III OSK 215/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 611/24 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia 24 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 października 2024 r., II SA/Wa 611/24, po rozpoznaniu skargi M.M. (dalej: "skarżący") na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej: "CKL", "organ drugiej instancji") z 24 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. 9 marca 2023 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji skierował skarżącego do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] (dalej: "RKL", organ pierwszej instancji") w celu uznania funkcjonariusza, funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. W związku z powyższym skierowaniem, organ pierwszej instancji dwukrotnie, tj. 14 marca 2023 r. oraz 13 kwietnia 2023 r., bezskutecznie wzywał skarżącego do przesłania dotyczącej go dokumentacji medycznej wytworzonej od czasu ostatniej komisji lekarskiej. Ponadto w pismach z 10 maja 2023 r. oraz 2 czerwca 2023 r. wyznaczał termin kontrolnego badania komisyjnego, na które skarżący dwukrotnie się nie stawił. Z uwagi na powyższe, decyzją z 12 lipca 2023 r., nr [...], organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a."), umorzył postępowanie. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący przyznał, że nie przesłał stosownej dokumentacji medycznej oraz nie stawił się na badaniach lekarskich. Wskazał jednak, że było to podyktowane tym, że pozostaje w separacji i obecnie jedynie sporadycznie przebywa w swoim domu, pod adresem na który przesłana była związana ze sprawą korespondencja. Jednocześnie podkreślił, że zaniechanie spowodowane było wyłącznie brakiem informacji o doręczonych pismach, a nie złą wolą lub lekceważeniem sprawy. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, CKL decyzją z 24 października 2023 r., nr [...], utrzymała rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podkreślił, że poza sporem pozostaje to, że skarżący nie zgłosił się w wyznaczonych terminach na badania komisyjne, ani nie przesłał wymaganej dokumentacji oraz nie usprawiedliwił swojej nieobecności do momentu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Ponadto CKL wskazała, że skarżący wiedział, że RKL będzie kontaktować się z nim celem wszczęcia postępowania orzeczniczego i powinien podjąć kroki, aby korespondencja trafiła pod właściwy adres. W związku z tym, CKL uznała za zasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 23 października 2023 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezsporne było to, że skarżący przed wszczęciem postępowania orzeczniczego, nie zaktualizował swojego miejsce zamieszkania oraz nie odebrał wezwań do stawienie się przed RKL. Dopiero wobec wydania decyzji o umorzeniu postępowania wskazał w odwołaniu adres do korespondencji, czym wyraził jednoznacznie gotowość poddania się procedurze orzekania o jego stanie zdrowia. Sąd Wojewódzki podkreślił, że uzasadniając zaskarżone orzeczenie, organ drugiej instancji nie przywołał przepisu prawa materialnego, który determinowałby konieczność umorzenia postępowania w razie niestawienia się skarżącego na wezwanie komisji lekarskiej w pierwszej instancji, gdy osoba, której dotyczy postępowanie orzecznicze, nie odbiera korespondencji pod wskazanym uprzednio adresem. Sąd odnotował przy tym, że przyjęcia takiej praktyki nie sposób kwestionować przy uwzględnieniu ogólnych reguł postępowania administracyjnego, gdyż na dzień orzekania w pierwszej instancji nie było bowiem możliwe wydanie orzeczenia w sprawie, wobec braku aktualnego adresu miejsca zamieszkania skarżącego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie znajdowała przy tym zastosowania reguła z art. 41 k.p.a., gdyż dotyczy ona wyłącznie toczących się postępowań, zaś na dzień wszczęcia procedury orzeczniczej żadne postępowanie wobec skarżącego się nie toczyło. Nie występowały także, przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, przesłanki zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, odmienna sytuacja wystąpiła na etapie rozpoznawania sprawy przed organem drugiej instancji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, CKL powinien rozpoznać sprawę, co do meritum, wedle jej aktualnego stanu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji stanowisko, że istniały przesłanki dla umorzenia postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, nie determinowały powinności utrzymania w mocy kwestionowanego orzeczenia. Sąd pierwszej instancji podkreślił bowiem, że rolą CKL nie była wyłącznie kontrola uprzedniego orzeczenia lecz także ustalenie, czy na dzień rozpatrywania sprawy w drugiej instancji występują przeszkody dla poddania oceny stanu zdrowia skarżącego w ramach stosownego postępowania orzeczniczego. Sąd Wojewódzki wskazał, że umorzenie postępowania jest zasadne wyłącznie, w razie ujawnienia obiektywnych, nieusuwalnych przeszkód dla załatwienia sprawy w drodze wydania stosownego orzeczenia, a uzasadniając zaskarżony akt organ drugiej instancji takowych nie przywołał. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie pozwalało to uznać, aby sprawę wystarczająco wnikliwie rozpoznano w jej istotnych aspektach. Biorąc powyższe pod uwagę, WSA w Warszawie uznał, że przedwczesna byłaby ocena, czy w istocie, na dzień orzekania w drugiej instancji, zasadne było utrzymanie w mocy orzeczenia o umorzeniu postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji powinien rozważyć, czy w sprawie występują przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej, następstwem wydania której powinnością organu pierwszej instancji byłoby ponowne rozpoznanie sprawy: w zakresie wystąpienia przesłanek umorzenia postępowania, gdy wyjaśnienia będą wymagać istotne w tym kontekście okoliczności faktyczne, bądź - co do meritum - przeprowadzenie wobec skarżącego postępowania orzeczniczego. Od powyższego wyroku CKL wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., poprzez wadliwe stwierdzenie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniało ustawowych wymogów i świadczyło o niedostatecznie wnikliwym rozpatrzeniu sprawy w sytuacji, gdy organ administracji w uzasadnieniu tym wyczerpująco wyjaśnił przyczyny utrzymania w mocy decyzji [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] nr [...] z 12 lipca 2023 r., w tym odniósł się do treści odwołania skarżącego od powyższej decyzji, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 41 § 1 i 2 oraz art. 44 § 1-4 k.p.a., poprzez wadliwe uznanie, że w toku postępowania orzeczniczo-lekarskiego skarżący sprostał obowiązkowi zawiadomienia organu o zmianie swojego adresu, a w konsekwencji niezastosowanie fikcji tzw. "doręczenia zastępczego", o którym mowa w art. 44 § 4 k.p.a., podczas, gdy skarżący do zakończenia postępowania przed organem drugiej instancji nie zawiadomił skutecznie o zmianie swojego adresu, a jedynie informował, że nie przebywa pod adresem wskazanym w treści skierowania, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez niestwierdzenie przyczyn, uzasadniających umorzenie postępowania orzeczniczo lekarskiego w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy, wobec nieusprawiedliwionego niestawiennictwa skarżącego i niezłożenia przez niego dokumentacji medycznej zaistniała trwała, faktyczna przeszkoda w kontynuowaniu postępowania orzeczniczego, która nie została usunięta w postępowaniu odwoławczym wobec niewskazania w odwołaniu od decyzji RKL aktualnego adresu skarżącego, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez wadliwe uchylenie zaskarżonej decyzji w następstwie stwierdzenia, iż została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy skarga orzekanego od decyzji CKL podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe zarzuty CKL wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie organ drugiej instancji oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zachodzi ona m.in., jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. co do zasady oznacza, iż sąd administracyjny nie jest w ogóle właściwy do rozpoznania sprawy, a wobec tego skarga winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Biorąc to pod uwagę, należy podnieść, że tryb postępowania komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych określają przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 398, dalej: "ustawa o komisjach lekarskich"). Wynika z niej, że komisje te, na podstawie badań, oceniają zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, a także m.in. orzekają również o tym, czy niezdolność do służby z powodu choroby pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby (art. 1 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich). Komisje lekarskie są więc właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury, orzeczenia ww. komisji lekarskich można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich jest związana z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia, czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są zatem wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy zwolnienia ze służby. Innymi słowy, orzeczenia te stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe, czy też z niej zwalniana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie, działające w sprawach funkcjonariuszy, czy też kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z: 21 maja 2015 r., I OSK 2978/13 i 9 listopada 2009 r., I OSK 354/09 oraz postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2022 r., III OZ 27/22). Drugą grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw, niż ustawa o Policji. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych, czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie, związku schorzeń ze służbą i ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza nie należą do właściwości sądu administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2010 r., I OSK 93/10, 29 maja 2008 r., II OSK 667/08, 22 lipca 2010 r., I OSK 220/10, uchwała Sądu Najwyższego z 27 października 1999 r., III ZP 9/99 OSNAPiUS z 2000 r. Nr 5, poz. 167, uchwała NSA z 19 stycznia 1998 r., OPS 8/97 oraz postanowienia NSA z: 21 lutego 2013 r., I OSK 251/13 i 3 lutego 2022 r., III OZ 27/22). Prezentowany pogląd podzielił również ustawodawca. Z treści uzasadnienia projektu ustawy o komisjach lekarskich, obowiązującej od 1 stycznia 2015 r., wynika iż: "W zakresie kontroli sądowej orzeczeń należy zauważyć, że projekt pozostawia bez zmian aktualny stan prawny w tym zakresie. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 tej ustawy działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten może być rozszerzony przez przepisy ustaw szczególnych, ale w zakresie orzeczeń komisji lekarskich podległych MSW, żaden obecnie obowiązujący przepis nie zawiera takiej regulacji. Należy jednak zaznaczyć, iż orzeczenia komisji mają dwojaki charakter. Jedną grupę orzeczeń wydawanych przez komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego. Orzeczenia z tej grupy poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określenia świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Natomiast druga grupa to orzeczenia związane z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest więc stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe czy zwolnienia go ze służby i stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej". Wobec powyższego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie kluczowy jest fakt, że wydane przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji skierowanie z 9 marca 2023 r., miało na celu uznanie funkcjonariusza, funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. Wydane w związku z takim skierowaniem rozstrzygnięcie nie dotyczy zatem ustalenia kategorii zdolności do służby w rozumieniu omówionej pierwszej grupy orzeczeń, na które służyłaby skarga do sądu administracyjnego. W konsekwencji skarga skarżącego winna zostać odrzucona jako niepodlegająca kognicji sądu administracyjnego. Z omówionych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie podlegają w ogóle ocenie, bowiem odnoszą się do meritum sprawy i oceny merytorycznej zaskarżonego orzeczenia, natomiast - jak już wskazano - do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji Centralnej Komisji Lekarskiej w omówionym zakresie przed sądem administracyjnym dojść nie mogło. Nie zmienia powyższego fakt, iż orzeczenie to przybrało formę decyzji oraz jego wyłącznie procesowy charakter (por. postanowienie NSA z 21 listopada 2025 r., III OSK 1966/24). Odnotować należy przy tym także, że nie miało wpływu na wynik sprawy błędne pouczenie zawarte w decyzji organu drugiej instancji o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie mogło ono spowodować, że faktycznie taka skarga stała się dopuszczalna. Możliwość zaskarżenia określonego aktu skargą wynika bowiem z ustawy, a nie z błędnego pouczenia organu (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2019 r., II FSK 1978/17). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 189 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.