III OSK 61/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 513/24 w sprawie ze skargi J.K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia 22 maja 2024 r., nr 670/2024 w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z 17 września 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 513/24, oddalił skargę J. K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z 22 maja 2024 r., nr 670/2024, w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska naczelnika wydziału. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Komendant Miejski Policji w [...], rozkazem personalnym z 31 października 2023 r., zwolnił policjanta z dniem 31 października 2023 r. ze stanowiska Naczelnika Wydziału do walki z Przestępczością przeciwko Życiu i Zdrowiu Komendy Miejskiej Policji w [...] i z dniem 1 listopada 2023 r. przeniósł do swojej dyspozycji na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie, po rozpoznaniu odwołania, rozkazem personalnym z 21 grudnia 2023 r., uchylił zaskarżony rozkaz w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Komendant Miejski Policji w [...], rozkazem personalnym z 7 lutego 2024 r., zwolnił policjanta z dniem 29 lutego 2024 r. z dotychczas zajmowanego stanowiska i z dniem 1 marca 2024 r. przeniósł do dyspozycji na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy, z zachowaniem prawa do uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia o charakterze stałym i innych należności pieniężnych należnych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Jednocześnie organ podtrzymał powierzenie obowiązków służbowych na stanowisku specjalisty Zespołu do spraw Poszukiwań i Identyfikacji Osób Referatu Operacyjno-Rozpoznawczego Wydziału do walki z Przestępczością przeciwko Życiu i Zdrowiu Komendy Miejskiej Policji w [...]. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie, po rozpoznaniu odwołania, rozkazem personalnym z 22 maja 2024 r., uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze stanowiska i daty przeniesienia do dyspozycji i ustalił datę zwolnienia ze stanowiska na dzień 31 maja 2024 r. oraz datę przeniesienia do dyspozycji na dzień 1 czerwca 2024 r., zaś w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. WSA w Olsztynie, w wyroku z 17 września 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 513/24, stwierdził, że jeżeli zdaniem przełożonego interes służby wymaga zwolnienia policjanta z konkretnego stanowiska w celu zapewnienia realizacji zadań przypisanych do tego stanowiska, organ może skorzystać z uprawnienia, o jakim mowa w art. 37a pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2025 r., poz. 636, ze zm., dalej: u.P.). Jedynym ograniczeniem w takiej sytuacji jest obowiązek wskazania prawdziwych i skonkretyzowanych okoliczności faktycznych uzasadniających decyzję organu, co w niniejszej sprawie zostało spełnione. Natomiast okoliczność, że skarżący nie podziela oceny organów co do jego pracy i kierowania Wydziałem, nie stanowi o błędnym uzasadnieniu rozkazu personalnego. Sąd zauważył, że zastosowanie art. 37a u.P. nie jest uzależnione od spełnienia przesłanek skonkretyzowanych w przepisach prawa, lecz opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego. Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego sprowadza się do badania, czy organy administracji publicznej nie przekroczyły granic tego uznania, a podjęta decyzja nie nosi cech dowolności. W ocenie Sądu I instancji, organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów art. 37a pkt 1 u.P. oraz właściwie je zastosowały, zaś uzasadnienia podjętych rozkazów personalnych nie pozostawiają wątpliwości co do przyczyn ich podjęcia. W skardze kasacyjnej z 3 grudnia 2024 r., skarżący wniósł o uchylenie wyroku WSA w Olsztynie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących norm, a także zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 37a ust. 1 u.P. przez jego błędną wykładnię i pominięcie, że organ wydający decyzję na podstawie tego przepisu zobowiązany jest dokonać konkretyzacji celu i terminu na który przenosi policjanta do dyspozycji przełożonego; 2. art. 37a pkt 1 i art. 32 ust. 1 u.P. przez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że decyzja przenosząca skarżącego nie przekroczyła granic uznania administracyjnego, podczas gdy decyzja przełożonego skarżącego była dowolna, nieuzasadniona i wydana z naruszeniem zasad prawidłowego stosowania uznania administracyjnego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego oraz bezpodstawne przyjęcie, że skarżący niewłaściwie sprawował nadzór nad Zastępcą Naczelnika Wydziału, podległymi funkcjonariuszami i pracownikami, stwarzał nieprzyjemną atmosferę pracy, okazywał brak szacunku wobec podwładnych i wyższych przełożonych, a także przekraczał swoje kompetencje, podczas gdy prawidłowa i obiektywna ocena dowodów nie pozwala na sformułowanie takich ustaleń. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, ze zm. dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w sprawie nie występują. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a., a skonkretyzowanej w art. 77 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Według art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ma to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, o czym stanowi art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, uznanych przez organ za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne ꟷ wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że organy z tego obowiązku się wywiązały. Według art. 32 ust. 1 u.P. do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, Komendant CBZC, Dyrektor CLKP, komendanci wojewódzcy Policji albo Komendant Stołeczny Policji i komendanci powiatowi (miejscy, rejonowi) Policji oraz Komendant-Rektor Akademii Policji w Szczytnie i komendanci szkół policyjnych. Zgodnie z art. 37a pkt 1 u.P. policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Podnieść należy, że art. 32 ust. 1 u.P. jest przepisem kompetencyjnym, określającym organ właściwy m.in. do mianowania, przenoszenia i zwalniania policjanta ze stanowiska służbowego. Przepis ten nie zawiera jakichkolwiek przesłanek uzasadniających wydanie rozkazu personalnego w tym przedmiocie oraz nie precyzuje kryteriów, które powinny być brane pod uwagę przy ocenie równorzędności stanowisk służbowych. Decyzja dotycząca mianowania policjanta na stanowisko służbowe ma charakter fakultatywny i jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Instytucja wskazana w przepisie art. 37a pkt u.P. służy rozwiązaniu sytuacji, w której brak podstaw, by policjanta przenieść na niższe stanowisko służbowe, nie ma stanowisk równorzędnych, a dobro służby wymaga zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska. Gwarancją ochrony interesu policjanta jest w tej sytuacji ograniczony do 12 miesięcy czas przeniesienia na podstawie art. 37a u.P. oraz zachowanie dotychczasowych warunków uposażenia. Natomiast sama możliwość podjęcia takiego działania przez przełożonych służyć ma należytemu zarządzaniu jednostką zmilitaryzowaną, wymagającą sprawnego mechanizmu dowodzenia, zapewniającego możliwość natychmiastowego reagowania na zaistniałe potrzeby (wyrok NSA z 10 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2805/22). Decyzja podejmowana na podstawie powołanego art. 37a pkt 1 u.P. również ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego (wyrok NSA z 30 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1706/22). Uznaniowy charakter decyzji określa zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, ale ograniczona do badania czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Wspomniane granice wytycza natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie sam przez się jej sądowej kontroli, ale oznacza, że kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, które jest dokonywane na podstawie kryteriów celowości i słuszności, a jego kontrola sądowoadministracyjna obejmuje wyłącznie kryterium legalności. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że w sprawach dotyczących decyzji o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji właściwego przełożonego, podjętych na podstawie przepisów art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 u.P., sądy nie mogą wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać, czy dana osoba powinna piastować dalej określone stanowisko. W sprawie nie sposób dopatrzeć się przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy dokonały prawidłowej wykładni powołanych przepisów ustawy o Policji oraz właściwie je zastosowały, a uzasadnienia podjętych rozkazów personalnych nie pozostawiają wątpliwości co do przyczyn ich podjęcia. Powodem zwolnienia skarżącego ze stanowiska było: niewłaściwe sprawowanie nadzoru nad Zastępcą Naczelnika Wydziału oraz nad podległymi policjantami i pracownikami, niesprzyjająca atmosfera pracy w Wydziale, brak szacunku do podwładnych i wyższych przełożonych, a także przekroczenie kompetencji, co doprowadziło w konsekwencji do utraty przez przełożonego zaufania do skarżącego. Potwierdzają to notatki i wyniki czynności kontrolnych w ramach nadzoru zwierzchniego, a także pisma kierowane przez prokuratorów do Komendanta Miejskiego, wskazujące na szereg uchybień w postępowaniach prowadzonych przez wielu funkcjonariuszy Wydziału, kierowanego przez skarżącego. Ponadto skarżący, pomimo zgłaszanych przez jego przełożonych zastrzeżeń co do pracy Wydziału, nie podejmował żadnych działań, które mogłyby poprawić dotychczasową sytuację. Tym samym wskazane okoliczności uzasadniają zwolnienie skarżącego z zajmowanego stanowiska, ponieważ znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Podkreślić trzeba, że w wyłącznej gestii organu pozostaje ocena dalszej przydatności danego funkcjonariusza do służby na określonym stanowisku, a więc organ może skorzystać z uprawnienia, o jakim mowa w art. 37a pkt 1 u.P., jeżeli interes służby wymaga zwolnienia policjanta z tego stanowiska w celu zapewnienia realizacji zadań przypisanych do tej funkcji. Jedynym ograniczeniem w takiej sytuacji jest obowiązek wskazania okoliczności faktycznych, uzasadniających decyzję organu, którego to obowiązku organ dopełnił. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.