II SA/Ol 341/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę.

Postanowieniem z 10 stycznia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB", "organ I instancji") ustalił K. W. (dalej: "skarżący") opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł za budowę bez wymaganego pozwolenia budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia PINB wskazał art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59 f i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej jako: "P.b.") oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). W uzasadnieniu PINB wyjaśnił sposób ustalenia opłaty i wskazał, że w przypadku jej nieuiszczenia wyda decyzję o nakazie rozbiórki obiektu. W zażaleniu skarżący wniósł o uchylenie powyższego postanowienia, ewentualnie o ustalenie opłaty na dużo niższym poziomie. Zarzucił organowi I instancji brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie szeregu obiektywnych okoliczności po stronie skarżącego, z których jednoznacznie wynika, że nie dopełnił on obowiązków wynikających z prawa budowlanego, nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że z ramienia skarżącego miał wykonać te czynności inżynier budownictwa J. B. - któremu zlecił kompleksowe prowadzenie spraw związanych z budową budynku mieszkalnego i który wprowadził w błąd skarżącego co do prawidłowości podejmowanych przez siebie działań (w tym także dopełnienia wszystkich obowiązków wynikających z prawa budowlanego). Zapewniał skarżącego, że wszystkie formalności są dopełnione. Inspektor J. B. zmarł i nie przekazał skarżącemu żadnych informacji odnośnie do stanu prawnego jego budynku mieszkalnego. Z ostrożności skarżący wskazał, że wysokość nałożonej opłaty jest rażąco wygórowana i oderwana od możliwości majątkowych skarżącego. Udokumentował, że utrzymuje się z emerytury. Oświadczył, że nie posiada żadnych innych źródeł dochodów, a dochód z emerytury starcza mu jedynie na podstawowe funkcjonowanie w skali każdego miesiąca i w związku z tym nie będzie w stanie zgromadzić środków w kwocie 50.000 zł na zapłatę opłaty legalizacyjnej. Podał, że wszystkie swoje oszczędności przeznaczył na wybudowanie domu. Stanowi on jego jedyne miejsce zamieszkania i ewentualne nakazanie rozbiórki pozbawi go dachu nad głową, a nadto spowoduje, że straci wartość pieniężną jaką przeznaczył na budowę domu. Postanowieniem z 27 lutego 2023 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy i przepisy mające w sprawie zastosowanie. Wskazał, że PINB wszczął postępowanie 20 września 2019 r. Postanowieniem z 15 października 2019 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów. Po dostarczeniu wymaganych dokumentów PINB nałożył na skarżącego opłatę legalizacyjną. WINB wyjaśnił, że inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Po dokonaniu szczegółowych ustaleń organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie legalizacyjne. Po przedłożeniu wymaganych dokumentów, kolejnym etapem jest nałożenie opłaty legalizacyjnej. Ustalenie wysokości tej opłaty jest powinnością organu i elementem koniecznym do zakończenia procedury legalizacyjnej prowadzonej na podstawie art. 49b P.b. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji prawidłowo obliczył wysokość opłaty legalizacyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący powtórzył argumenty podniesione w zażaleniu. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1 oraz art. 83 ust. 2 P.b. poprzez ich zastosowanie, podczas gdy w dniu wydania postanowienia art. 49 ust. 1 i 2 P.b. był już uchylony. Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie wydane zostało też z naruszeniem art. 67a § 1 pkt 3 ustawy – Ordynacja podatkowa w zw. z art. 49c ust. 1 P.b. poprzez błędne uznanie, że nie zachodzi przesłanka do umorzenia opłaty legalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Podkreślił, że wszelkie obowiązki związane z budową domu powierzył inspektorowi budownictwa, który wielokrotnie zapewniał go, że załatwił wszystkie wymagane pozwolenia. Skarżący oświadczył, że został wprowadzony w błąd. Dlatego trudno uznać, że przyczynił się do zaistnienia niniejszej sytuacji i może za nią ponosić odpowiedzialność. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z tym unormowaniem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Kwestionowane postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną w celu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodności z prawem wydane zostało zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane, z poszanowaniem zasad unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonująco uzasadniły. W pierwszej kolejności zasadnym jest wskazać, że w dniu 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), która inaczej usystematyzowała niektóre zagadnienia związane z procesem budowlanym. Przy czym zgodnie z art. 25 tej noweli, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym sprzed wskazanej nowelizacji. W myśl art. 49 ust. 1 i ust. 4 P.b., przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, organ nadzoru budowlanego bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 49 ust. 2 P.b. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Art. 59f ust. 1 P.b. stanowi, że kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3) . Zgodnie z tym załącznikiem współczynnik obiektów kategorii I – budynki mieszkalne jednorodzinne (k) wynosi 2,0, a współczynnik wielkości takich obiektów (w) 1,0. W świetle przytoczonych unormowań organy nadzoru budowlanego zobowiązane były ustalić w pierwszej kolejności kiedy doszło do samowoli budowlanej i jakie przepisy mają zastosowanie do jej legalizacji oraz czy budowa nie narusza przepisów prawa. W sprawie bezspornym jest, że skarżący rozpoczął budowę bez pozwolenia na budowę w 2016 r., tj. pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, która ma zastosowanie w brzmieniu sprzed powołanej noweli, a więc w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333).. Bezsporne jest też, że przedmiotowy budynek jednorodzinny został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami techniczno-budowlanymi, a także nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym dopuszczalna jest jego legalizacja. W przypadku stwierdzenia dopuszczalności legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, obligatoryjnym elementem procedury naprawczej jest zawsze ustalenie opłaty legalizacyjnej. Ustalenie tej opłaty nie jest pozostawione uznaniu organu nadzoru budowlanego. Przepis art. 49 ust. 1 in fine P.b. ma charakter związany. Przepis ten stanowi, że organ "ustala wysokość opłaty legalizacyjnej", co oznacza, że nie może odstąpić od ustalenia opłaty legalizacyjnej, jeżeli inwestor wykazał, że wybudowany bez pozwolenia obiekt budowlany nie narusza obowiązującego prawa, a tym samym wyraził wolę legalizacji. Opłata legalizacyjna stanowi sankcję administracyjną za wybudowanie obiektu budowlanego bez pozwolenia. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że legalizacja nie jest obowiązkiem, lecz przywilejem inwestora i to do niego należy decyzja czy chce skorzystać z prawa do niej. Innymi słowy, jeżeli inwestor chce zachować substancję budowlaną, która powstała samowolnie bez wymaganego pozwolenia na budowę, to musi liczyć się z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W przeciwnym przypadku może dokonać rozbiórki tego co dotychczas powstało, uzyskać stosowne pozwolenie i dopiero wtedy legalnie rozpocząć budowę. Opłata ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2443/18, wyrok WSA w Poznaniu z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 205/21, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). W tym kontekście nie mogą mieć znaczenia dla ustalenia opłaty okoliczności w jakich doszło do samowoli, przyczyny działania niezgodnego z prawem, a także wysokość opłaty. Podkreślić należy, że organ nadzoru budowlanego nie nakłada na zainteresowanego obowiązku uiszczenia opłaty, a wyłącznie ustala jej wysokość ściśle według wytycznych ustawy. W doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że organ prowadzący postępowanie legalizacyjne nie ma środków prawnych, aby przymusić inwestora do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna nie podlega bowiem egzekucji, a nieuiszczenie jej w terminie prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę (A. Gliniecki, Komentarz do art. 49,[w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, SIP Lex, nr 6; wyroki NSA z 07 października 2010 r. sygn. II GKS 1000/09 i z 23 kwietnia 2013 r. sygn. II FSK 2481/12 publ. CBOSA). Ustawodawca w art. 49 ust. 2 i art. 59f P.b. precyzyjnie określił w jaki sposób ustala się opłatę legalizacyjną. Z treści tych unormowań wynika, że polega to na matematycznym ustaleniu iloczynu współczynników i stawek określonych przez ustawodawcę. Organy nadzoru budowlanego muszą samodzielnie ustalić jedynie kategorię obiektu. Powyższe prowadzi do wniosku, że wysokość opłaty legalizacyjnej nie może podlegać w jakimkolwiek stopniu miarkowaniu. Skutki samowoli zawsze obciążają w pierwszej kolejności inwestora. Art. 52 P.b. wymienia podmioty, na które można nałożyć obowiązki z art. 48 P.b., a tym samym wynikające z art. 49 P.b., których brak realizacji skutkuje zastosowaniem art. 48 ust. 1 P.b. Zgodnie z art. 52 P.b. za realizację obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę odpowiada w pierwszej kolejności inwestor, a więc inicjator procesu budowlanego. Potwierdza to, że na inwestorze spoczywa ciężar odpowiedzialności przed organami nadzoru budowlanego za ewentualne skutki działań osób, którymi przy realizacji budowy się posługuje, niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego inwestora z taką osobą. Ewentualnych odszkodowań związanych z działaniem osób trzecich inwestor może dochodzić w postępowaniu cywilnym. Natomiast w postępowaniu regulowanym przepisami ustawy - Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie mają w ogóle obowiązku badać, z jakiego powodu doszło do samowoli budowlanej. Podkreślić należy, że zaskarżone postanowienie ma na celu doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Warunkiem postępowania legalizacyjnego jest ustalenie opłaty legalizacyjnej, zaś brak uiszczenia takiej opłaty skutkuje bezwzględnie nakazem rozbiórki, o czym stanowi art. 49 ust. 3 P.b., z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2 P.b. W myśl tego ostatniego przepisu złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Na zasadzie tych przepisów inwestor, wobec którego ustalona została opłata legalizacyjna, może wystąpić z wnioskiem o: odroczenie terminu płatności opłaty legalizacyjnej, rozłożenie jej na raty albo umorzenie jej w całości lub części, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym. Wynika to z treści art. 67a § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, który stosuje się odpowiednio do opłat legalizacyjnych, z mocy art. 49c ust. 1 P.b. Przepis ten stanowi in fine, że uprawnienia do orzekania w przedmiocie ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej przysługują wojewodzie. Zatem kwestia ewentualnego umorzenia opłaty legalizacyjnej jest poza granicami niniejszego postępowania. Najpierw musi zostać ostatecznie ustalona opłata legalizacyjna, co jest przedmiotem zaskarżonego postanowienia. Następnie inwestor może wystąpić z wnioskiem o jej umorzenie do właściwego organu, którym jest wojewoda. Wniosek taki wszczyna odrębne postępowanie, kończące się decyzją zaskarżalną do sądu administracyjnego. Do czasu zakończenia tego postępowania zawieszeniu podlega postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu (por. wyrok. NSA z 15 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1337/20, publ. w CBOSA). Z podanych przyczyn skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.