II OZ 740/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. S. i R. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 38/23 o odrzuceniu skargi kasacyjnej M. S. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 38/23 w sprawie ze skargi M. S. i R. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2022 r. nr 1864/2022 w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. i R. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2022 r., nr 1864/2022, w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesyłka zawierająca wyrok wraz z uzasadnieniem została doręczona i odebrana pod adresem Kancelarii Radcy Prawnego M. K., w dniu 27 września 2023 r. (karta 82 akt sądowych), mimo że zarówno w piśmie przewodnim, jak i na zwrotnym potwierdzeniu odbioru podano nazwisko pełnomocnika "K.", zamiast "K.". W dniu 27 października 2023 r. (data stempla pocztowego) pełnomocnik skarżących radca prawny K. F. wniósł bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Sądu z dnia 16 czerwca 2023 r. Skarga kasacyjna została przesłana przez Naczelny Sąd Administracyjny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy piśmie z dnia 6 listopada 2023 r. (karta 85). Postanowieniem z dnia 17 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną oraz zwrócił skarżącym uiszczony wpis od skargi kasacyjnej. Sąd, mając na uwadze że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie od wyroku doręczonego pełnomocnikowi skarżących 27 września 2023 r. została złożona 27 października 2023 r. bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego zamiast do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdził, że nastąpiło to z uchybieniem terminu do jej złożenia wynikającego z art. 177 § 1 P.p.s.a. albowiem zgodnie z ukształtowanym poglądem orzecznictwa w powyższym zakresie w takiej sytuacji należy przyjąć, że datą wniesienia skargi kasacyjnej jest data jej przekazania (nadania) przez NSA do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skoro skarga kasacyjna została przekazana przez NSA do właściwego sądu wojewódzkiego dopiero 6 listopada 2023 r., to uznać należało, że wniesienie jej nastąpiło z przekroczeniem terminu 30 dni i jako spóźnioną należało ją odrzucić na podstawie art. 178 w zw. z art. 177 § 1 P.p.s.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli o jego uchylenie oaz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 178 P.p.s.a. w zw. z art. 83 § 3 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że skarga kasacyjna została wniesiona po upływie terminu, podczas gdy została nadana w polskiej placówce pocztowej z zachowaniem 30 - dniowego terminu na wniesienie skargi; 2) naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP tj. konstytucyjnej zasady równości wobec prawa stanowiącej, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, poprzez pozbawienie strony możliwości kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opierając postanowienie o odrzuceniu skargi na błędnej i nadmiernie restrykcyjnej wykładni art. 178 P.p.s.a. prezentowanej w orzecznictwie, a często krytykowanej przez doktrynę prawniczą i nie uwzględnienie w okolicznościach sprawy innych interpretacji przedmiotowych postanowień. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 177 § 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną od zaskarżonego wyroku lub postanowienia wnosi się do sądu, który wydał skarżone orzeczenie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu skarżonego orzeczenia wraz z uzasadnieniem. Zatem, jeśli przedmiotem zaskarżenia jest wyrok Sądu pierwszej instancji, jak w niniejszej sprawie, to skargę kasacyjną wnosi się do tego sądu. Sądem pierwszej instancji jest wojewódzki sąd administracyjny, zatem to za jego pośrednictwem należało wnieść skargę kasacyjną. Przepisy P.p.s.a. nie przewidują wniesienia skargi bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego, stąd z takim zdarzeniem nie można wiązać jakichkolwiek skutków prawnych. W przepisach P.p.s.a. brak jest regulacji prawnej na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej bezpośrednio do NSA. Mając to na uwadze w orzecznictwie NSA ukształtował się i został uznany za zasadny pogląd, według którego w sytuacji wniesienia skargi kasacyjnej bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pominięciem właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego datą wniesienia skargi kasacyjnej jest data jej przekazania przez NSA do sądu właściwego. Rozwiązanie to polegające na przekazaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiada bliskiemu systemowo uregulowaniu z art. 65 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając o tym jednocześnie wnoszącego podanie. Przyjęcie, że datą wniesienia skargi kasacyjnej jest w tym przypadku data przekazania skargi kasacyjnej z Naczelnego Sądu Administracyjnego do właściwego sądu administracyjnego jest możliwe z uwagi na odpowiednia stosowanie art. 83 § 3 lub § 5 P.p.s.a. Zauważyć można, że przyjęte rozwiązanie jest kompromisem pomiędzy odrzuceniem skargi kasacyjnej z uwagi na złożenie jej do niewłaściwego sądu, a przyjęciem, że termin do jej wniesienia liczy się od przekazania skargi kasacyjnej przez NSA do właściwego sądu. Nie jest natomiast możliwe zastosowanie w odniesieniu do rozważanej sytuacji procesowej rozwiązania z art. 65 § 2 K.p.a., według którego, podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Stanowisko o zachowaniu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej tylko w przypadku zachowania trybu i terminu określonego w art. 177 § 1 P.p.s.a., uwzględniając także omówioną powyżej sytuację związaną z przekazaniem skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, do którego skarga kasacyjna została wniesiona, wynika nie tylko z brzmienia tego przepisu. Zauważyć należy, że ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym przewiduje zachowanie terminu mimo niezachowania zasadniczego trybu związanego z wniesieniem środka prawnego – ale nie dotyczy to trybu wniesienia skargi kasacyjnej. Pośredni tryb wniesienia dotyczy skargi. Zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a., Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Natomiast według art. 53 § 1 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Dodać jeszcze można, że w myśl art. 53 § 2 zdanie pierwsze P.p.s.a., Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W odniesieniu do skargi przewidziane jest obecnie zachowanie terminu w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu. Według art. 53 § 4 P.p.s.a., Termin, o którym mowa w § 1 i 2, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi. Ważne jest spostrzeżenie, że przepis art. 53 § 4 P.p.s.a. został dodany przez art. 9 pkt 3 lit. d ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) zmieniającej ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r. Zmiany tej nie wprowadzono w stosunku do trybu i terminu wniesienia skargi kasacyjnej. Podobnie, tylko w odniesieniu do skargi obowiązywał przepis art. 98 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), według którego, w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 2, skargę wniesioną bezpośrednio do sądu administracyjnego, jeżeli wniesiona została w terminie określonym w art. 53 § 1 ustawy, o której mowa w art. 2, sąd administracyjny przekazuje organowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, ze skutkiem określonym w art. 54 § 1 ustawy, o której mowa w art. 2. Odmienność trybów dotyczących skargi i skargi kasacyjnej jest zatem niewątpliwa. W sytuacji zaś w której w odniesieniu do skargi kasacyjnej obowiązuje tzw. przymus adwokacko-radcowski, określony w art. 175 § 1 P.p.s.a., nie ma podstaw do przyjęcia, że regulacja ta jest sprzeczna z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji powołując się na brzmienie art. 177 § 1 P.p.s.a. oraz odwołując się do utrwalonego poglądu orzecznictwa NSA w zakresie wniesionej bezpośrednio do NSA skargi kasacyjnej nie naruszył art. 177 § 1 P.p.s.a. (patrz m.in. postanowienia NSA: z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3234/15; z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt II OZ 119/16; z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt I OZ 1613/15; z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OZ 707/15; z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 59/15; z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OZ 810/14; z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II GZ 188/23; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle przedstawionych okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skargę kasacyjną skarżących należało uznać za spóźnioną, a tym samym podlegającą odrzuceniu zgodnie z art. 178 P.p.s.a. Niezależnie od tego można skonstatować, że ustalenie o wadliwym określeniu nazwiska pełnomocnika skarżących, któremu doręczono odpis wyroku z uzasadnieniem, w sytuacji w której istnieje domniemanie, że przesyłka została adresatowi doręczona w dniu 27 września 2023 r., nie ma wpływu na ocenę, że termin do wniesienia skargi kasacyjnej powinien być liczony od dnia 27 września 2023 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.