VIII SA/Wa 190/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia 28 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.

Postanowieniem z 28 października 2025 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. (dalej: organ odwoławczy, KWP), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18.02.1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin /t j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1121 - ze zm./ i § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04.05.2005 roku w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej /t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 1611 - ze zm.; dalej: "rozporządzenie"/, po rozpatrzeniu zażalenia S. K. (dalej: strona, skarżący) na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w R. (dalej: organ I instancji, KMP) z 21 sierpnia 2025 r. nr 11 o odmowie wydania zaświadczenia – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia 3 lutego 2025 r. strona wystąpiła do organu I instancji o wydanie zaświadczenia stanowiącego podstawę do podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, zgodnie z § 4 rozporządzenia, w okresie od 2011 r. do 2018 r. Postanowieniem nr [...] z dnia 27 lutego 2025 r. KMP odmówił wydania przedmiotowego zaświadczenia, które to rozstrzygnięcie zostało uchylone w całości , a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia postanowieniem nr [...] z 5 maja 2025r. przez KWP. Organ odwoławczy wskazał, że strona słusznie mogła mieć wątpliwości, co do rzetelności przeprowadzonego postępowania, jak i zwrócił uwagę na kwestie, na które organ I instancji powinien przeanalizować ponownie rozpatrując sprawę, tj.: - nieczytelność notatników służbowych funkcjonariusza za lata 2016-2018 jako argument nielicujący z powagą urzędu; - możliwość przejrzenia innych dokumentów, np. list obecności, książek pełnienia służby, notatników służbowych, książek dyspozytora łodzi, książek wydarzeń dyżurnego jednostki; - analizę opinii służbowych i kart pracy wymienionego; - konieczność odniesienia się do zarzutów strony wskazanych w zażaleniu; - braku środków łączności na łodzi, braków w umiejętnościach pozostałych załogantów, konieczność transportowana paliwa do łodzi własnymi środkami transportu, poziomu hałasu na łodzi. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia 21 sierpnia 2025 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 37 k.p.a., ponownie odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o pełnieniu przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu we wskazanych okresach w Posterunku Policji w P. Komisariatu Policji w Z. Komendy Miejskiej Policji w R. z miejscem pełnienia służby w D.. We wniesionym zażaleniu strona wskazała, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób nierzetelny, nie obejmowało okresu pełnionej służby w latach 2011/2018, a odpowiedzi na pytania i wnioski zostały udzielone w sposób wymijający. Ponadto podniosła, że: 1. Komenda Miejska Policji w R. skupiła się na przepisaniu teczki osobowej, rozkazów, delegowań strony do pełnienia służby w innych jednostkach oraz wydziałach Komendy Miejskiej Policji w R.; 2. Dokonano sprawdzenia grafików służby, kart pracy sprzętu pływającego, co może potwierdzić jedynie fakt pełnienia służby na zbiorniku wodnym w D.; 3. Nie udzielono odpowiedzi na temat wyposażenia funkcjonariuszy w latach 2011/2018 w podstawowe środki łączności, a jedynie udzielono odpowiedzi, że w chwili obecnej funkcjonariusze wyposażeni są w telefony komórkowe, co nie miało miejsca w latach 2011/2018; 4. Nie dokonano sprawdzenia książki służby; 5. Nie udzielono odpowiedzi na temat przewozu paliwa, ilości zakupionych zbiorników do przewozu paliwa z odpowiednimi atestami, sposobu ich przewozu w latach 2011/2018, a jedynie udzielono odpowiedzi, że paliwo w chwili obecnej jest przewożone prawidłowo; 6. Zdarzeń stwierdzających pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu szukano w internecie; 7. W przeprowadzonym postępowaniu brak jest informacji o pełnieniu służby podczas wielu imprez masowych, sportowych, a nawet zawodów międzynarodowych odbywających się na zbiorniku wodnym w D. w latach 2011/2018. Strona wniosła o udzielenie pisemnej odpowiedzi na pytanie w jaki sposób funkcjonariusz Policji pełniący służbę do roku 2018 może udowodnić pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu oraz o udostępnienie akt prowadzonego postępowania administracyjnego i umożliwienie dokonania ich kserokopii. Uzasadniając wskazane na wstępie postanowienie z 28 października 2025r., organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 15 ust. 2-3 ustawy z 18 lutego 1994r. oraz § 4 rozporządzenia. Wyjaśnił, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27.05.2014 r. sygn. akt U12/13 § 4 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04.05.2005 roku w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej /Dz. U. Nr 86 poz. 734 oraz z 2012 roku poz. 1205/ w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 Ustawy z dnia 18.02. 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin /Dz. U. z 2013 roku poz. 667, 675, 1623 i 1717/ oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zauważył, że Trybunał Konstytucyjny w przedmiotowym wyroku podał interpretację ustawowego zwrotu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" - wyjaśniając, że zwrot ten odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Dokonując analizy sprawy, KWP wskazał, że analiza akt osobowych strony nie wykazała, aby służba ta pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Opinie służbowe wystawione za ten okres koncentrują się na ocenie kryteriów związanych z realizacją zadań i czynności (jakość, samodzielność i inicjatywa, terminowość, planowanie i organizacja pracy), kompetencjami ogólnymi (rozwój własny i podnoszenie kwalifikacji, umiejętność współpracy, kultura osobista, dyspozycyjność), kompetencjami kierowniczymi (dbałość o relacje między ludzkie,radzenie sobie w sytuacjach kryzysowych, kreatywność) oraz na propozycjach dotyczących kierunków rozwoju zawodowego i potrzeb szkoleniowych. Wnioski końcowe dotyczące opiniowanego określają stopień jego przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Opinie służbowe nie dają zatem podstaw do stwierdzenia, że osoba opiniowana pełniła służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Organ odwoławczy podniósł, iż również w kartach opisu stanowiska pracy strony za okresy delegowania do pełnienia służby na zbiorniku wodnym w D. brak jest informacji by służba ta pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Warunki pracy na tych stanowiskach określane są jako praca w systemie zmianowym, przy oświetleniu naturalnym, w warunkach zmiennych, wymagająca mobilności i dyspozycyjności. Opis ten nie wskazuje aby służba odbywała się z zagrożeniem życia lub zdrowia. Z akt osobowych skarżącego wynika, że kilkukrotnie ulegał on wypadkom w służbie - świadczą o tym protokoły powypadkowe oraz orzeczenia komisji lekarskich. Wypadki miały miejsce m.in. w dniach: 31.03.2015 roku i 04.12.2016 roku, a więc w latach, za które chciałby on uzyskać zaświadczenie o pełnieniu służby w warunkach szczególnych. Wypadki te jednak nie miały miejsca w miesiącach letnich kiedy wymieniony pełnił służbę na zbiorniku wodnym w D., tylko w okresach pełnienia przez niego służby w Ogniwie Prewencji Komisariatu Policji w Z. Komendy Miejskiej Policji w R.. Dalej organ odwoławczy wskazał, że skarżący wielokrotnie w swojej karierze wyróżniany był nagrodami motywacyjnymi za osiągnięcia w służbie. Rozkazy o wyróżnieniu mogłyby stanowić podstawę do wystawienia zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu gdyby wynikało z nich, że funkcjonariusz co najmniej 6 razy w ciągu roku podejmował czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. W jego aktach osobowych znajduje się szereg rozkazów o wyróżnieniu, jednak tylko 7 z nich odnosi się do sytuacji, które mogły mieć miejsce podczas pełnienia służby na zbiorniku wodnym w D.. W 2014 roku zostały wydane 3 takie rozkazy, w 2016 i 2017 roku po jednym i w 2018 roku 2. Skoro więc z § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 04.05.2005 roku wynika, że określonych zdarzeń powinno być 6 w ciągu roku to na podstawie wspomnianych rozkazów nie można wystawić przedmiotowego zaświadczenia. Organ odwoławczy zauważył, że KMP prowadził korespondencję z jednostkami mogącymi posiadać dokumenty potwierdzające pełnienie przez wymienionego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na zbiorniku wodnym w D.. Z odpowiedzi przesyłanych przez te jednostki wynika, że nie posiadają one żadnej dokumentacji mogącej potwierdzić powyższe. Ponieważ st. asp. w stanie spoczynku S.K.pełnił służbę na zbiorniku wodnym w D., który podlegał pod Posterunku Policji w P. Komisariatu Policji w Z. Komendy Miejskiej Policji w R., to Komisariat Policji w Z. dysponuje największą liczbą dokumentów i informacji w tym zakresie. Posiada między innymi notatniki służbowe wymienionego - jednak tylko za lata 2016-2018 ze względu na to, że notatniki za lata wcześniejsze z uwagi na przedawnienie ich przechowywania zostały zniszczone. Analizie poddana została również książka dyspozytora za lata 2012-2013, w której znajdowały się zapiski dotyczące stanu technicznego sprzętu - sprawny/sprawna - jak również istniała możliwość odnotowania uwag - nie odnotowano żadnych uwag dotyczących usterek i problemów technicznych. Również inne dokumenty poddane analizie przez Komisariat Policji w Z. jak i inne jednostki nie potwierdziły, że służba pełniona na zbiorniku wodnym w D. była służbą pełnioną w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Podniósł, iż KMP zwróciła się także do Komisariatu Policji w Z. o udzielenie odpowiedzi odnośnie środków łączności wykorzystywanych na łodzi i opis procedury zaopatrywania łodzi w paliwo. Udało się uzyskać informacje odnośnie tego jak aktualnie to wygląda, nie ma jednak dokumentów potwierdzających jak wyglądała łączność i transport paliwa oraz tankowanie łodzi w latach 2011-2018. Odnosząc się do zarzutów strony organ odwoławczy za słuszną uznał analizę akt osobowych strony przez KMP, ponieważ to tam w pierwszej kolejności należało szukać dokumentów, na podstawie których można byłoby wydać zaświadczenie o pełnieniu przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Słusznie również analizowane były wszelkie inne dostępne dokumenty dotyczące służby pełnionej przez stronę na zbiorniku wodnym w D. (w tym grafiki czy karty sprzętu pływającego). Wskazał, że nie ma jednak dokumentów potwierdzających, że służba ta pełniona była w warunkach szczególnych uzasadniających podwyższenie emerytury. Dodatkowo organ II instancji ustalił, że książki służby za okres kiedy st. asp. w stanie spoczynku S.K.pełnił służbę na zbiorniku wodnym w D. nie były wymagane, wystarczyły grafiki. Skarżący zarzucił również, że w postępowaniu przeprowadzonym przez KMP brak jest informacji odnośnie pełnienia przez niego służby podczas wielu imprez masowych, sportowych, a nawet zawodów międzynarodowych odbywających się na zbiorniku wodnym w D. w latach 2011-2018. Wskazał, że rzeczywiście nie ma dokumentów potwierdzających powyższe, jednak służba pełniona we wskazanych okolicznościach nie jest służbą pełnioną w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, a więc informacje, które by to potwierdziły nie wniosłyby niczego nowego do sprawy. W ocenie organu odwoławczego nieprawdą jest, że funkcjonariusz Policji pełniący służbę do roku 2018 nie jest w stanie uzyskać zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnych uprawniających do podwyższenia emerytury. Zauważył, że zgodnie z kolejnymi decyzjami Komendantów Wojewódzkich Policji z siedzibą w R. w celu zabezpieczenia bieżącego dokumentowania i ewidencjonowania pełnienia służby w warunkach szczególnych uzasadniających podwyższenie emerytury przez policjantów komórek organizacyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w R. oraz jednostek organizacyjnych Policji nadzorowanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. przyjętych do służby po raz pierwszy przed dniem 01.01.2013 roku, wprowadzony został rejestr pełnienia służby w warunkach szczególnych uzasadniających podwyższenie emerytury przez policjantów wymienionych komórek. Rejestr taki winien być dołączony do akt osobowych policjanta wraz z innymi dokumentami, uwzględnianymi przy ustalaniu uprawnień emerytalnych (decyzje nr [...] z dnia 23.02.2011 roku i [...] z dnia 13.04.2017 roku Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R.). W aktach osobowych strony brak jest takich rejestrów. KWP podniósł także, że organ I instancji wychodząc naprzeciw oczekiwaniom byłego funkcjonariusza nie poprzestał na weryfikacji jego akt osobowych pod kątem wskazanych wyżej rejestrów, ale przeprowadził szczegółową analizę innych, zamieszczonych tam dokumentów jak również podjął szereg czynności mających na celu potwierdzenie, że służba pełniona przez skarżącego na zbiorniku wodnym w D. w latach 2011 - 2018 pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika jednak aby funkcjonariusz podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Konkludując stwierdził, iż brak jest podstaw do wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści. W skardze na postanowienie organu odwoławczego z dnia 28 października 2025r. skarżący wniósł o jego uchylenie w całości oraz poprzedzającego go postanowienia KMP z 21 sierpnia 2025 r. Zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.: 1) art. 7 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA w zw. z art 80 KPA w zw., z art. 218 § 2 KPA w zw. z art. 136 § 1 KPA w zw. z art. 144 KPA poprzez dokonanie w toku postępowania o wydanie zaświadczenia niepełnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, błędnej sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz błędnym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego polegającym na: a) niedokonaniu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji jak i Komendanta Miejskiego Policji prawidłowej analizy dokumentacji dotyczącej służby S. K. w okresie od 2011 do 2018 roku w kontekście wypełnienia przez niego przesłanek do podwyższenia emerytury na podstawie § 4 Rozporządzenie pomijając tym samym charakter czynności jakie były wykonywane w ramach pełnionej służby na zbiorniku wodnym w D. kiedy te były związane np. z transportem niebezpiecznych dla życia lub zdrowia substancji chemicznych (paliwo do jednostek pływających) a tym samym czynniki te powodowały istnienie zagrożenie pożaru lub wybuchu, braku zapewnienia łączności pomiędzy jednostką pływającą a dyżurnym KMP Policji, służby z załogantami nie posiadającymi podstawowych umiejętności pływackich oraz odbywania służby w otoczeniu z podwyższonymi poziomami hałasu, b) zupełnym pominięciu przy rozstrzyganiu przez organ II instancji, w ślad za organem I instancji, specyfiki służby pełnionej przez skarżącego w latach 2011 - 2018 na zbiorniku wodnym w D., co w konsekwencji doprowadziło do wydania nieprawidłowego postanowienia w przedmiocie utrzymania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, c) nie przeprowadzeniem przez organ I i II instancji po podnoszonych w zażaleniu zarzutach kompleksowych czynności sprawdzających mającej na celu zweryfikowanie możliwości istnienia dokumentacji archiwalnej w zasobach Komendy Miejskiej Policji w R. lub Komendy Wojewódzkie Policji z siedzibą w R. dotyczących czynności realizacyjnych, w których brał udział Skarżący i nie przeprowadzeniu należytego uzupełniającego postępowania dowodowego i przyjęciu, że brak jest dokumentacji potwierdzającej wystąpienie przesłanek opisanych w § 4 rozporządzenia Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji... d) stwierdzeniu, iż samo pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas jej pełnienia przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższanie emerytury policyjnej z zupełnym pominięciem specyfiki służby którą skarżący pełnił, albowiem taka wykładnia sprawia, że praktycznie niemożliwe jest wykazanie zaistnienia przesłanek określonych w § 4 (w szczególności dot. pkt 2) ww. rozporządzenia bez jednoczesnego wykazania kryterium "bezpośredniości" zagrożenia życia lub zdrowia, które to kryterium uznane zostało za niekonstytucyjne wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. U 12/13, i postawienie tezy, że zagrożenie występujące w przypadku czynności służbowych wykonywanych przez Skarżącego miało jedynie charakter potencjalny, a jego zaistnienie nie wynikało z dokumentacji oraz charakteru służby. 2) dopuszczenie dokumentów z dnia 20.10.2025r. 23.10.2025r. i 06.11.2025r. w przedmiocie braku posiadania przez Komisariat Policji w Z. w latach 2011 - 2018 kanistrów oraz informacji, iż takie zbiorniki znajdowały się na stanie KMP w R.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz.143 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Zgodnie z kolei z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z/s w R. z dn. 28 października 2025 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w R. z dn. 21 sierpnia 2025 r. nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (v. Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Przyznając funkcjonariuszom w ww. przepisie ustawy uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie z 4 maja 2005 r. Zgodnie z § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia z 4 maja 2005 r. emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014, poz. 736, OTK-A 2014/5/56) orzekł jednak, że § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Trybunał Konstytucyjny uznał w tej sytuacji, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji wydając rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie uwzględniły ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., co wprost wynika z treści zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, iż przeprowadzono analizę zapisów rejestru pełnienia służby w warunkach szczególnych uzasadniających podwyższenie emerytury przez policjantów garnizonu mazowieckiego objętych właściwością KWP z/s w R.. W aktach osobowych skarżącego brak jest stosownych w tym zakresie. Wskazano także, że organ I instancji wychodząc naprzeciw oczekiwaniom byłego funkcjonariusza nie poprzestał na weryfikacji jego akt osobowych pod kątem wskazanych wyżej rejestrów, ale przeprowadził szczegółową analizę innych, zamieszczonych tam dokumentów jak również podjął szereg czynności mających na celu potwierdzenie, że służba pełniona przez skarżącego na zbiorniku wodnym w D. w latach 2011 - 2018 pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika jednak aby funkcjonariusz podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Sąd podziela słuszność wskazania w zaskarżonym postanowieniu przez KWP z/s w R., że warunkiem sine qua non uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie "warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Zagrożenie takie musi być rzeczywiste, obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego dana osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia policjanta. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem z jakim wiąże się służba w Policji na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności bądź udziale w konkretnym zdarzeniu i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w rozporządzeniu z dnia 4 maja 2005 r. Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał przypisane mu zadania i obowiązki w Posterunku Policji w P. Komisariatu Policji w Z. Komendy Miejskiej Policji w R., nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w Policji może wiązać się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy i określonych zdarzeń, w których istniało realne zagrożenie życia lub zdrowia. Dopiero w takich przypadkach wypełniają się przesłanki, o których stanowi ww. rozporządzenie. W sprawie skarżącego brak jest tego rodzaju ustaleń i przesłanek. Ma rację organ, że samo pełnienie służby przez skarżącego na zajmowanym przez niego stanowisku służbowym i wykonywanie podczas jej pełnienia przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Podstawę wydania zaświadczenia mogły stanowić tylko dane wynikające z dokumentów dotyczących służby skarżącego, a nie wywiedzione z samego charakteru służby skarżącego w Posterunku Policji w P. podległym KMP w R.. Nie są zasadne podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w K.p.a. Występujący w przepisie art. 218 § 2 K.p.a. zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. polega na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Konkludując, mając na uwadze istotę zaświadczenia, która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych, w judykaturze zwraca się uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zaświadczenia nie może bowiem rozstrzygać czegokolwiek, żadnych kwestii dyskusyjnych. Ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać. Reasumując, kontrola zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji nie dała podstaw do stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Także uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień odpowiadają prawu. Odmowa wydania zaświadczenia nie oznacza jednak, że skarżący nie może w postępowaniu w sprawie o podwyższenie emerytury z tytułu pełnienia służby w szczególnych warunkach przed Zakładem Emerytalno-Rentowym MSWiA, a następnie przed właściwym Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, dowodzić swoich racji za pomocą dostępnych w tym postępowaniu środków dowodowych. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.