VIII SA/Wa 740/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J.D. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 29 września 2023 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie potwierdzenia statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 18 września 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego J. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z 29 września 2023 r. nr [...], Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia 18 września 2023 r. nr [...] odmawiające J. D. (dalej: "skarżący") wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 21 sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania statusu działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr [...] odmówiono J. D. przyznania statusu działacza opozycji antykomunistycznej bądź osoby represjonowanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tj.: Dz. U. z 2023 r. poz. 388). Skarżący nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ani skargi na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dochowując ustawowego terminu. Decyzja stała się ostateczna i prawomocna. Pismem z 25 sierpnia 2023 r. skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr [...] o odmowie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Z kolei organ pismem z dnia 31 sierpnia 2023 r., zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie przesłanki w oparciu o którą żąda wznowienia postępowania w sprawie. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący wskazał, iż wnosi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Postanowieniem z dnia 18 września 2023 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 art. 148 § 1 i art, 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej "kpa") - odmówił skarżącemu wznowienia postępowania w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że skarżący nie wykazał, aby zachodziła przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, bowiem okoliczności wskazane przez Stronę w żaden sposób bezpośrednio nie wpływają na treść rozstrzygnięcia. W odniesieniu do art. 145 § 1 pkt 5 kpa na który powołała się Strona, nie dołączono do wniosku żadnych nowych dowodów, które stanowiłyby podstawę wznowienia postępowania administracyjnego w ww. trybie. Wnioskodawca wskazał, że wiedzę o jego działalności mają Z. O., A.W. oraz A.K. i powinni zostać przesłuchani w charakterze świadków. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skierowanym do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, skarżący wskazał, ze nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu, bowiem w jego ocenie wnosił o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków Z. O., A.W. i A.K. na okoliczność potwierdzenia brania przez niego czynnego udziału w rozruchach czerwcowych w R. w 1976 r., działalności skarżącego jako działacza opozycyjnego. Zaskarżonym postanowieniem z 29 września 2023 r., powołanym na wstępie, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy postanowienie własne z 18 września 2023 r. W uzasadnieniu organ określił ramy prawne wznowienia postępowania, przytaczając treść art. 145 § 1 kpa, ponadto art. 145a i art. 145b kpa. Odniósł się do wydania postanowienia w oparciu o art. 149 § 3 kpa, a mianowicie wydania postanowienia o odmowie wznowienia postepowania, w sytuacji gdy już we wstępnej fazie postępowania można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją jakiekolwiek podstawy wznowienia. Dotyczy to sytuacji, gdy z oczywistych względów okoliczności powołanych przez stronę nie można kwalifikować jako przesłanek wznowienia, czy też, gdy już z samych przedstawionych we wniosku twierdzeń strony w sposób oczywisty wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia. Jak wskazał organ, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydawania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wszystkie te przesłanki, muszą wystąpić łącznie. Aby można było rozważać wystąpienie przyczyny wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, muszą wyjść na jaw nowe okoliczności lub nowe dowody, które, po pierwsze, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, po drugie, nie były znane organowi, który tę decyzję wydał i po trzecie - są istotne dla sprawy. Ten ostatni warunek jest spełniony tylko wtedy, gdy zachodzi bezpośredni związek między nowymi okolicznościami lub nowymi dowodami a przedmiotem pierwotnego postępowania prowadzonego w sprawie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1144/19, LEX nr 2804028). Dalej wywiódł, iż przy wznowieniu postępowania w okolicznościach wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność miała istotne znaczenie dla sprawy i istniała w dniu wydania decyzji, przy czym nie była znana organowi, który wydał decyzję (zob. wyr. NSA z 10.2.1999 r., I SA/Lu 19/98). Przez nowy dowód istotny dla sprawy, według orzeczenia NSA, należy rozumieć taki dowód, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyr. NSA z 29.10.1999 r., I SA/Łd 1440/97), co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja co do swojej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (wyr. NSA z 8.6.2000 r., V SA 1885/99). Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą mieć charakter istotny, co powoduje, że przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie będzie zachodziła, gdy jakkolwiek określona okoliczność lub dowód będą nowe i przyjąć trzeba, że istniały one w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi, niemniej nie może budzić wątpliwości ich nieistotność w danej sprawie administracyjnej. W wyniku analizy sprawy Organ uznał, że wnioskodawca nie wykazał, aby zachodziła przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, bowiem okoliczności wskazane przez Stronę w żaden sposób bezpośrednio nie wpływają na treść rozstrzygnięcia. W odniesieniu do art. 145 § 1 pkt 5 kpa na który powołała się Strona, nie dołączono do wniosku żadnych nowych dowodów, które stanowiłyby podstawę wznowienia postępowania administracyjnego w ww. trybie. Wnioskodawca wskazał, że wnosi o dopuszczenie dowodu z przesłaniania świadków na okoliczność brania przez wnioskodawcę udziału w rozruchach czerwcowych w R. 1976 r., nie przekładając jednoczenie ich oświadczeń. Podsumowując organ stwierdził, że okoliczność udziału Strony w wydarzeniach w R. w 1976 r. była znana Organowi przy wydawaniu decyzji z 21 sierpnia 2018 r., sam udział w wystawieniu wolnościowym nie jest podstawą do potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 388). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Szefa do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, zaskarżając orzeczenie w całości, skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 5 kpa polegające na nieprawidłowym przyjęciu, iż skarżący nie wykazał, że w przedmiotowej sprawie zachodziła przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzji z dnia 21 sierpnia 2018 roku, skoro skarżący powołał nowe dowody w postaci zeznań świadków, i które to dowody stanowiłyby podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 5 kpa polegające na nieprawidłowym przyjęciu, iż skarżący powołał jedynie dowód z zeznań świadków, nie przedkładając jednak ich oświadczeń, skoro oświadczenie świadka nie może zastąpić jego zeznań i narusza art. 75 kpa i 79 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu rozwinął postawione zarzuty, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymujące w mocy własne postanowienie odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją własną z 21 sierpnia 2018 r., którą odmówiono potwierdzenia przyznania skarżącemu statusu działacza opozycji antykomunistycznej bądź osoby represjonowanej. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Na wstępie należy zauważyć, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, ale wyłącznie w wypadku, jeżeli wznawiane postępowanie było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną wyczerpująco w art. 145 § 1 pkt 1 – 8, art. 145a lub art. 145b kpa. Strona, żądając wznowienia postępowania, powinna wskazać przyczynę wznowienia, uzasadniając to na tyle precyzyjnie, aby organ miał możliwość podjęcia postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa. Zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 kpa). Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 i § 3 kpa wznowienie postępowania lub odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Zatem czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach. Pierwsza faza – pozaprocesowa, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Zaskarżone postanowienie Szefa Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, jak również postanowienie je poprzedzające z dnia 18 września 2023 r. narusza bowiem przepisy postępowania, to jest art. 148 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (kpa). Jak wskazano powyżej podanie o wznowienie postępowania (wniosek) wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 kpa, a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in. czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Jak stanowi przepis art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postepowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postepowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji – art. 148 § 2 kpa. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 kpa. Oznacza to, że organ mógł wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, jeżeli uznałby, iż wniosek złożony został przez podmiot nie będący stroną, ewentualnie, że wniosek nie jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia. Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania byłoby możliwe również w razie stwierdzenia, że wniosek nie został złożony z zachowaniem terminów wynikających z kpa. Należało zatem rozpatrzeć, czy skarżący wskazał w swoim wniosku realnie mogące istnieć nowe okoliczności faktyczne oraz czy zachował miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie od chwili dowiedzenia się o tychże okolicznościach. W związku z tym, że niniejsze postępowanie służyć miało zbadaniu w pierwszej kolejności, czy skarżący zachował ustawowy termin do złożenia podania o wznowienia postępowania, to należało ten termin sprecyzować. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie dla określenia chwili początkowej biegu jednomiesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania miało ustalenie dnia, w którym strona dowiedziała się faktycznie o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, czego organ nie uczynił. W niniejszej sprawie skarżący we wniosku o wznowienie postępowania powołał się na podstawy wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Skoro skarżący powołał się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa rzeczą organu było w pierwszej kolejności ustalenie (np. przez zobowiązanie wnioskodawcy) do skonkretyzowania, jaki dowód lub jaka okoliczność faktyczna nieznana organowi w dacie wydawania decyzji wyszła na jaw, a która - w ocenie skarżącego - stanowi podstawę do wznowienia postępowania oraz w jakiej dacie skarżący (wnioskodawca) powziął wiadomość o tej przesłance. Dopiero bowiem jednoznaczne wskazanie, jaka nowa okoliczność (lub nowy dowód) nieznana organowi stanowić ma przesłankę do wznowienia postępowania i wyjaśnienie, w jakiej dacie wnioskodawca o przesłance tej powziął wiadomość, pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy został zachowany termin do złożenia wniosku (por. wyrok NSA z 13 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2771/14, LEX nr 2102239). Zatem Organ zobowiązany był do ustalenia, czy wniosek o wznowienia postępowania złożony został w terminie wskazanym w art. 148 § 1 kpa. W przypadku ustalenia, że wniosek złożony został w terminie, organ zobowiązany był ustalenia dalszych czynności, a mianowicie jaki dowód lub jaka okoliczność faktyczna nieznana organowi w dacie wydawania decyzji wyszła na jaw, a która - w ocenie skarżącego - stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Organ, dysponując wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania, żądaniem w jego treści na poparcie zasadności wniosku, powinien dokonać wstępnego badania sprawy i ocenić, czy z przyczyn przedmiotowych i formalnych wznowienie postępowania jest niedopuszczalne. W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego o wznowienie postępowania, na które skarżący się powoływał i argumentacja zawarta w uzasadnieniu podania o wznowienie, zezwalały organowi - już na etapie wstępnego badania sprawy - na dokonanie oceny co do zasadności wznowienia postępowania. Nie mniej - we wstępnej fazie rozpoznawania wniosku Organ powinien skierować do wnioskodawcy i wskazanych przez niego osób (świadków) pisma celem skonkretyzowania dowodu lub okoliczności, a przede wszystkim zweryfikowania ww. terminu. W kontrolowanej sprawie Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy postanowienie własne o odmowie wznowienia postępowania uznając, że nie istnieją podstawy do wznowienia postępowania. Organ wskazał, że wnioskodawca nie dołączył do wniosku żadnych nowych dowodów, które stanowiłyby podstawę wznowienia, nie przedłożył oświadczeń od świadków. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Niewątpliwie dowodów z zeznań świadków lub oświadczeń świadków, które to skarżący chciałby dopiero przeprowadzić lub pozyskać, nie sposób uznać za dowody istniejące w dacie wydania decyzji. Konkludując, obowiązkiem organu było w pierwszej wezwanie skarżącego do podania, kiedy dowiedział się o podstawach do wznowienia postępowania administracyjnego ewentualnie zwrócenie się do świadków, celem potwierdzenia powyższego. Podsumowując Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające naruszają przepisy postępowania, to jest art. 149 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i zbada, czy wniosek o wznowienie postępowania wniesiony został w terminie oraz czy po zbadaniu wstępnej fazy wniosku należy wydać postanowienie o tożsamej treści co dotychczas. Na marginesie Sąd zaznacza, że w toku postępowania sądowego Skarżący złożył do akt oświadczenia świadków (kserokopie). Podkreślić należy, że zachowanie terminu musi być udowodnione przez stronę. Tymczasem, w kontrolowanej sprawie w obu decyzjach organ bez wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych złożonego wniosku pominął powyższą kwestię. Obowiązkiem organu było jednoznaczne ustalenie kwestii dochowania terminu przez skarżącego wynikającego z art. 148 § 1 kpa. W przypadku ustalenia, że wniosek został złożony z uchybieniem ustawowego terminu organ wyda postanowienie o odmowie wznowienia, uzasadniając je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 tej ustawy. Na zasądzoną kwotę 200 zł składa się wpis uiszczony przez skarżącego.