I GSK 1571/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 252/23 w sprawie ze skargi P. G. L. "L. P." na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 29 listopada 2022 r. nr DPI-XII.6643.7.2022.JK.3 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. G. L. "L. P." na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 3700 (trzy tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 252/23 po rozpoznaniu skargi [...] - P. G. L. "L. P." (dalej: "skarżący", "beneficjent") na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: organ odwoławczy) z dnia 29 listopada 2022 r. nr DPI-XII.6643.7.2022.JK.3 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu: w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 26 lipca 2022 r., nr DFE-WN.416.1.2022.JK, w pkt 2. umorzył postępowanie administracyjne, w pkt 3. zasądził od Ministra na rzecz skarżącego kwotę 2000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W dniu 28 października 2016 r. pomiędzy skarżącym a Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, pełniącym funkcję instytucji wdrażającej POliŚ 2014-2020 (dalej: "NFOŚiGW", "IW") dla II osi priorytetowej POliŚ 2014-2020, została podpisana umowa o dofinansowanie nr POIS.02.01.00-00-0006/16-00. Na podstawie tej umowy IW udzieliła beneficjentowi dofinansowania na realizację projektu pn. "Kompleksowy projekt adaptacji lasów i leśnictwa do zmian klimatu mała retencja oraz przeciwdziałanie erozji wodnej na terenach górskich". W toku realizacji projektu przeprowadzono weryfikację prawidłowości poniesionych wydatków, dotyczących umowy o dofinansowanie w zakresie zamówienia udzielonego w trybie niekonkurencyjnymi (tj. w trybie z wolnej ręki). W wyniku przeprowadzonej kontroli NFOŚiGW stwierdził, że udzielenie zamówienia w trybie z wolnej ręki było bezprawne, gdyż beneficjent dokonał zmiany warunków udziału w postępowaniu w stosunku do przeprowadzonego wcześniej przetargu niegraniczonego. Zmianie uległy warunki w zakresie zdolności technicznej lub zawodowej oraz sytuacji ekonomicznej lub finansowej wykonawcy. Wobec powyższego NFOŚiGW nałożył korektę w wysokości 100% wartości zamówienia i wezwał stronę do zwrotu równowartości korekty, tj. kwoty 111 475,38 zł wraz z odsetkami. Po bezskutecznym upływie terminu na zwrot środków Minister Klimatu i Środowiska decyzją z 26 lipca 2022 r. określił przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania. W wyniku rozpoznania wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Funduszy i Polityki Regionalnej decyzją z 29 listopada 2022 r. utrzymał w mocy decyzję z 26 lipca 2022 r. Organ odwoławczy ustalił w oparciu o informację pokontrolną, że zamówienie zostało udzielone na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 4 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm., dalej: "p.z.p."), w związku z unieważnieniem postępowania ogłoszonego w trybie przetargu nieograniczonego ze względu na brak złożonych ofert. Minister uznał, że beneficjent, uwzględniając szacunkową wartość przedmiotu zamówienia wynoszącą 119 925 zł (tj. wartość poniżej 30 000 euro), nie był w świetle art. 4 pkt 8 p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania) zobowiązany do stosowania przepisów tejże ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z umową o dofinansowanie beneficjent mógł wyłonić wykonawcę stosując się do zasady konkurencyjności określonej w "Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach POIŚ 2014-2020" (dalej: Wytyczne z dnia 7 lipca 2017 r.), jednak skarżący dobrowolnie i świadomie przeprowadził postępowanie o udzielenie zamówienia w oparciu o przepisy ustawy p.z.p. Oceniając zasadność nałożenia korekty finansowej organ odwoławczy powołał się na treść regulacji zakazujących dokonywania istotnych zmian warunków zamówienia przy udzielaniu zmówienia z wolnej ręki, tj. art. 67 ust. 1 pkt 4 p.z.p. oraz podrozdział 6.5 pkt 8 lit. a Wytycznych, uznając że zawarty w treści obu tych regulacji zakaz dokonywania istotnych zmian warunków zamówienia jest identyczny. W ocenie Ministra bez względu na to, czy beneficjent skorzystał z przepisów p.z.p., czy też przeprowadziłby postępowanie w oparciu o zasadę konkurencyjności, dokonując istotnej zmiany warunków udziału w postępowaniu, skutek w postaci naruszenia prawa, i w konsekwencji korekty finansowej, byłby jednakowy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wyłonienie wykonawcy w oparciu o art. 67 ust. 1 pkt 4 p.z.p. wymagało łącznego spełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie, czyli unieważnienia postępowania przeprowadzonego w trybie konkurencyjnym, w którym nie wpłynęła żadna oferta oraz brak zmiany pierwotnych warunków zamówienia w sposób istotny. W ocenie Ministra strona spełniła pierwszą przesłankę, natomiast druga przesłanka nie została dochowana, ponieważ wszczynając 31 sierpnia 2017 r. zaproszeniem do negocjacji nowe postępowanie w trybie z wolnej ręki dokonano istotnej zmiany treści warunków udziału w postępowaniu, obniżając wymagania stawiane wykonawcom. Według Ministra taka zmianę należało określić jako niedopuszczalną, wywołującą negatywne skutki dla zamawiającego, takie jak konieczność unieważnienia postępowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wyjaśnił, że przesłanką nałożenia korekty finansowej jest zawsze naruszenie prawa (najczęściej p.z.p. lub wytycznych), którego rodzaj jest następnie odnoszony do określonej w taryfikatorze kategorii nieprawidłowości i powiązanej z nią stawki korekty. Opisanym na wstępie wyrokiem, WSA w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zaznaczył, że środki unijne podlegają zwrotowi tylko wówczas, gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie jednocześnie musi stanowić "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. U. UE L nr 347, s. 320 z dnia 20.12.2013 r.). WSA w Warszawie wskazał, że skarżący, działając na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, jest państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, a więc zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 p.z.p. stosują się do niego przepisy o zamówieniach publicznych. Jednak w odniesieniu do zamówienia, którego dotyczyła zaskarżona decyzja, przepisy p.z.p. nie miały zastosowania, ponieważ zachodził przypadek wyłączenia określony w art. 4 pkt 8 p.z.p. gdyż wartość zamówienia nie przekraczała wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30 000 euro. Ponieważ jednocześnie wartość zamówienia przekraczała 50 tys. zł netto, w sprawie znajdował zastosowanie pkt. 1 lit. b) sekcji 6.5.2 Wytycznych, w myśl którego udzielenie zamówienia w ramach projektu przez beneficjenta powinno nastąpić zgodnie z zasadą konkurencyjności. Pomimo braku takiego obowiązku skarżący przeprowadził postępowanie o udzielenie kwestionowanego zamówienia na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, do czego był uprawniony według pkt. 4 sekcji 6.5.2 Wytycznych, który uznaje zasadę konkurencyjności za spełnioną w sytuacji gdy beneficjent będący zamawiającym w rozumieniu p.z.p., a więc mieszczący się w zakresie podmiotowym tej ustawy określonym w art. 3 p.z.p., przeprowadził postępowanie o udzielenie zamówienia na zasadach i w trybach określonych w p.z.p. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że użycie w art. 67 ust. 1 pkt 4 p.z.p. nieostrego sfomułowania "pierwotne warunki zamówienia nie zostały w istotny sposób zmienione" powoduje, że w zależności od konkretnego przypadku mogą mu odpowiadać rożne okoliczności, które można uznać za istotne zmiany. Przy wykładni analizowanego pojęcia sąd wziął pod uwagę, że oprócz zawartego w nim wymogu, możliwość zastosowania trybu z art. 67 ust. 1 pkt 4 p.z.p. obwarowana jest ponadto koniecznością uprzedniego przeprowadzenia dwóch nieskutecznych postępowań przetargowych, co z reguły oznacza, że warunki zamówienia były określone niewłaściwie. Należało więc uznać, że przy udzieleniu zamówienia z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 4 p.z.p. dopuszczalna jest zmiana warunków dotyczących zarówno wykonawcy jak i przedmiotu zamówienia, jeżeli nie powoduje ona zasadniczej zmiany parametrów stanowiących warunki zamówienia, a prowadzi tylko do nieznacznej ich modyfikacji, dookreślenia lub uszczegółowienia. Sąd I instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki do udzielenia przez skarżącego kwestionowanego zamówienia z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 4 p.z.p. i w myśl pkt. 4 sekcji 6.5.2 zasadę konkurencyjności należało uznać się za spełnioną. Tym samym organy dokonały nieprawidłowej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego uznając, że przy udzielaniu kwestionowanego zamówienia doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. W konsekwencji organy nieprawidłowo zastosowały art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm., dalej: u.f.p.) orzekając o zwrocie całości środków dofinansowania wydatkowanych na kwestionowane zamówienie. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej zaskarżając wyrok WSA w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 67 ust. 1 pkt 4 p.z.p. w związku z podrozdziałem 6.5. pkt 8 lit. a Wytycznych z dnia 7 lipca 2017 r., poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegające na: a) wadliwym uznaniu, że zmiany SIWZ wprowadzone przez stronę w zakresie wymogów dotyczących wykonawcy nie stanowiły istotnej zmiany, w rozumieniu tego przepisu, w stosunku do pierwotnych warunków zamówienia, co stanowiło warunek niezbędny zastosowania przez skarżącego trybu z wolnej ręki, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy powinna skutkować zakwalifikowaniem przez Sąd I instancji zmian dokonanych przez skarżącego, jako istotnych, a tym samym naruszających art. 67 ust. 1 pkt 4 p.z.p. i reguły ustalone w Wytycznych; b) nieprawidłowym uznaniu, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do udzielenia przez skarżącego kwestionowanego zamówienia z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 4 p.z.p. i zgodnie z Wytycznymi, co w rezultacie doprowadziło WSA w Warszawie do uwzględnienia skargi strony i uchylenia obu decyzji oraz umorzenia postępowania administracyjnego, podczas gdy prawidłowo oceniając stan faktyczny sprawy Sąd I instancji powinien był skargę oddalić, jako niezasadną; 2) art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p., poprzez ich niewłaściwą wykładnię i brak zastosowania w sprawie na skutek błędnego uznania, że działania skarżącego nie stanowiły naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków dofinansowania, a organy nieprawidłowo zastosowały art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez nałożenie korekty finansowej i określenia do zwrotu całości środków dofinansowania wydatkowanych na kwestionowane zamówienie, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że takie naruszenie miało w sprawie miejsce, zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji, były prawidłowe, a organy, wydając je, nie naruszyły prawa; 3) art. 2 ust. 36 rozporządzenia nr 1303/2013 w związku z art. 67 ust. 1 pkt 4 p.z.p. i w związku z podrozdziałem 6.5 pkt 8 lit. a Wytycznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że przy udzielaniu kwestionowanego zamówienia przez stronę nie doszło do nieprawidłowości w rozumieniu ww. art. 2 ust. 36 rozporządzenia nr 1303/2013, polegającej na naruszeniu prawa, tj. art. 67 ust. 1 pkt 4 p.z.p. w związku ze wskazanymi powyżej przepisami i aktami prawnymi, i w konsekwencji, że nie było podstaw do nałożenia korekty przez organy, podczas gdy prawidłowo dokonana ocena akt sprawy powinna skutkować uznaniem, w ślad za organami, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, stanowiącego nieprawidłowość w rozumieniu ww. art. 2 ust. 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Powołując się na wskazane wyżej zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a., względnie o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony przeciwnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. Wniósł o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący S. P. – P. G. L. L. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przez pojęcie warunków zamówienia należy rozumieć wszelkie warunki, zarówno warunki dotyczące przedmiotu zamówienia, jak i warunki podmiotowe. Warunki podmiotowe to warunki udziału w postępowaniu rozumiane jako wymagania odnoszące się do właściwości wykonawcy zainteresowanego ubieganiem się o realizację zamówienia publicznego. Powyższe oznacza, że zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej zawarty w punkcie 1 jej petitum. Wbrew bowiem stanowisku zajętemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku opisane w SIWZ zmiany modyfikują w sposób istotny kryteria wykazania niezbędnego doświadczenia i zabezpieczenia finansowego przez wykonawcę. W konsekwencji prowadzą również do zmiany kręgu podmiotów mogących złożyć ważne oferty. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym odnoszenie treści: "pierwotne warunki zamówienia nie zostały w istotny sposób zmienione" powinno nastąpić do ogólnego określenia przedmiotu zamówienia, który nie powinien zostać zmieniony, nie zaś do warunków dotyczących czy to wykonawcy, czy to przedmiotu zamówienia. Również zasadny okazał sie zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Otóż działania strony w tej sprawie naruszyły postanowienia procedur obowiązujących przy wydawaniu środków dofinansowania, a w szczególności art. 67 ust. 1 pkt 4 p.z.p. oraz podrozdziału 6.5 pkt 8 lit. a Wytycznych. To z kolei stanowiło podstawę do zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. Także zasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 2 ust. 36 rozporządzenia nr 1303/2013 "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. W realiach tej sprawy beneficjent dokonał istotnej modyfikacji warunków zamówienia w stosunku do każdego z wcześniej prowadzonych postępowań w trybie konkurencyjnym, powodując złagodzenie tych warunków. To z kolei mogło mieć istotny wpływ na krąg potencjalnie zainteresowanych wykonawców. Gdyby bowiem łagodniejsze warunki obowiązywały już w pierwotnej procedurze udzielania zamówień publicznych, mogłoby nastąpić złożenie ofert przez inne podmioty, które nie były w stanie spełnić wyższych wymagań zawartych w pierwotnych postępowaniach, co z kolei mogłoby poskutkować pozytywnym rozstrzygnięciem postępowań w procedurze konkurencyjnej. Takie działanie mogło mieć szkodliwy wpływ an budżet UE poprzez jego obciążenie nieuzasadnionym wydatkiem. W tym stanie rzeczy ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) na które złożyły się poniesione przez organ wydatki na wpis od skargi kasacyjnej (1000 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu za sporządzenie skargi kasacyjnej (2700 zł).