II SA/Gd 553/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. D. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 12 maja 2023 r. nr DSE.3-K0918-D14674 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę.

J. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 12 maja 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z 13 kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji własnej dotyczącej potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 17 września 2019 r. odmówił J. D. potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przewidzianego przepisami ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 388). J. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, która wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2020 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 710/19 została oddalona. W dniu 24 lutego 2023 r. do Urzędu wpłynął kolejny wniosek J. D. o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Wyjaśniając, po wezwaniu organu, żądanie skarżący oświadczył, że wnosi o wzruszenie decyzji ostatecznej i jej zmianę lub uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. (pismo z dnia 20 marca 2023 r.). Decyzją z dnia 13 kwietnia 2023 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił zmiany decyzji własnej z dnia 17 września 2019 r. o odmowie potwierdzenia przedmiotowego statusu. W ocenie organu strona nie wykazała, by w przedmiotowej sprawie za zmianą decyzji ostatecznej przemawiał interes społeczny bądź słuszny interes strony. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. D. wyjaśnił, że jego interes wynika z faktu, że był represjonowany - został wyrzucony z pracy i dopiero po trzech tygodniach do niej przywrócony. Powyższa okoliczność nie została jednak uwzględniona w świadectwie pracy. Podniósł ponadto, że był przesłuchiwany w miejscu swojego urodzenia na okoliczność udziału w wydarzeniach grudnia 1970 r. na Wybrzeżu, ale dzięki koligacjom i pomocy rodziny nie został zatrzymany. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 12 maja 2023 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał, aby w przedmiotowej sprawie za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5 sierpnia 2020 r. wydanym w sprawie sygn. II SA/Gd 710/19 uznał, że decyzja Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o odmowie potwierdzenia stronie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych była zgodna z prawem. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z tego też względu organ nie mógł zaprezentować odmiennej od wyrażonej przez Sąd oceny prawnej w aktualnym stanie faktycznym i prawnym. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie J. D. wniósł o należyte rozpoznanie sprawy. Zarzucił, że organ nie przeprowadził właściwie postępowania w przedmiotowej sprawie, w szczególności nie przesłuchał skarżącego, jak i wskazywanych przez niego świadków, na okoliczność potwierdzenia uczestniczenia strony w rozruchach grudniowych w 1970 r. oraz strajkach sierpniowych w 1980 r. Zarzucił ponadto, że pomimo, iż przedstawił zdjęcia, które potwierdzają, że był osobą biorącą udział w wydarzeniach grudniowych, to organ nie potwierdził jego uczestnictwa w tych zajściach. Wskazał, że do ponownego wniosku o przyznanie mu uprawnień dołączył zeznania i oświadczenia świadków legitymujących się uprawnieniami kombatanckimi w 2023 r., na okoliczność potwierdzenia jego udziału we wskazanych wydarzeniach. Do skargi dołączył wniosek o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych złożony do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, kopie oświadczeń trzech świadków, zdjęcia z wydarzeń grudniowych 1970 r. oraz swoje zdjęcia z lat 70. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w graniach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 13 kwietnia 2023 r. na mocy której organ ten odmówił zmiany własnej decyzji z dnia 17 września 2019 r. o odmowie potwierdzenia przedmiotowego statusu J. D. stwierdził, że jest ona zgodna z prawem. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Decyzją z dnia 17 września 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił J. D. potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przewidzianego przepisami ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 388). Skarga J. D. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 710/19, od którego nie wywiedziono skargi kasacyjnej. Wobec złożenia przez J. D. w dniu 24 lutego 2023 r. wniosku o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych organ administracji publicznej wystąpił do strony o wskazanie trybu w jakim toczyć się miało postępowanie. W piśmie z dnia 20 marca 2023 r. J. D. oświadczył, że wnosi o wzruszenie decyzji ostatecznej i jej zmianę lub uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. Z tego względu organ zobowiązany był do potraktowania tego przepisu jako normy prawnej wyznaczającej charakter (rodzaj) sprawy administracyjnej. Art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Prowadzenie postępowania w trybie art. 154 k.p.a. pozwala na weryfikację decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Uchylenie bądź zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie jest oparte na dwóch przesłankach wyrażających się w stwierdzeniu, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 154 lub 155 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. wydanie, Warszawa 2011, str. 600 wraz z powołanym tam orzecznictwem, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1207/95, LEX nr 27431). Przedmiotem postępowania w tym trybie nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, ale przeprowadzenie weryfikacji tej decyzji w odniesieniu do tego czy za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., II OSK 2024/10). Dodatkowo decyzja wydawana na podstawie art. 154 k.p.a. jest decyzją uznaniową i można nią zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny, lub gdy przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2019 r., II SA/Kr 833/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2017 r., II SA/Wa 148/17, LEX nr 2335518). Konsekwencją wyłączenia trybu przewidzianego w tym przepisie w odniesieniu do decyzji "związanych" (to jest takich w których nie występuje luz decyzyjny ani wybór w zakresie rozstrzygnięcia) jest też to, że zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z obowiązującymi przepisami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2015 r., II OSK 1440/13). Innymi słowy, zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu - co należy szczególnie zaakcentować - normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. uwarunkowana jest bowiem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. W odniesieniu do przesłanek zmiany czy uchylenia decyzji ostatecznej w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że nie można uznać za słuszny interes skarżącej jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczna decyzją (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2004 r., II SA/Bk 428/04). Oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony, przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią krzywdzie lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10). Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być zatem interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a. należy w związku z tym przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06). Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że dokonana przez organ ocena co do braku istnienia przesłanek w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przemawiających za postulowanym przez skarżącego uchyleniem decyzji ostatecznej Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 17 września 2019 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich, została należycie umotywowana, nie nosi cech dowolności, a podjęte przez organ decyzje nie przekraczają granic uznania administracyjnego. Ze względu na to, że przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją była weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. organ administracji publicznej zobligowany był jedynie do ustalenia czy zachodziły przesłanki zmiany bądź uchylenia decyzji. W ocenie Sądu w uzasadnieniu decyzji przekonująco wykazano, że przesłanki te nie wystąpiło w sprawie. Z uwagi na przedmiot postępowania organ administracji publicznej nie mógł przesłuchiwać świadków, ani też weryfikować prawdziwości dołączonych przez J. D. zdjęć. Gdyby podjął takie działania oznaczałoby, że weryfikuje stan faktyczny sprawy, w której wydano decyzję odmawiającą potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, co jest niedopuszczalne w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. Zasadnie także Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podkreślił w zaskarżonej decyzji, że zasadniczą przeszkodą w uchyleniu bądź zmianie decyzji organu o odmowie przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich, jest okoliczność, iż decyzja ta ma charakter decyzji związanej, a zatem przy jej wydawaniu organ nie dysponował jakimkolwiek luzem decyzyjnym. Wyjaśnić bowiem trzeba, że materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji ostatecznej stanowiły przepisy art. 1-4 ustawy o kombatantach, które enumeratywnie wymieniają przesłanki uznania określonej osoby za kombatanta lub osobę, która podlegała represjom wojennym i okresu powojennego (do których stosuje się przepisy ustawy o kombatantach). Ustalenie zaistnienia którejkolwiek z tych przesłanek, w świetle powołanych przepisów, przesądza o obowiązku przyznania uprawnień kombatanckich, zaś stwierdzenie, iż żadna z okoliczności wymienionych w tych przepisach nie zachodzi, determinuje rozstrzygnięcie odmowne w zakresie przyznania takich uprawnień. Raz jeszcze należy podkreślić, że przepis art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania określonej decyzji (tzw. decyzji związanej). Stanowcza regulacja prawna w tym względzie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Jednocześnie – co już wyżej wyjaśniono – tryb ten nie przewiduje możliwości weryfikacji ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie Sąd wskazuje, że Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych błędnie odwołał się do art. 153 p.p.s.a. i związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2020 r., II SA/Gd 710/19. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę J. D. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 17 września 2019 r. nr DSE2-K1047-D14674-4D/19 w przedmiocie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej. Z akt sądowych wynika, że w sprawie zakończonej przywołanym wyrokiem nie został złożony wniosek o sporządzenie pisemnego uzasadnienia wyroku, a zatem nie było oceny prawnej ani wskazań co do dalszego postępowania. O związaniu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania można mówić wyłącznie w przypadku sformułowania ich w pisemnym uzasadnieniu wyroku. Z uwagi na swój charakter nie mogą one wynikać np. z notatek strony sporządzonych w trakcie posiedzenia na którym wydany został wyrok czy z zasadniczych powodów rozstrzygnięcia podanych po ogłoszeniu wyroku. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej nie był sprawie nimi związany. Powyższe uchybienie jako nieistotne nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.