VII SA/Wa 633/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, sędzia WSA, Paweł Groński, , Sędziowie: sędzia WSA, asesor WSA, Grzegorz Rudnicki (spr.), Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi H. T. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2023 r. nr 87/23 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę

Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z 18 stycznia 2023 r. Nr 87/23 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz na art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po zapoznaniu się z zażaleniem H. T. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: "PINB") z 12.07.2022r. znak: PINB.IIIOT.5141.22.2019.ŁS - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. MWINB wyjaśnił, że 6 lipca 2022 r. do PINB wpłynęło pismo H. T., w którym zwrócono się o przeprowadzenie kontroli na nieruchomości przy ul. [...] w W. w zakresie prawidłowości wykonanej wymiany płytek przy wejściu do w/w obiektu. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 12 lipca 2022r. organ powiatowy poinformował wnoszącego podanie o braku posiadania przez niego przymiotu strony w sprawie. H. T. złożył zażalenie na w/w pismo PINB. MWINB wyjaśnił też, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy stronie zażalenie (art. 127 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a.), do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia. Zatem rozpatrzenie sprawy w trybie zażaleniowym - tj. zgodnie z żądaniem H. T. zawartym w piśmie z 25 listopada 2022 r. - mogłoby nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia przez organ pierwszej instancji i wniesieniu zażalenia na to postanowienie przez uprawniony do tego podmiot. Postępowanie zażaleniowe składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego oraz wydania rozstrzygnięcia. W fazie wstępnej organ nadzorczy jest obowiązany ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji. Zażalenie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli postanowienie nie weszło do obrotu prawnego albo, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalne jest wniesienie zażalenia na czynność organu administracji publicznej, która nie jest postanowieniem administracyjnym w rozumieniu art. 124 k.p.a. Zdaniem MWINB taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowym przypadku. Art. 124 k.p.a. określa treść postanowienia, czyli jego elementy składowe. Stosownie do § 1 omawianego artykułu postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Zgodnie zaś z § 2 w/w przepisu postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Jak wynika z akt sprawy, 6 lipca 2022r. do PINB wpłynęło pismo H. T., w którym zwrócono się o przeprowadzenie kontroli na nieruchomości przy ul. [...] w W. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 12 lipca 2022r. organ powiatowy poinformował wnoszącego podanie o braku posiadania przez niego przymiotu strony w sprawie. To pismo PINB nie stanowi jednak aktu administracyjnego, a ma charakter informacyjny. W ocenie MWINB pismo z 12 lipca 2022r. nie spełnia wymogów, jakim powinno odpowiadać postanowienie, określonych w art. 124 k.p.a., to znaczy poza oznaczeniem organu wydającego, daty wydania, oznaczenia adresata i podpisu nie zawiera podstawy prawnej, rozstrzygnięcia i uzasadnienia oraz pouczenia o przysługującym prawie zaskarżenia. Rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe postanowienia. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Brak rozstrzygnięcia, treści "decyzji" lub "postanowienia" pozbawia dane pismo charakteru decyzji (postanowienia). Bez osnowy nie ma decyzji (postanowienia). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że pismo organu powiatowego z 12 lipca 2022 r. nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie. Jest to dokument urzędowy nieposiadający charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Dlatego też zażalenie na pismo PINB z 12 lipca 2022 r. znak: PINB.IIIOT.5141.22.2019.ŁS, należy uznać za niedopuszczalne. W związku z powyższym organ II instancji nie mógł ustosunkować się do argumentów i żądań skarżącego zawartych w zażaleniu. Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na 25 lutego 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając "w całości decyzję organu MWINB z dn.l8.01.2023r w przedmiocie: (stan techniczny posadzki) wady wykonawcze przy wejściu do budynku w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]". Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił " Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.105 par. 1 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego (zwana dalej KPA), poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego, na skutek błędnego uznania, że nie było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy ze względu na to, że skarżący nie miał w toczącym się postępowaniu przymiotu sprawy". Zdaniem skarżącego, "zarówno organ pierwszej instancji jak i drugiej instancji dopuścili się wiele nieprawidłowości wskazanych w zarzutach niniejszej skargi". Skarżący wyjaśnił, że od 2008 r. jest właścicielem lokalu przy ul. [...]. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o własności lokali z 24 czerwca 1994 r. pokrywa systematycznie wszystkie koszty zarządu nieruchomością wspólną, w tym małą architekturą oraz koszty remontów. Z obserwacji skarżącego, jego "wiedzy technicznej, doświadczenia zawodowego" wynika, że administrator A. nie przestrzega art. 61 ust. 1 Pr. bud. oraz lekceważy zakres obowiązków służbowych. Uwzględniając art. 66 ust.1.Pr. bud. PINB na wniosek skarżącego z 1 lipca 2022 r. przeprowadził oględziny wejścia do budynku mieszkalnego wielorodzinnego [...] 19 sierpnia 2022 r. Po wykonaniu prac naprawczych przez firmę zewnętrzną i odebranych z wynikiem pozytywnym przez administratora A., pomimo dowodów, przedstawiciel PINB nie stwierdził żadnych wad wykonawczych oraz nie wydał żadnej decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa, a skarga nie była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy od tego rodzaju pisma, jakie PINB przesłał skarżącemu w odpowiedzi na jego wniosek, który do organu wpłynął 6 lipca 2022 r. służy zażalenie, czy też nie. Innymi słowy, czy pismo PINB z 12 lipca 2022 r. znak: PINB.IIIOT.5141.22.2019.ŁS jest postanowieniem, na które służy zażalenie. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że o ile odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, tzn. zażalenie służy jedynie wówczas, gdy przepis kodeksu wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia. Środek ten przysługuje tylko na niektóre postanowienia. Jak wynika z art. 141 § 1 k.p.a., zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 marca 2021 r., sygn.. akt IV SA/Wr 339/20, CBOSA). Jak podkreśla się w judykaturze, zażalenie, jako zwyczajny, samodzielny i formalny środek prawny, służy jedynie od rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji pierwszej instancji w formie postanowienia, które są wyliczone w kodeksie postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne jest natomiast zażalenie od czynności organu administracji, która nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 k.p.a. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 514/19, CBOSA). Zażalenie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem, na które kodeks przewiduje możliwość wniesienia zażalenia. W takiej sytuacji organ odwoławczy wydaje postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia (art. 134 k.p.a.). Analiza pisma PINB z 12 lipca 2022 r. prowadzi do wniosku, że nie jest ono postanowieniem, a jedynie informacją skierowaną przez organ do skarżącego, że nie ma on przymiotu strony. Słusznie bowiem zwraca uwagę MWINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że pismo to nie posiada niezbędnych dla postanowienia elementów, o których mowa w art. 124 k.p.a. Poza oznaczeniem organu, daty sporządzenia pisma, oznaczenia adresata i podpisu nie zawiera żadnej podstawy prawnej, solennego rozstrzygnięcia i uzasadnienia oraz pouczenia o przysługującym prawie zaskarżenia. W takim stanie rzeczy, ww. pismo PINB, informujące skarżącego o braku przymiotu strony, pozostaje jedynie pismem, któremu nie można przypisać cech jakiegokolwiek solennego aktu administracyjnego. Jak zaś podkreśla się w orzecznictwie, skoro na pismo organu informujące o nieprzyznaniu przymiotu strony, nawet gdyby przybrało (błędnie) postać postanowienia, nie przysługuje zażalenie, to oznacza, że zażalenie na takie pismo (postanowienie) jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 488/21, CBOSA). Dlatego też zaskarżone do tut. Sądu postanowienie MWINB z 18 stycznia 2023 r. było prawidłowe. Podniesiony natomiast w skardze zarzut naruszenia art.105 § 1 k.p.a. "poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego, na skutek błędnego uznania, że nie było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy ze względu na to, że skarżący nie miał w toczącym się postępowaniu przymiotu sprawy" jest niezasadny, gdyż organ II instancji nie stosował w ogóle art. 105 § 1 k.p.a. (i nie umarzał żadnego, nietoczącego się przecież postępowania), ale art. 134 – zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania - w zw. z art. 144 k.p.a. Należy też podkreślić, co uszło uwadze skarżącego, że PINB nie rozstrzygał żadnej sprawy, biorąc pod uwagę brak przymiotu skarżącego, a jedynie poinformował go o takim stanie rzeczy. Tym samym MWINB nie badał prawidłowości stanowiska organu I instancji w zakresie przymiotu strony – gdyż nie dokonywał instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia, a jedynie stwierdzał niedopuszczalność zażalenia wobec braku zaskarżalnego postanowienia. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.