Ts 112/19

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 8 września 2020 r. Pozycja 266 POSTANOWIENIE z dnia 5 lutego 20 20 r. Sygn. akt Ts 112/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Julia Przyłębska , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej K. C. Ć. w sprawie zgodności: 1) art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administra- cyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.) w zakresie, w jakim „wyklucza uchyle nie lub zmianę decyzji związanych, usuwających zaistniałe stany naru- szające przepisy prawa” z art. 2, art. 7, art. 45 i art. 83 Konstytucji Rzeczypo- spolitej Polskiej; 2) art. 155 ustawy wymienionej w punkcie 1 w zakresie, w jakim „traktuje prze- pis art. 48 us t. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmie- niu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r. do dnia 6 grudnia 2008 r . , jako przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji nakazu- jącej rozbiórkę, w sytuacji braku planu miejsc owego oraz ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w dniu wszczęcia postępowania” z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 83 Konstytucji; 3) art. 155 ustawy wymienionej w punkcie 1 w zakresie, w jakim „wyklucza uchy lenie lub zmianę decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w sytuacji, w której zachodzą przesłanki umożliwiające wydanie decyzji legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (Dz. U. 2019 r. poz. 1 1 86)” z art. 2, art. 7, art. 64 ust. 2 i art. 83 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. U ZASADNIENI E 1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 22 lipca 2019 r. (data nadania) K. C. Ć. (dalej: skarżąc a ), reprezentowan a przez adwokata ustanowio- nego z wybor u , wystąpił a z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego . De cyzją z 15 lipca 2004 r. (znak: [ … ] ; dalej: decyzja Powiatowego Inspektora) Po- wiatowy Inspektor Nad zoru Budowlanego w P. , na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 OTK ZU B/2020 Ts 112/19 poz. 266 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (D z. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.; obecnie: Dz. U . z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej: p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2018 r . poz. 2096, ze zm.; dalej: k.p.a.), nakazał J. Ć. rozbiórkę będącego w budowie budynku mieszkalno - gospodarczego. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Wojewódzki In- spektor) decyzją z 3 września 2004 r. (znak: […] ) utrzymał w mocy dec yzję Powiatowego Inspektora. Skarżąca – na podstawie art. 155 k.p.a. – wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Inspektor decyzją z 27 sierpnia 201 5 r. (znak: […] ) odmówił uchylenia swojej poprzedniej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że mając na uwadze, iż art. 48 ust. 1 p.b. nie pozostawiał organom swobody w rozstrzygnięciu, to – na podstawie art. 155 k.p.a. – nie ma możliwości uchylenia lub zmiany przedmiotowej decyzji. Ponadto – jego zdaniem – zgodnie z orzecznictwem nie można w oparciu o powyższy przepis weryfikować decyzji, które usuwają stan niezgodności z prawem, jak np. decyzji nakazujących rozbiórkę. Skarżąca od powyższej decyzji wniosła odwołanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z 17 listopada 2015 r. (zna k: […] ) utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora z 27 sierpnia 2015 r. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę administracyjną. Wojewódzki Sąd Adminis tracyjny w W. (dalej: WSA) wyrokiem z 13 grudnia 2016 r. ( sygn. akt [….] ; dalej: wyrok WSA ) uwzględnił skargę skarżącej i uchylił decyzję GINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że organy orzekające w sprawie skarżącej błędnie uznały, że art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji związanych . Zdaniem WSA dopuszczalna jest możliwość uchylenia – w trybie art. 155 k.p.a. – decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu, jeżeli w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy p.b. byłaby możliwość zalegalizowa- nia samowolnie wz niesionego obiektu budowlanego, a nadto spełnione byłyby przesłanki zmiany decyzji wynikające z wymienionego przepisu. Od powyższego orzeczenia GINB wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r. (sygn. akt […] ) uchylił wyrok WSA oraz oddalił skargę administracyjną skarżącej. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku wskazano, że – zgodnie z linią orzeczniczą NSA – art. 48 p.b. jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się – na podstawie art. 155 k.p. a. – uchyleniu lub zmianie ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. NSA wyjaśnił, że decyzja wydana na podstawie art. 48 p.b. jest decyzją związaną, gdyż w określonych prawem okolicznościach organ ma obowiązek jej wydania. W związku z powyższym wola stro n, czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji, w żadnych okolicznościach nie może skutkować jej zmianą. 2. Zarządzeniem z 4 lipca 2019 r. sędzia Trybunału Konstytucyjnego wezwał skarżą- cą do usunięcia braków formalnych skargi przez doręczenie : poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu oraz 4 kopii decyzji : Powiatowego Inspektora z 15 lipca 2004 r. (znak: [ … ] ) , wyroku Wojewódzkiego S ądu Administracyjnego w K. z 21 maja 2007 r. (sygn. akt […] ) oraz jednego egzemplarza skargi kon stytucyjnej wraz z załącznikami . W piśmie z 23 grudnia 2019 r. (data nadania) skarżąca ustosunkowała się do powyż- szego wezwania. 3. Skarżąca kwestionuje dominującą – jej zdaniem – linię orz eczniczą , zgodnie z któ- rą art. 155 k.p.a. stosuje się wyłącznie do decyzji uznaniowych. Wskazuje ona, że – na pod- stawie przedmiotowego przepisu – możliwa jest zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji , jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Przepisami szczególnymi – jak wskazu- OTK ZU B/2020 Ts 112/19 poz. 266 3 je skarżąca – są „normy wiążące organ do wydania decyzji o określnej treści, w sytuacji za- istnienia i stwierdzenia opisanych w nich stanów faktycznych”. P odkreśla, że do takich prze- pisów zalicza się – zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie – art. 48 ust. 1 p.b. D ecyzja wydana na jego podstawie ma charakter związany , a tym samym – w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. – nie jest m ożliwe jej uchylenie lub zmiana. Zdaniem skarżącej , powyższa wykładnia jest sprzeczna z zasadami racjonalności le- gislacyjnej i określoności prawa , wynikającymi z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Przepis szczegól- ny, o którym stanowi art. 155 k.p.a. , musi być jasny i nie budzić wątpliwości, że wyklucza on wydanie decyzj i na podstawie tego przepisu . Skarżąca wskazuje ponadto , że wykładni a art. 155 k.p.a. w zasadzie wyklucza jego zastosowanie do jakiejkolwiek decyzji, co stanowi naruszenie prawa do „wydania rozstrzygnięcia” (art. 45 Konstytucji). O dnosząc się do art. 48 p.b. , w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2004 r. do 6 gru dnia 2008 r. , skarżąca podkreśla , że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 grudnia 2007 r. , sygn. P 37/06 ( OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 160 ) uznał , że jego ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecz- ne j oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W jej ocenie uznanie, że przepisem szczególnym, o któ- rym mowa w art. 155 k.p.a. , jest art. 48 p.b. w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2004 r. do 6 grudnia 2008 r. , jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadą równo- ści. Sankcjonuje bowiem nierówne traktowanie skarżące j , któr a w chwili wydania decyzji o rozbiórce nie miała możliwości zalegalizowani a obiektu. Wskazana interpretacja – zda- niem skarżącej – narusza również , wynikającą z art. 83 Konstytucji , zasadę przestrzegani a prawa, przez sankcjonowanie decyzji, która została wydana w oparciu o pr zepis niezgodny z Konstytucją. S karżąca podkreśla, że w konsekwencji prowadzi to także do nierównej o chrony praw własności obywateli w zależności od tego , czy na danym terenie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 64 ust. 2 Konstytucji) . Niezależnie od powyższego – w ocenie skarżącej – wyk luczenie możliwości zastoso- wania art. 155 k.p.a. do decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w sytuacji , w której zachodzą przesłanki umożliwiające wydanie decyzji legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 5 p.b. , jest niezgodne z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 83 Konsty tucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Ma ona gwarantować, że obowiązujące w systemie prawa akty normatywne nie będą stanowiły źródła ich naruszeń. Jej merytoryczne rozpoznanie uzależnione jest od spełnienia licznych przesłanek wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z przepisów ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2393 ; dalej: u.o.t.p. TK). 2. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm. ; dalej: k.p.a. ) , stosownie do któ rego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ ad- ministracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyle- niu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stro- ny . P rzepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. 3. Skarżąc a , jako ostateczne rozstrzygnięcie, w rozumieniu art. 79 Konstytucji, wskaza- ła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2019 r. (sygn. akt […] ) . OTK ZU B/2020 Ts 112/19 poz. 266 4 4. Trybunał stwierdza, że nie wszystkie wskazane przez skarżąc ą przepisy Konstytucji mogą być samodzielnymi wzorcami kontroli w postępowaniu zainicjonowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej. Po pierwsze, art. 2, art. 7 oraz art. 32 Konstytucji nie są samoistnymi źródłami praw podmiotowych jednostki, a przez to nie mogą stanowić samoistnej podstawy kontroli w spra- wach skargowych, gdyż wyznaczają one jedynie standardy kreowani a wolności i praw przez prawodawcę, nie wprowadzając konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. wyrok i TK z: 30 maja 2007 r., sygn. SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53 ; 26 kwietnia 2005 r., sygn. SK 36/03, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 40 oraz postanowie nie TK z 24 października 2001 r., sygn. SK 10 /01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225 ) . Po drugie, art. 83 Konstytucji przewiduje wyłącznie obowiązek przestrzegania prawa przez obywateli, zatem także nie może służyć za wzorzec kontroli w postępowaniu toczącym się na skutek wniesienia skargi konstytucyjnej (zob. wyroki TK z: 12 kwietnia 2011 r., sygn. SK 62/08, OTK ZU nr 3/A/20 11, poz. 22 oraz 12 kwietnia 2012 r., sygn. SK 30/10, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 39). Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że skarga – w powyższym zakresie – nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych w art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p. TK, co – na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p. TK – uzasadnia odmowę nadania jej , w tym zakresie, dalszego biegu . 5. Samodzielnymi wzor cami kontroli wskazanymi przez skarżąc ą są art. 45 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Od nosząc się do pierwszego z nich Trybunał stwierdza, że zarzut jego naruszenia jest oczywiście bezzasadny. Skarżąca podnosi , że zakwestionowany przepis naruszył – wynikają- ce z art. 45 Konstytucji – „prawo […] do wydania rozstrzygnięcia” (s. 26 skargi). Z uzasad- nienia skargi wynika, że sk arżąca przez „rozstrzygniecie” rozumie decyzję wydaną przez or- gan administracji publicznej. Tymczasem art. 45 Konstytucji stanowi o prawie do sądu , które obejmuje m.in. prawo do uzyskania wyroku sądowego. Tym samym z art. 45 Konstytucji wynika prawo do uz yskania , nie rozstrzygnięcia organu administracji publicznej , lecz wyroku sądowego. Skarżąca o dnosząc się do drugiego wzorca kontroli wskazuje, że wykład nia zakwe- stionowanego przepisu „prowadzi do nierównej ochrony prawa własności obywateli, w zależ- ności obowiązywania miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego na danym terenie” (s. 29 skargi) oraz, że „prowadzi do nierównej ochrony prawa własności obywateli, którzy pozbawieni są możliwości zastosowania pełnego trybu legalizacyjnego opisanego w ustawi e Prawo budowlane” (s. 31 skargi ). Trybunał stwierdza, że powyższe zarzuty również są oczywiście bezzasadne. Jak słusznie zauważyła skarżąca , zgodnie z dominującą linią orzeczniczą sądów administracyj- nych , przepisem szczególnym, który przeciwstawia się zmianie lub uchyleniu przepisu, w rozumieniu art. 155 k.p.a., jest art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej: p.b.). Przepis ten uznawany jest za przepis szczególny niezależnie od tego , czy strona postępowania miała możliwość zastosowania pełnego trybu legalizacyjnego przewidzianego w p.b. , czy też w trakcie trwania postępowania obowiązywał miejscowy plan zagospodaro- wania przestrzennego . Prima facie wykładnia zakwestionowanego przepisu nie prowadzi do nierównej ochrony prawa własności obywateli. Zarzuty postawione w skardze konstytucyjnej dotyczą de facto niekonstytucyjności art. 48 p.b., który jednak nie jest przedmiotem zaskarże- nia w niniejszej sprawie. OTK ZU B/2020 Ts 112/19 poz. 266 5 Wskazana wyżej okoliczność, na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p. TK , stanowi sa- modzielną podstawę odmowy nadania przedmiotowej skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W tym stanie rzeczy Trybuna ł Konstytucyjny orzekł jak w sentencji. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącej przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.