VIII SAB/Wa 91/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze skargi I. K. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę.

Syg. akt VIII SAB/Wa 91/23 Uzasadnienie W dniu 1 września 2023 roku I. K. w formie elektronicznej złożyła do Starosty S. na podstawie art. 2 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej( DZ.U z 2022 roku, poz. 902 dalej u.d.i.p.) wniosek o udostępnię informacji publicznej dotyczącej: - udostępnienia pozwoleń na budowę lub zgłoszeń wraz z dokumentami zawartymi w projektach architektoniczno – budowlanych, które stanowią integralną część ww. pozwoleń – decyzji dla wymienionych inwestycji zrealizowanych w latach 2007 – 2016 przy ul. W. [...] w S.: - budowa stacji transformatorowej – oraz rozbiórka istniejącej stacji transformatorowej na działce nr [...], - budowa parkingu zlokalizowanego na działce nr [...] na przyległej do niej części działki [...], - budowa szybu windy osobowej z wiatrołapem i pomieszczeniem technicznym na działce nr [...], - budowa parkingu zlokalizowanego na działce o nr [...]. Wnioskodawczyni wnosiła o udostępnienie jej tych informacji w formie kserokopii dokumentów i przesłanie na wskazany adres. Pismem z dnia 11 września 2023 roku wnioskodawczyni została zobowiązana do wskazania – dokumentów zawartych w projektach architektoniczno – budowlanych, o których udostępnienie wnosi. Organ argumentował, że całość projektów oznacza przygotowanie około 400 stron formatu A-4 oraz ich animizację co będzie wiązało się z obowiązkiem uiszczenia opłaty. Zawarte we wniosku stwierdzenie wraz z dokumentami zawartym w projektach architektoniczno – budowalnych, zdaniem organu jest nazbyt ogólne i uniemożliwia realizację wniosku. W odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie I. K. odpowiedziała, że jej żądanie o udostępnienie informacji publicznej jest precyzyjne, a wezwanie do sprecyzowania wniosku jest niezasadne oraz oparte na błędnej podstawie prawnej. W dniu 27 września 2023 roku wnioskodawczyni została wezwana do uiszczenia opłaty w kwocie 439 zł. W dniu 10 października 2023 roku zostały przesłane wnioskodawczyni przez organ żądane we wniosku dokumenty w nim wskazane. Nadto udzielono wnioskodawczyni informacji, że dla inwestycji – budowa parkingu zlokalizowanego na działce nr [...] nie wydano żadnych pozwoleń oraz nie podjęto żadnego zgłoszenia we wskazanym przedziale czasowym. Wskazano, że przesłane dokumenty zostały poddane anonimizacji w zakresie niezbędnym dla spełnienia przepisów ustawy z dnia 10 maja 2018 roku o ochronie danych osobowych( DZ.U z 2018 roku, poz. 1000). W dniu 28 listopada 2023 roku skargę na bezczynność organu wniosła I. K.. Wskazywała, że organ Starosta S. pozostaje w bezczynności z rozpoznaniem wniosku z dnia 1 września 2023 roku. Organowi zarzucała naruszenie: 1) art 61 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym gdyż tylko częściowym zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji, 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 oraz art. 15 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez błędne zastosowanie, polegające na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji zgodnie z jego brzmieniem, wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku i w konsekwencji bezzasadne naliczenie z tego tytułu opłaty. Wobec powyższego wnosiła o; 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2) zobowiązanie organu do dokonania czynności udostępnienia informacji publicznej zgodnie z moim żądaniem wyrażonym we wniosku z dnia 01.09.2023r. i dodatkowo przypomnianym organowi w piśmie z dnia 23.10.2023r., w zakresie nieudostępnionych informacji, tj. budowy parkingu zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w S. przy ul. W. [...], 3) stwierdzenie bezzasadności naliczenia przez organ opłaty od tych dokumentów, o które nie wnioskowałam, a które organ w sposób dowolny, i dodatkowo nie mający potwierdzenia w stanie rzeczywistym, uznał za spełniające moje żądanie w zakresie budowy parkingu na ww. działce nr [...], 4) zasądzenie od organu na moją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że dniu 01.09.2023r, złożyła do Starosty S. za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści; " WNIOSEK 0 UDOSTĘPNIENIE INFORMACJI PUBLICZNEJ Na podstawie art. 2 ust. I ustawy d dnia 6 września 200Ir. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2022.902 t.j.) wnoszę o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: I. Udostępnienia pozwoleń na budowę lub zgłoszeń wraz z dokumentami zawartymi w projektach architektoniczno-budowlanych, które stanowią integralną część ww. pozwoleń- decyzji, dla niżej wymienionych inwestycji zrealizowanych w latach 2007-2016przy ul. W. [...] w S.: budowa stacji transformatorowej oraz rozbiórka istniejącej stacji transformatorowej na działce nr [...], budowa parkingu zlokalizowanego na działce nr [...] oraz na przyległej do niej części działki nr [...], budowa szybu windy osobowej z wiatrołapem i pomieszczeniem technicznym na działce nr [...], budowa parkingu zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...]. " Jako formę i sposób udostępnienia wnioskowanych informacji wskazałam formę kserokopii dokumentów i przesłanie ich pocztą na mój adres: ul. W. [...], [...] S.c. Podnosiła, że Starosta S. jest równocześnie dysponentem wnioskowanej informacji publicznej i reprezentantem właściciela działek, będących przedmiotem wniosku, tj. Powiatu S.. Załącznik nr 1: Wydruk e-maila zawierającego wniosek z dnia 01.09,2023r. W dniu 14.09.2023r. otrzymała wezwanie z dnia 11.09.2023r. do sprecyzowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wezwanie to było na tyle niespójne w swej treści z powołaną podstawą prawną, zawierało niedopuszczalne prawem żądanie organu ograniczenia wnioskowanych przeze mnie informacji poprzez wybranie tylko niektórych dokumentów, jak również zawierało niezrozumiałe i nieuzasadnione twierdzenia określające mój wniosek jako nazbyt ogólny przez co niemożliwy do realizacji, że w dniu otrzymania wezwania skontaktowałam się telefonicznie z pracownikami Starostwa Powiatowego w S., zarówno z wydziału budownictwa jak również z działu ogólnego, aby to z ich strony uzyskać doprecyzowanie tak niejasno i dowolnie sformułowanego wezwania. Podnosiła, że jasno wyraziła żądanie w swoim wniosku jakich dokumentów w ramach informacji publicznej oczekuje, tj. stanowiących integralna część pozwoleń-decyzji dotyczących inwestycji, które zostały zrealizowane w latach 2007-2016. W dniu 15.09.2023r. Wydział Budownictwa pocztą elektroniczną ponownie zażądał od niej ograniczenia ilości wnioskowanych dokumentów zmuszając do doprecyzowania wniosku. W odpowiedzi, udzielonej tą samą drogą w dniu 18.09.2023r., poprosiła organ o uzasadnienie swojego stanowiska jeśli uznaje mój wniosek jako nazbyt ogólny i przez to niemożliwy do realizacji. Organ nie podjął się tego. Załączniki m 3 i 4: wydruki e-maili: organu z 15.09.2023r. i mojej odpowiedzi z dnia z 18.09.2023r. Następnie w dniu 29,09.2023r. otrzymała pismo z 27.09.2023r. zawiadamiające o konieczności wniesienia opłaty w terminie 7 dni i w tym samym dniu dokonałam przelewu opłaty na konto Starostwa Powiatowego w S.. Załączniki nr 5 i 6: Zawiadomienie z dnia 27.09.2023r. i wydruk przelewu opłaty z dnia 29.09.2023 W dniu 16.10.2023r, przy piśmie z dnia 10.10.2023r. została jej udostępniona informacja w zakresie trzech punktów mojego wniosku zamiast czterech wnioskowanych, tj. udzielono informacji z pkt 1 tiret I w zakresie budowy i rozbiórki stacji transformatorowej na działce nr [...], z pkt 1 tiret 3 w zakresie budowy szybu windy na działce nr [...] oraz z pkt 1 tiret 4 w zakresie budowy parkingu na działce nr [...]. Organ nie udzielił jej natomiast informacji z punktu 1 tiret drugiego wniosku w zakresie "budowy parkingu zlokalizowanego na działce nr [...] oraz na przyległej do niej części działki nr [...]". Podnosiła, że zamiast tego organ udostępnił jej informację w postaci kserokopii dokumentów, o którą nie wnosiła i nie wyszczególniła w żadnym punkcie swojego wniosku, a dotyczącą decyzji nr [...] z dnia 01.09.2008r. udzielającej pozwolenia na inwestycję, która dodatkowo nie została nigdy zrealizowana, podczas gdy we wniosku wyraźnie określiła zakres żądania do inwestycji wyłącznie zrealizowanych. Jak się okazało niemal 63% naliczonej opłaty za udostępnienie informacji dotyczyło informacji innej niż objętej zakresem przedmiotowym złożonego wniosku. (Organ przesłał mi także bezpodstawnie, wymienione w pkt 1 swojego pisma z 10.10.2023r., kserokopie zgłoszenia utwardzenia placu ale wyłącznie na części działki nr [...] nie mającej nic wspólnego z żądaną informacją, jednak pomija to jako mało istotne dla sprawy). Załącznik nr 7: Pismo Starosty S. z dnia 10.10.2023r. Wobec takiego działania organu, skutkującego udostępnieniem w tej części informacji innej niż objętej wnioskiem, zwróciła organowi nadmiarowe dokumenty przy piśmie z dnia 23.10.2023r. i wniosła o zwrot nienależnie naliczonej mi i uiszczonej znacznej opłaty od tych dokumentów. Jednocześnie przypomniała organowi, że nie udostępnił jej kompletnej informacji publicznej zgłoszonej we wniosku, tj. dotyczącej budowy parkingu zlokalizowanego na działce nr [...] oraz na przyległej do niej części działki nr [...]. Załącznik nr 8 i 9; Pismo do organu z dnia 23.10.2023r. oraz potwierdzenia nadania pocztowego. W odpowiedzi z dnia 09.11.2023r., którą otrzymała 20.11.2023r,, Starosta S. odmówił zwrotu opłaty gdyż uznał, że przesłane mi dokumenty spełniają jej żądanie, jednocześnie zachował zwrócone przez nią kserokopie tych dokumentów. W tej sprawie to organ zadecydował jaka informacja ma jej być udostępniona lekceważąc żądanie zawarte we wniosku. Dodać należy, że organ posunął się do manipulacji i podania nieprawdy przy argumentacji zakwalifikowania sprawy w zakresie budowy parkingu na działce [...] jako spełniającej moje żądanie, informując ją w ww. piśmie z 09.11.2023r., że w bezzasadnie przesłanych jej i następnie zwróconych do organu dokumentach budowlanych z 2008 roku zawarte są rozwiązania układu komunikacyjnego na działkach [...] i [...] obejmujące budowę parkingu na tych działkach. Jest to niezgodne z prawdą, gdyż dokumentacja ta w zakresie układu komunikacyjnego, zarówno w części opisowej jak i graficznej, nie zawiera nawet wzmianki dotyczącej budowy jakiegokolwiek parkingu. Mówi jedynie o rodzaju nawierzchni ciągów komunikacyjnych, do których parkingi nie są zaliczane.(Jako właścicielka sąsiedniej działki otrzymała w roku 2008 część dokumentacji dot. tej planowanej wówczas inwestycji). Dodatkowo, jak podnosiła wyżej, inwestycja ta nie została zrealizowana, a przedmiotowy, objęty wnioskiem parking na działce nr [...] został wykonany dopiero w roku 2016. Wcześniej działka ta, w miejscu obecnego parkingu była zabudowana stacją transformatorową, którą rozebrano w roku 2016 i dopiero zbudowano parking. Zatem organ, mający doskonałą wiedzę w tym zakresie, wprowadza ją w błąd unikając udzielenia rzetelnej informacji publicznej w zakresie wynikającym z wniosku i dodatkowo uczynił to za odpłatnością. Podnosiła, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ jest związany wnioskiem udostępnienie informacji publicznej i nie może w sposób dowolny kwalifikować żądania wnioskodawcy. Załącznik nr 10: Pismo Starosty S. z dnia 09.09.2023r. Do dnia dzisiejszego nie udostępniono jej informacji w zakresie pozwolenia na budowę parkingu zlokalizowanego w S. na działce o numerze ewid. [...]. Doszło więc tylko do częściowego udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, natomiast w pozostałej części informacji zgodnej z wnioskiem nie udostępniono. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowałam wniosek, udzielił wyłącznie częściowej odpowiedzi. W związku z czym w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji. To czyni niniejszą skargę zasadną i konieczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p), stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wypada zauważyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Jak wynika z treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej przysługuje "każdemu" na zasadach określonych w tej ustawie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1 - 5, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3). Pojęcie informacji publicznej wyznacza treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tą regulacją, informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia natomiast przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Katalog ten nie jest wyczerpujący. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa jakie zostały wypracowane na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreśla się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są, zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Przechodząc do kwestii związanych z pojęciem bezczynności na gruncie u.d.i.p. należy wskazać, stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udziela informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia, przy czym dokonuje tego w formie czynności materialno - technicznej; nie informuje wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też nie wskazuje, że nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też nie informuje, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); nie odmawia udostępnienia informacji lub nie umarza postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p. w formie decyzji administracyjnej lub nie odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Zarzuty skargi koncentrują się na dwóch kwestiach. - nie udzielenia informacji publicznej w postaci dokumentacji architektoniczno – budowalnej odnośnie budowy parkingu na działce nr [...] oraz na przyległej do niej działce nr [...] ; - stwierdzenia bezzasadności naliczenia opłat od dokumentów o które nie wnioskowała. Odnosząc się do zarzutu w zakresie nie udostępnienia dokumentacji architektoniczno – budowalnej oraz pozwolenia odnośnie budowy parkingu na działce nr [...] oraz na przyległej działce nr [...] w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej to należy przedmiotowy zarzut skargi uznać za niezasadny. Organ przedstawił skarżącej między innymi decyzje Starosty S. nr [...] zatwierdzającą projekt budowalny i udzielenia pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i modernizacje budynku Przychodni Specjalistycznej na działkach nr [...] i [...] wraz projektem architektoniczno – budowalnym tego przedsięwzięcia. W ramach projektu miałoby być wykonane roboty związane z rozbiórką i wymianą nawierzchni zewnętrznych ciągów komunikacyjnych, wymiana lub uzupełnienie istniejących podłóż , wykonanie nowych nawierzchni z betonowej kostki brukowej gr. 8 cm( akta dokumentacji k- 436). Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane( DZ.U z 2023 roku, poz. 682 dalej pb) pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowalnego. Zgodnie z art. 34 ust.3 pb projekt budowalny zawiera między innymi projekt zagospodarowania terenu. Tak więc prace na terenie zainwestowanym w całości są objęte decyzją o pozwoleniu na budowę i projektem zagospodarowania terenu( działki). Tak więc decyzja taka obejmuje ogół prac budowalnych na zainwestowanym terenie. W związku z tym stanowisko organu, że przedstawiając dokumentację projektowo – budowalną dla zamierzenia budowlanego objętego decyzją nr [...] z 1 września 2008 roku obejmował też prace związane z nawierzchnią parkingu wokół Przychodni Specjalistycznej. Sąd w postępowaniu o bezczynność nie ma podstaw do badania czy i kiedy prace wykonania nawierzchni parkingu zostały wykonane, ustalania, że w tych okolicznościach inwestor winien uzyskać zezwolenie lub zgłoszenie na wykonanie prac, a tym samym roboty zostały one wykonane w ramach samowoli budowalnej. Według stanowiska organu przedstawiona dokumentacja uprawniała inwestora do wykonania tego typu prac na działkach nr [...] i [...]. Tak więc należy uznać, iż została udostępniana całość dokumentacji jaka jest w posiadaniu organu w zakresie robót budowalnych związanych z działką nr [...] we wskazanym przez skarżącą okresie. Odnosząc się do zarzutu bezzasadności naliczania opłat za udostępnione dokumenty, to kwestia ta nie jest rozstrzygana w ramach postepowania o bezczynność organu w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej. Sprawa w zakresie zwrotu nienależnie pobranych opłat przez organ może być odrębnym postępowaniem. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.