VII SA/Wa 38/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Aneta Żak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M.S. i R.S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2022 r. nr 1864/2022 w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę

Postanowieniem z dnia 18 listopada 2022 r. NR 1864/2022, znak: WOP.7722.610.2022. AKA, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: MWINB", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022r. poz. 2000, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] (dalej: "skarżący"), reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. ( dalej: "PINB", "organ I instancji", "organ powiatowy") Nr [...] z dnia [...] września 2022r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżących w sprawie przeprowadzenia kontroli oraz wszczęcia postępowania dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] ( dalej: "sąsiednia nieruchomość"), utrzymał w mocy postanowienie organu I Instancji. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 25 sierpnia 2022 r. do PINB wpłynęło pismo pełnomocnika skarżących o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych prowadzonych na sąsiedniej nieruchomości wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2022 r. organ powiatowy odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżących w opisanej wyżej sprawie. Na powyższe rozstrzygnięcie, w ustawowym terminie, zażalenie złożyli skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Po rozpoznaniu zażalenia, MWINB wydał wspomniane na wstępie skarżone postanowienie z dnia 18 listopada 2022 r., którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy ocenił, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżących, była w omawianej sprawie zasadna. MWINB wyjaśnił, że żądanie skarżących wyrażone w piśmie z dnia 19 sierpnia 2022 r. dotyczyło bowiem postępowania, o którym mowa w rozdziale 5a Prawa budowlanego, tj. postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Organ wskazał, że stosownie do treści art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Następnie organ odwoławczy omówił instytucję odmowy wszczęcia postepowania uregulowaną w art. 61 a § 1 k.p.a., wskazując na trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w tym przepisie a dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, który został określony przez ustawodawcę jako inne uzasadnione przyczyny. MWINB wyjaśnił, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego zawartym w ww. rozdziale, postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. W ocenie MWINB dodanie powyższego przepisu nowelą z dnia 13 lutego 2020 r. przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. MWINB powołując się na orzecznictwo, wyjaśnił, że przepis art. 61 § 1 k.p.a., musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. MWINB wyjaśnił, że znowelizowane przepisy Prawa budowlanego wprost regulują, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane są z urzędu. Wobec powyższego, PINB w [...] otrzymując podanie skarżących z dnia 19 sierpnia 2022 r., w którym zwrócono się do organu powiatowego o kontrolę robót budowlanych prowadzonych na sąsiedniej nieruchomości oraz o wszczęcie postępowania w ramach nadzoru budowlanego - zobligowany był odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie na wniosek skarżących, z uwagi na art. 53a Prawa budowanego, który stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. (tzn. z innych uzasadnionych przyczyn). Organ przytoczył orzecznictwo sądów wojewódzkich, w których aprobowany jest powyższy pogląd. Organ odwoławczy wskazał, że norma wyrażona w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego jest kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy i implikuje kwestie poprawności i zasadności zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a. W sprawach, w których przepis szczególny przewiduje wszczęcie postępowania z urzędu (art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego), stan taki stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania na wniosek osoby trzeciej (niezależnie od tego czy posiada interes prawny, czy też go nie posiada). Sytuacja taka stanowi podstawę do wydania postanowienia w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania jako okoliczność "inna uzasadniona przyczyna". Odnosząc się do treści zażalenia, MWINB wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z innych uzasadnionych przyczyn, o których mowa powyżej, natomiast kwestia posiadania interesu prawnego przez skarżących, do której nie odniósł się organ powiatowy, może być oceniana wyłącznie w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu. Z tych samych względów MWINB nie zajął merytorycznego stanowiska w sprawie, której dotyczy wniosek z dnia 19 sierpnia 2022 r. Organ zastrzegł również, że wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia przez organ powiatowy nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego działań kompetencyjnych z urzędu w niniejszej sprawie z urzędu. Na powyższe postanowienie skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie: 1) art 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy, tj. analizy treści wniosku skarżących z dnia 19 sierpnia 2022 r. wraz z załącznikami oraz ich intencji, przez co organy niejako a priori, odmówiły wszczęcia postępowania uzasadniając stanowisko przeszkodą formalną; nieprzeprowadzenie przez organ czynności kontrolnych obiektu przy udziale skarżących i niepowiadomienie skarżących o poczynionych przez organ ustaleniach po wpływie wniosku, przez co zaskarżone postanowienie uznać należy jako dowolne, bowiem w żadnej mierze organy obu instancji nie przełożyły podstaw prawnych swoich postanowień, na konkretne ustalenia poczynione w przedmiotowej sprawie, które pozwoliłby organom na zastosowanie danej normy prawnej; 2) art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, przez co uzasadnienie postanowienia jest sprzeczne z wskazaną podstawą prawną, bowiem w sytuacji, gdy jak twierdzą organy, przedmiotowe postępowanie wszczyna się wyłącznie z urzędu, brak było podstaw do załatwienia sprawy poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zaś wniosek skarżących, organy winny traktować jako zawiadomienie o możliwości naruszenia przepisów prawa budowlanego, czego konsekwencją powinno być zawiadomienie wnioskodawcy o uruchomieniu postępowania o przeprowadzeniu kontroli oraz jej wynikach wnioskodawcę; 3) art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłową wykładnię, i uznanie, że zasada oficjalności, wyrażona w tym przepisie może być samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący argumentowali, że organ mimo wskazania w motywach rozstrzygnięcia jako podstawy prawnej, m.in. art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, w myśl którego postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy wszczyna się z urzędu, w żaden sposób, nie odniósł się do okoliczności faktycznych sprawy, które zostały wraz z obszernym materiałem dowodowym załączone do wniosku skarżących z 19 sierpnia 2022 r. W ocenie skarżących, organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego słusznie wskazał, że w myśl obecnie obowiązującego art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy wszczyna się z urzędu. Jednakże w realiach tej konkretnej sprawy oraz wobec rozbieżności orzecznictwa, co do wykładni owego przepisu, nie sposób wywieść, że samo jego brzmienie pozbawia organy możliwości prowadzenia takich postępowań również na wniosek strony. Skarżący podnieśli, że organy nadzoru budowlanego nie mogą pomijać tego, że wykładnia art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest jednolita, zaś samo ograniczenie inicjowania postępowania przed organami nadzoru budowlanego wywołuje pewne wątpliwości. Wynikają one przede wszystkim z obaw dotyczących potencjalnego zamykania drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII k.p.a., w szczególności w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Obawy te dotyczą naruszenia gwarancyjnej funkcji ochronnej, jaką powinny spełniać przepisy wobec osób, których interes prawny został naruszony. Przykładem takiej sytuacji jest niniejsza sprawa, w której to skarżący jako właściciele sąsiadującej ze sporną inwestycją, nieruchomości od ponad 10 lat obserwują budowę domu mieszkalnego na działce w bezpośrednim sąsiedztwie z ich działką, zaś budowa ta w sposób oczywisty narusza zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany, zagrażając ich prawu własności. Szczegóły naruszeń zostały opisane we wniosku z dnia 19 sierpnia 2022 r. Następnie skarżący przytoczyli treść wniosku oraz zarzuty pod adresem inwestycji realizowanej na sąsiedniej nieruchomości oraz wskazali, że organ I instancji nie ustosunkował się do tego wniosku. Skarżący podnieśli, że mimo treści wniosku, organy, nie poinformowały ich o skarżących o czynnościach wyjaśniających, jakie w sprawie owego wniosku podjęły, by mogły wszak wydać zaskarżone postanowienie. Wśród czynności wyjaśniających, co najmniej organ winien przeprowadzić kontrolę na działce inwestora, jak i skarżących, które pozwoliłby na ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz zebranie niezbędnej dokumentacji pozwalającej na dokonanie przez organ rzeczowej oceny, czy faktycznie mamy do czynienia z samowolą budowlaną oraz wygaśnięciem decyzji o pozwoleniu na budowę, co podnoszono we wniosku. W sytuacji, w której wynik takiego "postępowania wyjaśniającego" będzie pozytywny tzn. potwierdzający zawiadomienie, organ, w zależności od stanu faktycznego wszczyna postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie, organ nie powiadomił skarżących o planowanej kontroli, ani o wynikach swoich ustaleń w sprawie dotyczącej zgłoszonych nieprawidłowości, w efekcie czego uznać należy, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane, co najmniej z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77§1 i art. 107§ 3 k.p.a. Reguły postępowania administracyjnego zobowiązują organy administracji, by w odpowiedzi na wniosek, co najmniej zawiadomić wnioskodawcę o przeprowadzeniu kontroli oraz jej wynikach, zaś w uzasadnieniu postanowienia organ powinien wyraźnie wyłuszczyć, jakie motywy zadecydowały o tym, że postępowanie zostało bądź nie zostało wszczęte z przełożeniem tego stanowiska na poczynione ustalenia w sprawie. W niniejszej sprawie, takich działań zabrakło. Skarżący de facto nie wiedzą, czy organ w ogóle przeprowadzał czynności wyjaśniające w sprawie, bo nie byli informowani na żadnym etapie, jak ich wniosek jest procedowany. Jedyną formą odpowiedzi na wniosek było postanowienie, PINB z dnia [...] września 2022 r., utrzymane następnie przez organ odwoławczy, przy czym organy nie przełożyły wskazanej przez nie podstawy prawnej, na konkretne ustalenia w danej sprawie, które poczyniono. Tego typu uzasadnienie postanowienia utrudnia wręcz polemikę ze stanowiskiem organów. Mimo oczywistego zbliżenia spornego budynku do granic z działką należącą do skarżących oraz szeregu innych odstępstw, jakich na przestrzeni kilkunastu lat dopuszcza się inwestor prowadząc prace w owym budynku, inwestor obecnie, mimo poinformowania w sierpniu 2022 r., organów nadzoru budowlanego o nieprawidłowościach, prowadzi prace w owym budynku, zaś skarżący zostali pozbawieni możliwości ochrony ich prawa własności, mimo istnienia realnego zagrożenia dla tego prawa na skutek prowadzenia przez inwestora budowy wbrew przepisom prawa. Niezależnie od powyższych wywodów, skarżący wskazali na wewnętrzną sprzeczność zaskarżonego postanowienia. Jeżeli bowiem organy nadzoru budowlanego twierdzą, że w aktualnym stanie prawnym postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy z 7 lipca 1994 r, Prawo budowlane wszczyna się z urzędu, to pismo osoby zainteresowanej podjęciem czynności przez organ powinno być potraktowane przez organy, jedynie jako jeden ze sposobów pozyskania wiedzy o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania z urzędu. Zatem pisma strony zawierającego "żądanie" wszczęcia tego postępowania organy nie powinny przy tak przyjętej wykładni, formalnie traktować jako wniosku strony, o którym stanowi art. 61 k.p.a., lecz jako, informację o nieprawidłowościach, które pochodzą od osoby trzeciej. W konkluzji takiego uznania, organy nie miały podstaw by w oparciu o art 61a wydać postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania. Odnośnie do regulacji wskazanej w art. 53a Prawa budowlanego, skarżący podnieśli, że przepis ten co prawda nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania na wniosek. W razie gdy dany podmiot żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można go tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Skarżący powołując się na orzecznictwo, wskazali, że zasada oficjalności, wyrażona wart. 53a Prawa budowlanego, nie może być samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Żądanie osoby domagającej się prowadzenia postępowania naprawczego (legalizacyjnego), która powołuje się na swój interes prawny w takim postępowaniu, musi być rozpatrzone pod kątem istnienia tego interesu oraz w kontekście zarzucanych przez nią naruszeń prawa w zakresie prowadzonych robót budowlanych. Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem, którego art. 53a ust 1 wprost nie dotyczy. Przepis ten - jak wspomniano - uprawnia i nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek. Brak jest uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Zaznaczyć należy, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Skarga uzupełniona została pismem z dnia 15 lutego 2023 r., do którego dołączono protokół czynności kontrolnych przeprowadzonych prze organ powiatowy w dniu 18 listopada 2007 r., w którym nieprawidłowo w ocenie skarżących nie stwierdzono by budynek na działce sąsiedniej był usytuowany niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz inne dokumenty. Pismem z dnia 28 lutego 2023 r., skarżący ponownie uzupełnili skargę dołączając postanowienie MWINB z dnia 13 lutego 2023 r. nr 223/2023 o uznaniu za niezasadne złożonego przez nich ponaglenia wskazując, że na skutek ich wniosku z dnia 19 sierpnia 2022 r., organy wszczęły z urzędu odrębne postępowanie znak: [...], w którym odmówiły skarżącym statusu strony w formie lakonicznego pisma, nie powiadamiały ich o czynnościach w sprawie oraz nie rozpoznały ich wniosku o wznowienie oraz alternatywnie złożonego odwołania. Wskazali, że w postępowaniu o znaku: [...], wydano ostateczne postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania na wniosek skarżących z uwagi na brak po ich stronie interesu prawnego, co jest przedmiotem skargi skierowanej do tut. Sądu. Podkreślili, że mimo odmowy wszczęcia postępowania na ich wniosek, organ jednak prowadził postępowanie z urzędu w sprawie odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę. W kolejnym piśmie z dnia 7 marca 2023 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący przedłożyli kopię decyzji PINB nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. o umorzeniu postępowania w sprawie budowy spornego budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce, argumentując, że organ ten prowadził postepowanie i nie kwestionował wówczas statusu skarżących. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie MWINB z dnia 18 listopada 2022 r., nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu, jest postanowienie MWINB utrzymujące w mocy postanowienie organu powiatowego odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia kontroli oraz wszczęcia postępowania dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...]. Należy podkreślić, że istota sprawy sprowadza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem postanowień organów, których podstawę stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie, nie powoduje bowiem automatycznie skutku w postaci jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy, organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących dopuszczalność wszczęcia postępowania na wniosek domagającego się tego podmiotu. Podmiotową przesłankę odmowy wszczęcia postępowania stanowi brak przymiotu strony podmiotu wnoszącego żądanie, natomiast "inne uzasadnione przyczyny", obejmują takie oczywiste sytuacje gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania z uwagi na wspomnianą bezprzedmiotowość (tak np. WSA w Poznaniu w wyroku z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Po 895/22, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również istnienie w systemie prawa administracyjnego przepisu szczególnego, wyłączającego dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego na wniosek, stanowi tzw. negatywną przesłankę procesową z art. 61a § 1 k.p.a. (por. rozważania na ten temat w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 110/19). Przepis art. 61 k.p.a., który stwierdza w § 1, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu powinien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które zarówno wyznaczają zakres spraw rozstrzyganych w drodze decyzji, jak i regulują inicjatywę wszczęcia danego postępowania. Jeżeli zatem przepis prawa materialnego wprost ogranicza inicjatywę rozpoczęcia postępowania do jego wszczynania z urzędu, organy są taką regulacją związane. Taka właśnie sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie z uwagi na brzmienie art. 53a Prawa budowlanego. Podkreślić należy w tym miejscu, że wydawane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego ma charakter formalnoprawny. Organ nie zajmuje w nim stanowiska dotyczącego kwestii merytorycznych, podnoszonych przez podmiot żądający wszczęcia postępowania. Dlatego też nie jest zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organy do treści wniosku skarżących z dnia 19 sierpnia 2022 r. i podniesionych w nim zastrzeżeń co do legalności działań inwestora podejmowanych na sąsiedniej nieruchomości. Z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia, również podniesione w skardze kwestie związane z prawidłowością i legalnością wspomnianej inwestycji, nie mogły być przedmiotem kontroli Sądu. W ocenie Sądu, organy nie dopuściły się również naruszenia art. 63a § 1 k.p.a. oraz art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem wbrew zarzutom skargi, uzasadniony jest pogląd organów, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a Prawa budowlanego, a więc w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych, wszczyna się z urzędu. Wskazać należy, że żądanie skarżących wyrażone w piśmie z dnia 19 sierpnia 2022 r., dotyczyło postępowania, o którym mowa w rozdziale 5a Prawa budowlanego, tj. postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Stosownie do treści art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Przepis ten wprowadzony został na mocy art. 1 pkt 42 lit. a ustawy nowelizującej z 13 lutego 2020 r. do ustawy Prawo budowlane. W rozdziale 5a uregulowano postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Zgodnie zatem z art. 39 ustawy nowelizującej z 2020 r. wprowadzony przepis wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, a więc z dniem 19 września 2020 r. Z powyższego wynika, że do postępowań inicjowanych po 19 września 2020 r. należy stosować art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego oraz, że po tej dacie uruchomienie jednego z postępowań uregulowanych w rozdziale 5a Prawa budowlanego następuje wyłącznie z urzędu. Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej ustawę Prawo budowlane (druk sejmowy nr 121 z dnia 23 grudnia 2019 r.) wskazano, "Wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie. (...) rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek. W związku z prowadzeniem postępowań administracyjnych na wniosek pojawiają liczne problemy, np. w zakresie ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania". W uzasadnieniu projektu wprost więc wskazano, że konieczne jest uregulowanie kwestii wszczęcia postępowań uregulowanych w Rozdziale 5a ze względu na dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie, w którym dopuszczano wszczęcie postępowań legalizacyjnych i naprawczych na wniosek. W ocenie Sądu, cel nowelizacji ustawy w zakresie uregulowanym w art. 53a ust. 1 ustawy jest jasny, zaś wyraźną intencją ustawodawcy było, aby postępowania takie były wszczynane z urzędu, a nie na wniosek. Obecny stan prawny, znajdujący zastosowanie także w niniejszej sprawie, przesądza więc o tym, że postępowanie dotyczące legalności i prawidłowości realizacji budynku na sąsiedniej nieruchomości, opiera się na zasadzie oficjalności, zważywszy również na charakter nadzorczo-kontrolny tego postępowania. Podobny pogląd wyrażany jest w orzecznictwie (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 października 2021 r., VII SA/Wa 1225/21, z dnia 19 listopada 2021 r., VII SA/Wa 1660/21, VII SA/Wa 2288/22). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2023 r., II OSK 444/22, co do zasady w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania winno zakończyć się (niezależnie od przysługującego lub nie interesu prawnego wnioskodawcy) wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte. Powyższe nie oznacza, że wniosek taki nie musi powodować jakiejkolwiek reakcji organu nadzoru budowalnego. Takie żądanie może, a nawet powinno stanowić impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, podczas którego organ administracji ustali krąg stron postępowania (w tym interes prawny wnioskodawcy) oraz zgodność z prawem obiektu budowlanego, którego wniosek dotyczy. W przypadku natomiast braku takiej reakcji ochrona prawna wnioskującego podmiotu może nastąpić w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII k.p.a., który umożliwia wniesienie skargi na brak działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu wyższego stopnia (art. 229 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 p.b.). Jeżeli skarga jest zasadna, jej rozpoznanie przez organ wyższego stopnia może, stosownie do art. 233 k.p.a., spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest więc jak podniesiono w skardze, sprzeczne z możliwością prowadzenia postępowania przez organy z urzędu. Zwrócić należy uwagę, że jak wynika z pism procesowych skarżących złożonych w postępowaniu sądowym, organy nie zignorowały treści złożonego przez nich wniosku i przeprowadziły z urzędu postępowanie w sprawie legalności budynku usytuowanego na sąsiedniej nieruchomości. Zapadłe z tamtym postępowaniu rozstrzygnięcia oraz zgłaszane w skardze zastrzeżenia co do prawidłowości tego postępowania, nie mogły być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.