o. w C. na rzecz Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 135/24 poprzez zmianę oznaczenia siedziby F. sp. z o.o. i wpisanie "w C." w miejsce "w M.".

Wyrokiem z 1 sierpnia 2024 r. III SA/Gd 135/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi F. sp. z o.o. z/s w C. (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z 29 stycznia 2024 r. nr 008/6480/9011/2024 w przedmiocie pomocy finansowej dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w X. z 29 listopada 2023 r. nr BP215-6480-197 i orzekł na rzecz Spółki o zwrocie przez organ kosztów postępowania. Orzeczenie to wydano w następującym stanie sprawy: Skarżąca Spółka 12 lipca 2023 r. zgłosiła Kierownikowi Biura Powiatowego ARMiR w X. wniosek o przyznanie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy. Pomoc ta przyznawana była na zasadach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (Dz. U. z 2023 r. poz. 762), wydanego w celu realizacji rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. ustanawiającego środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, Polsce i Rumunii. Wniosek nie został przez organy ARMiR uwzględniony z powodu wyczerpania się środków pomocowych. Pomoc była bowiem przyznawana według kolejności złożenia wniosków, stosownie do § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r., w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1320). Nowelizacja ta weszła w życie 11 lipca 2023 r i zmieniła dotychczasowe zasady przyznawania pomocy ze współczynnika korygującego na kolejność złożenia wniosków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka zarzucała naruszenie przez organy przepisów unijnych i krajowych, w szczególności poprzez wydanie decyzji na podstawie nieobiektywnych kryteriów, z naruszeniem zasady niedyskryminacji, równego dostępu do środków oraz konkurencyjności, z pominięciem bezpośredniego zastosowania przepisów rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/739, w następstwie zastosowania § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r., w brzmieniu obowiązującym od 12 lipca 2023 r., wadliwie wdrażającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2023/739, bezzasadnego zastosowania kryterium kolejności składania wniosków w miejsce obowiązującego pierwotnie współczynnika korygującego, naruszenie zasady praworządności, niedziałania prawa wstecz, pewności prawa oraz prawa do równego traktowania, podważenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa w następstwie zmiany zasad dysponowania środkami pomocowymi w trakcie trwającego naboru oraz toczącego się postępowania administracyjnego. Skarżąca podnosiła, że na dzień przed złożeniem wniosku nastąpiła zmiana przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. i od 12 lipca 2023 r. zamiast współczynnika korygującego wprowadzono kryterium kolejności składania wniosków. W trakcie naboru wniosków dokonano zatem istotnej z punktu widzenia beneficjentów zmiany prawa, która wprowadziła nowe, pozamerytoryczne kryterium przyznawania pomocy. Arbitralnie zróżnicowano sytuację wnioskodawców w zależności od daty, w której złożyli wnioski. Nabór wniosków trwał od 1 czerwca 2023 r., a obowiązująca do 12 lipca 2023 r. treść § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. zapewniała możliwość partycypacji w pomocy niezależnie od terminu i kolejności złożenia wniosku. Nieoczekiwana zmiana zasad przyznawania pomocy zaskoczyła skarżącą. Gdyby miała świadomość takiej zmiany, złożyłaby wniosek wcześniej. Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Sąd podniósł, że istotna w sprawie była ocena charakteru zmiany prawodawczej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. Rozporządzeniem z dnia 7 lipca 2023 r. wprowadzono bowiem nowe zasady przyznawania środków pomocowych. W przypadku zastosowania dotychczasowego kryterium współczynnika korygującego Spółka mogła liczyć na uzyskanie środków pomocowych bez względu na datę złożenia wniosku. Do 11 lipca 2023 r. dla zachowania materialnoprawnego uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej data złożenia wniosku nie miała znaczenia. Od 12 lipca 2023 r. decydowała kolejność złożenia wniosków. Zmiany stanu prawnego należało zatem ocenić pod kątem zasad prawidłowej legislacji, które nie zostały przez Radę Ministrów dochowane. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przewiduje, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Tymczasem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw 11 lipca 2023 r., a weszło w życie 12 lipca 2023 r. Wprawdzie w art. 4 ust. 2 cyt. ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) przewidziano możliwość wejścia w życie aktu normatywnego w krótszym terminie, ale z uwagi na to, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. wprowadzało rozwiązania prawne o doniosłych dla ich adresatów skutkach, a zmiana wprowadzona rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. znacząco zmieniła sposób rozpatrywania wniosków, tak krótkim vacatio legis naruszono, wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasadę zaufania do Państwa i stanowionego przez nie prawa. Dlatego Sąd uznał, że przepis wprowadzający "z dnia na dzień" odmienny sposób uzyskania wsparcia publicznoprawnego, pozbawiający w istocie Spółkę możliwości skorzystania z niego, a przez to ingerujący w jej prawa podmiotowe, został wprowadzony bez zachowania reguł przyzwoitej legislacji, czym naruszono zasadę zaufania do Państwa i stanowionego przez nie prawa. Sekwencja zdarzeń związanych z nowelizacją § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. pozwalała stwierdzić, że Spółka została zaskoczona wprowadzeniem nowego sposobu realizacji wniosków. Gdyby zasady przyznawania pomocy były inne od samego początku, Spółka niewątpliwie zachowałaby się inaczej. Co prawda, pewność prawa nie oznacza jego niezmienności, zaś rozporządzenie z dnia 7 lipca 2023 r. zawiera przepis przejściowy, to jednak jego brzmienie nie zapewnia skarżącej wystarczającej ochrony praw nabytych. Konstatując, Sąd stwierdził, że § 1 pkt 6 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. został wydany z naruszeniem zasady zaufania obywatela do Państwa i do stanowionego przezeń prawa, zasady bezpieczeństwa prawnego i prawidłowej legislacji, a także zasady ochrony praw nabytych, które to zasady wywodzone są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa. Konieczne stało się więc odstąpienie od jego zastosowania w sprawie Spółki. Do wniosku Spółki należy zastosować zasady oceny i rozpatrywania wniosków wynikające z § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. Realizacja wsparcia finansowego wynikającego z rozporządzeń wykonawczych Komisji nr 2023/739 i nr 2023/1343 powinna odbywać się zgodnie z wyrażonymi w tych rozporządzeniach zasadami wypłaty środków kompensujących, w tym na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, które uwzględniają straty gospodarcze poniesione przez poszkodowanych rolników, oraz zapewniają, aby wynikające z nich płatności nie powodowały żadnych zakłóceń rynku ani konkurencji. Od powyższego wyroku Dyrektor POR ARMiR w Gdyni wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zażądano uchylenia wyroku i rozpoznania skargi na korzyść organu albo uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym opłaty skarbowej od złożonego do akt dokumentu pełnomocnictwa i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r., w brzmieniu obowiązującym od 12 lipca 2023 r. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r., polegające na błędnej jego wykładni poprzez mylne zrozumienie treści i znaczenia przepisu oraz niezrozumieniu intencji ustawodawcy i jego niezastosowaniu w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym organ powinien odstąpić od zastosowania tego przepisu w znowelizowanej treści względem skarżącej Spółki, nie kierować się znowelizowaną regułą przyznawania pomocy finansowej według kolejności wpływu wniosków, a przyznać wnioskowaną pomoc finansową na podstawie uprzednio obowiązującej treści § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r., tj. według kryterium współczynnika korygującego, podczas gdy organ był zobowiązany stosować znowelizowany przepis obowiązujący 12 lipca 2023 r., tj. w dniu złożenia przez beneficjenta wniosku o płatność, 2) § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. polegające na jego błędnej wykładni i jego niezastosowaniu w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że organ nie powinien był uwzględniać zasady intertemporalnej i stosować zmienionego przepisu § 6 ust. 4 w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r., podczas gdy organ był zobowiązany stosować znowelizowany przepis w treści obowiązującej 12 lipca 2023 r., tj. w dniu złożenia wniosku przez beneficjenta, bowiem do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie rozporządzenia stosować należało przepisy rozporządzenia zmienianego, 3) art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych polegające na błędnej jego wykładni w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że ustawodawca nie zachował poprawnej ścieżki legislacyjnej i bezpodstawnie skrócił okres vacatio legis, podczas gdy ustawodawca przewidział w tym przepisie możliwość skrócenia okresu vacatio legis w uzasadnionych przypadkach, a organ nie posiadał narzędzi prawnych, aby kwestionować sposób i termin wprowadzenia znowelizowanego § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawę prawną udzielania przedmiotowej pomocy finansowej stanowiły przepisy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/739. Zostało ono wdrożone do polskiego prawodawstwa rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r., które następnie było nowelizowane, w tym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r., którym m.in. zmieniono brzmienie § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r., z mocą obowiązującą od 12 lipca 2023 r. Pierwotnie, pomoc była przyznawana na innych zasadach, niż od 12 lipca 2023 r. Przed tym dniem, gdy kwota pomocy wynikająca ze wszystkich złożonych wniosków przekroczyłaby sumę kwoty środków pomocowych, należało zastosować współczynnik korygujący. Od 12 lipca 2023 r. pomoc była przyznawana według kolejności złożenia wniosków. Organ nie mógł zastosować do wniosku Spółki treści § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2023 r. Sąd pominął okoliczność, że środki finansowe przeznaczone na przedmiotową pomoc wyczerpały się. Spółka nie była natomiast jedynym podmiotem, któremu nie przyznano pomocy, ponieważ łącznie zgłoszono około 132.000 wniosków, a uwzględniono około 75.000. Nie można zatem przyjąć, że organ naruszył zasady praworządności, niedyskryminacji oraz równego traktowania i dostępu do pomocy. Wykonanie wskazań Sądu byłoby niewykonalne z uwagi na wyczerpanie i brak środków pomocowych (unijnych) przeznaczonych w tym naborze. Podniesiono również, że w tożsamych okolicznościach faktycznych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargi (sygn. akt I SA/Go 125/24, I SA/Go 139/24, I SA/Go 114/24). Skarżący kasacyjnie organ podniósł też, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r., do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie nowelizacji należało stosować przepisy w brzmieniu nadanym tym rozporządzeniem. Organ obowiązany był działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa i nie miał narzędzi prawnych, aby kwestionować sposób i termin wprowadzenia nowych przepisów. Ilość środków przeznaczonych na pomoc była ograniczona, przez co zmianę stanu prawnego można ocenić w kategoriach "uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawych, uzasadniającego skrócenie vacatio legis. Za okoliczność istotną należy także uznać to, że ustawodawca przewidział dodatkowe środki zaradcze na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 września 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2023 poz. 1965), które weszły w życie 22 września 2023 r. (jako § 13zzg). Działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozwoliły na uruchomienie dla producentów rolnych, którzy nie otrzymali omawianej pomocy, dodatkowego naboru, który odbył się w okresie od 6 do 31 października 2023 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Podniosła, że organ skoncentrował swoją argumentację na treści § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w brzmieniu obowiązującym od 12 lipca 2023 r., pomijając szeroką argumentację Sądu pierwszej instancji wskazującą na sprzeczność ww. przepisu z Konstytucją i przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty te nie odnoszą się więc do istoty orzeczenia. Gdyby przyjąć za słuszne stanowisko organu, że wydanie decyzji pozytywnej jest niemożliwe z uwagi na wyczerpanie puli środków, uniemożliwiałoby poddanie decyzji merytorycznej kontroli. W powołanych w skardze kasacyjnej sprawach WSA w Gorzowie Wielkopolskim nie analizował zmian stanu prawnego. Tymczasem zmiana § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. nie wynikała z wyczerpania puli środków pomocowych, ale z jej zwiększenia. Natomiast pomoc realizowana na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 września 2023 r. jest dla sprawy bez znaczenia, ponieważ skarżąca Spółka nie miała wymaganego statusu mikro, małego lub średniego przedsiębiorstwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to związany był granicami skargi kasacyjnej. Ta natomiast zawierała usprawiedliwione podstawy. Okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy nie były przedmiotem sporu. Oznacza to, że ustaleniami faktycznymi, które zostały przez Sąd pierwszej instancji zaakceptowane, Naczelny Sąd Administracyjny stał się związany. Skargę kasacyjną oparto tylko na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w postaci naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, które okazały się trafne. Ocena skuteczności tych zarzutów wymagała ich łącznego rozpoznania w kontekście argumentów Sądu pierwszej instancji, które legły u podstaw uwzględnienia skargi. Te odnosiły się właśnie do zagadnień materialnoprawnych, w zdecydowanej mierze poprzez ocenę charakteru nowelizacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. (procesu legislacyjnego), a nie samych przepisów, które stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięć decyzji. Z okoliczności faktycznych sprawy wynikało, że skarżąca Spółka 12 lipca 2023 r. zgłosiła Kierownikowi Biura Powiatowego ARMiR w X. wniosek o przyznanie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych z uwagi na poniesione straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy. Został on rozpatrzony przez pryzmat przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r., w brzmieniu obowiązującym od 12 lipca 2023 r., nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. Powodem odmowy przyznania Spółce pomocy finansowej było wyczerpanie środków pomocowych i aktualne na dzień wydania decyzji brzmienie § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że nowelizacja z dnia 7 lipca 2023 r. wprowadziła nowe zasady przyznawania środków pomocowych. Od 12 lipca 2023 r. pomoc była przyznawana wnioskodawcom według kolejności złożenia wniosków. Natomiast przed tym dniem, w razie gdy kwota pomocy wynikająca ze wszystkich złożonych wniosków, przekroczyłaby sumę kwoty środków przeznaczonych na pomoc, kwota wnioskowanej pomocy podlegała pomniejszeniu o współczynnik korygujący. Sąd uznał, że zmiany wprowadzone treścią § 1 pkt 6 lit. b) rozporządzenia z dnia 7 lipca 2023 r., na mocy którego wprowadzono do rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2023 r. niekorzystną dla Spółki zasadę przyznawania pomocy według kolejności złożenia wniosków w miejsce stosowania współczynnika korygującego, zostały uchwalone z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji, w sposób godzący w zasadę demokratycznego państwa prawnego, w tym zaufania do Państwa i stanowionego przez nie prawa. Skarżący kasacyjnie organ wskazał natomiast, że nie mógł zastosować innych przepisów, niż stanowiące podstawę prawną decyzji odmownej, a określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. vacatio legis nie naruszał art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...). Dla czytelności dalszych rozważań nadmienić należy, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6c ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Określało ono realizowanie przez Agencję zadań związanych z udzielaniem rolnikom pomocy określonej w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2023/739. Pomoc przyznawana była na wniosek, który pierwotnie mógł zostać zgłoszony od 1 do 30 czerwca 2023 r. (§ 5 ust. 1). Powołane rozporządzenie Rady Ministrów było następnie nowelizowane, w tym rozporządzeniem z dnia 16 maja 2023 r., w którym wydłużono termin składania wniosków z 30 czerwca do 14 lipca 2023 r. Następnie w rozporządzeniu z dnia 7 lipca 2023 r. wskazano w odnośniku, że pomoc przyznawana jest w związku z realizacją nie tylko rozporządzenia Komisji (UE) 2023/739, ale także kolejnego rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/1343. Ponownie wydłużono termin składania wniosków, tym razem z 14 lipca do 31 lipca 2023 r. W § 1 pkt 6 lit. b) rozporządzenia nowelizującego zmieniono treść § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r., zastępując dotychczasową treść o brzmieniu: - "[w] przypadku gdy kwota pomocy wynikająca ze wszystkich złożonych wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, przekracza sumę kwoty środków, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2023/739, wyrażoną w złotych, oraz równowartości tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa, stosuje się współczynnik korygujący", następującą: - "[p]omoc jest przyznawana według kolejności złożenia wniosków, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, do wysokości sumy kwoty środków, o których mowa w: 1) art. 2 ust. 1 lit. b rozporządzenia 2023/739, wyrażonej w złotych, oraz równowartości tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa oraz 2) art. 2 ust. 1 lit. c rozporządzenia 2023/1343, wyrażonej w złotych, oraz dwukrotności tej kwoty pochodzącej z budżetu państwa". Jednocześnie w § 2 rozporządzenia nowelizującego postanowiono, że "Do postępowań w sprawach o udzielenie pomocy wymienionej w § 1 rozporządzenia zmienianego w § 1 wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem". W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie dostarcza argumentów natury jurydycznej, które w sposób przekonujący wykazywałyby, że organy Agencji przy wydawaniu kontrolowanych decyzji naruszyły prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w tym § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 7 lipca 2023 r. Kontrolowane decyzje wydane zostały przez organy Agencji zgodnie z treścią ww. przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji. Uwzględniały one nie tylko tę jedną jednostkę redakcyjną, ale także pozostałe przepisy rozporządzenia nowelizującego, w tym § 2 i § 3. Punktem wyjścia dla kontroli zgodności z prawem decyzji organów Agencji powinna być nie pierwotna treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r., ale stan prawny obowiązujący w dniu złożenia wniosku przez Spółkę i jego rozpatrzenia. W kontrolowanej sprawie inne punkty odniesienia nie byłyby adekwatne. Nie można było bowiem stwierdzić, aby przed tym dniem Spółce przysługiwało jakiekolwiek roszczenie o pomoc finansową przyznawaną na wniosek (publiczne prawo podmiotowe), w tym aby stanowiło ono "ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną". Stanowiska takiego nie można było wywieść ani z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r., ani rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/739, czy też późniejszego nr 2023/1343, w związku z którym dokonano nowelizacji z 7 lipca 2023 r. Rozporządzenie Komisji (UE) 2023/739 nie określało wprost kryteriów przyznawania pomocy, lecz obligowało w art. 3 państwa członkowie do przekazania Komisji informacji na temat kryteriów stosowanych do określenia metod przyznawania pomocy. W motywach rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) zawarto wskazania, aby pomoc była dystrybuowana najbardziej skutecznymi kanałami na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, co powielono także w art. 1 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, jeżeli chodzi o kryteria obiektywne i niedyskryminacyjne. W akcie tym nie określono jednak terminu składania wniosków o przyznanie pomocy, pozostawiając tę materię w gestii państw członkowskich. W motywie 13 zaznaczono jednak, że "aby zapewnić jak najszybsze udzielenie pomocy rolnikom, Bułgaria, Polska i Rumunia powinny mieć możliwość bezzwłocznego wdrożenia niniejszego rozporządzenia. Niniejsze rozporządzenie wchodzi w życie następnego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej". Wskazanie to, znajdujące odzwierciedlenie w art. 4 rozporządzenia wykonawczego, niewątpliwie powinno być uwzględniane przy ocenie określonego w § 3 rozporządzenia nowelizującego terminu wejścia w życie i zastrzeżeń Sądu pierwszej instancji w kontekście art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...). Wszak, na co Sąd pierwszej instancji nie zwrócił już uwagi, w takim samym terminie ("z dniem następującym po dniu ogłoszenia") weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. oraz rozporządzenie nowelizujące z dnia 16 maja 2023 r., w którym po raz pierwszy ustawodawca wydłużył termin składania wniosków o pomoc z 30 czerwca do 14 lipca 2023 r. Żadne z tych rozwiązań prawnych nie zostało przez Sąd zakwestionowane, podobnie zresztą jak treść § 2 rozporządzenia nowelizującego z 7 lipca 2023 r., z którego jednoznacznie wynikało, że zasady przyznawania pomocy ulegają zmianie odnośnie do wszystkich postępowań w toku. Tak więc, przy dotychczasowej treści § 6 ust. 4, ww. przepisy nowelizujące powinny znaleźć zastosowanie do wszystkich rolników, którzy złożyli wnioski, również przed 12 lipca 2023 r., ponieważ na podstawie dotychczasowych przepisów wyliczenie współczynnika korygującego mogło nastąpić dopiero po upływie terminu do złożenia wniosków. Należy również wskazać, że rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE), choć wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich, to jednak nie zawierało na tyle szczegółowych przepisów, które mogłyby stanowić dla Spółki podstawę do przyznania indywidualnego świadczenia. Nie był to akt samowykonalny (stosowany bezpośrednio, niewymagający dla swej skuteczności wydania przez państwo członkowskie aktu implementującego, mogący stanowić podstawę dochodzenia roszczenia przed sądem krajowym), na podstawie którego można byłoby skonstruować normę prawną uprawniającą rolnika do otrzymania konkretnej pomocy finansowej. Stanowiło ono bowiem podstawę przyznania wybranym państwom członkowskim pomocy unijnej w celu jej dalszej dystrybucji w postaci środków kompensujących rolnikom produkującym wybrane zboża i nasiona oleiste straty gospodarcze spowodowane przez zwiększony przywóz zbóż i nasion oleistych z Ukrainy w dotkniętych regionach. Wyraźnego pokreślenia wymaga, że wyznaczoną przez art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności organów administracji publicznej. Jest ona sprawowana, jak wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zasadniczym celem kontroli sądowoadministracyjnej jest ocena, czy organy administracji publicznej, m.in. w procesie stosowania prawa w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji, należycie wywiązały się z realizacji zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z nią, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta została powtórzona w art. 10a ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w prowadzonych postępowaniach administracyjnych organy Agencji obowiązane są stać na straży praworządności). Sąd administracyjny powinien zatem ocenić, czy zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania lub podejmowania innych czynności procesowych, kierując się kryterium kontroli określonym w art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Względy słusznościowe nie mogą stanowić podstawy oceny zaskarżonego aktu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje prawa Sądu do dokonywania rozproszonej kontroli konstytucyjności aktów podustawowych, w szczególności jako środka kolizyjnego w kontekście hierarchicznej wykładni przepisów prawa mieszczącej się w ramach art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i z poszanowaniem katalogu źródeł prawa, o którym mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, a także normy kolizyjnej zawartej w art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Jednak musi być ona prowadzona z zachowaniem standardów uwzględniających zasadę praworządności. Za odmową zastosowania przepisu rozporządzenia muszą przemawiać przekonujące, racjonalne i solidne argumenty, takie jak oczywista niezgodność z Konstytucją RP lub ustawą, w tym brak upoważnienia do jego wydania lub przekroczenie zakresu delegacji albo uprzednio stwierdzona niezgodność przez Trybunał Konstytucyjny w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej, a jednocześnie musi istnieć (pozostawać) możliwość późniejszego wydania rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie zgodnego z prawem. Nadmienione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wątpliwości co do konstytucyjności procesu legislacyjnego rozporządzenia nowelizującego powyższych wymagań nie spełniają. Nie mogły więc stanowić wystarczającej podstawy do odmowy zastosowania wybranego przepisu rozporządzenia i polecenia organowi zastosowania innej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż takowa już nie istnieje (nie obowiązuje). Działanie takie z aktu stosowania prawa przemieniłoby się w akt tworzenia prawa, do czego sąd administracyjny nie jest uprawniony. Nie zostało zaś podważone, że rozporządzenie nowelizujące zostało wydane przez uprawniony organ, na podstawie delegacji ustawowej, jak tego wymaga przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, w celu zapewnienia wykonania aktu prawnego wyższego rzędu w hierarchii aktów normatywnych. Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował całego rozporządzenia, podkreślając zresztą uprawnienie Rady Ministrów do zmiany przepisów, ale tylko wybranej jednostki redakcyjnej, która pozostawała w otoczeniu innych powiązanych ze sobą przepisów nowelizujących. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził w zaskarżonym wyroku, aby organy Agencji naruszyły zasadę praworządności. W sposób wybiórczy odmówił zastosowania § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 7 lipca 2023 r., bez przeprowadzenia oceny zgodności tego rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6c ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, polecając organom rozpoznać wniosek Spółki przez pryzmat treści § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w brzmieniu obowiązującym przed wspomnianą zmianą. Pozostawił natomiast poza zakresem wykładni przepisy § 2 i § 3 rozporządzenia nowelizującego i ocenę, czy organy, kierując się wskazaniami Sądu i realizując wyrok na podstawie art. 153 p.p.s.a., będą w stanie nie tylko rozpoznać wniosek merytorycznie, ale praktycznie rozstrzygnąć o pomocy finansowej przy uwzględnieniu wskaźnika korygującego, skoro organy jednoznacznie wskazywały na wyczerpanie się puli środków pomocowych oraz liczbę wnioskodawców, którzy nie uzyskali wnioskowanej pomocy z tego powodu. Poza niedoniesieniem się do wskazywanej przez organy kwestii braku środków, Sąd nie wyjaśnił też, jakie składowe należałoby rozważyć przy wyliczeniu pomocy, tj. czy uwzględnić należałoby tylko wnioski dotychczas wybrane do dofinansowania, czy wszystkie zgłoszone albo zgłoszone tylko do określonej daty. Zastrzeżenie to czynione jest jednak tylko na marginesie, ponieważ nie stanowiło ono podstawy kasacyjnej. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty błędnej wykładni przepisów § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r., § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. oraz art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) za zasadne. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu w całości. Biorąc zaś pod uwagę, że istota sprawy okazała się dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać skargę. Ta okazała się – z podanych wyżej względów – niezasadna, a przez to podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Organy rozpoznały wniosek Spółki, złożony 12 lipca 2023 r., na podstawie obowiązujących tego dnia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. To, że przed 12 lipca 2023 r. obowiązywały inne zasady przyznawania pomocy, w świetle nie tylko nowego brzmienia § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r., ale także § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r., nie miało istotnego znaczenia w sprawie. Argument, że Spółka zachowałaby się inaczej, gdyby wiedziała o planowanej zmianie stanu prawnego, jest o tyle nietrafny, że nie zgłosiła go przecież w pierwotnie określonym terminie do 30 czerwca 2023 r., nie mając pewności, że termin ten zostanie wydłużony. Brak było podstaw do przyjęcia, że Rada Ministrów naruszyła standardy prawidłowej legislacji w sposób godzący w zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę zaufania do Państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady niedziałania prawa wstecz i równego traktowania. Wszak zmiana zasad przyznawania pomocy nie nastąpiła w toku postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem Spółki, lecz przed jego wszczęciem i nie dotyczyła tylko skarżącej Spółki. Wskazywany przez organy brak środków stanowił obiektywną okoliczność, mającą umocowanie w § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r., co dodatkowo znajduje odzwierciedlenie w ograniczonej kwocie przyznanej przez Komisję Europejską pomocy unijnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził też, aby wydane w sprawie Spółki decyzje naruszały powołane w skardze przepisy Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/739 oraz art. 2, art. 7, art. 8, art. 9, art. 32 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Jak już zaznaczono, przepisy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/739 nie zawierały na tyle zindywidualizowanych rozwiązań, na podstawie których możliwe byłoby rozstrzygnięcie o pomocy finansowej dla Spółki. Akt ten został bowiem skierowany do państw członkowskich, a nie bezpośrednio do potencjalnych beneficjentów. Komisja Europejska nie określiła zasad przyznawania pomocy rolnikom. Zastrzegła jedynie, aby pomoc była przyznawana szybkimi kanałami dystrybucji, a środki kompensujące rolnikom straty gospodarcze spowodowane przez zwiększony przywóz zbóż i nasion oleistych z Ukrainy w dotkniętych regionach podejmowane były na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów. Zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz do Państwa i stanowionego przez niego prawa nie mogą usprawiedliwiać podejmowania rozstrzygnięć administracyjnych contra legem, chociażby z uwagi na dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Słuszny interes strony nie może zaś stanowić kryterium załatwienia sprawy, gdyby miał prowadzić do rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem. Działanie na podstawie i w granicach prawa wymaga prawidłowego zastosowania przez organy norm prawa materialnego i procesowego. Organy nie miały podstaw, aby odstąpić tak od literalnego brzmienia przepisów, jak i reguł intertemporalnych określonych w rozporządzeniu nowelizującym. W żadnym razie sytuacja faktyczno-prawna, w jakiej Spółka zgłosiła wniosek, nie świadczy o "działaniu prawa wstecz", zaś ustawodawca, także przy wydawaniu aktów podustawowych, może realizować swoje kompetencje do zmiany przepisów w sposób, który nie będzie godził w wartości konstytucyjne i delegację ustawową, na podstawie której nowe przepisy są wydawane. Określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lipca 2023 r. termin wejścia nowelizacji w życie odpowiada założeniom rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2023/739. Rada Ministrów wydała je na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6c ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i opublikowała w dzienniku urzędowym, czyniąc zadość wymaganiom określonym w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że podstawy prawnej pomocy, o którą ubiegała się Spółka, zawarte były wyłącznie w rozporządzeniu Rady Ministrów. Podstaw tej formy pomocy nie było ani w ustawie o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ani rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE). O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu będącego radcą prawnym w wysokości 460 zł, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118). Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo zawartego w punkcie 1. wyroku rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości, uznał za konieczne zamieszczenie w punkcie 4. wyroku postanowienia o sprostowaniu w orzeczeniu Sądu pierwszej instancji oznaczenia siedziby Spółki, która mieści się w C., a nie M. Pomimo bowiem uchylenia zaskarżonego wyroku dokument orzeczenia pozostaje w aktach sprawy, a przede wszystkim w postaci uwierzytelnionych odpisów został doręczony stronom postępowania, w których zawarte było błędne oznaczenie siedziby skarżącej Spółki, co ma istotne znaczenie dla indywidualizacji podmiotu korporacyjnego, jakim jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. O powyższym postanowiono na podstawie art. 156 § 1 i 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a.