VII SA/Wa 2288/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do pracy przy zwalczaniu epidemii oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r., znak [...], Minister Zdrowia (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 47 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1239, z późn.zm.), dalej: ("ustawa o chorobach zakaźnych") - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie skierowania D. S. (dalej: "skarżąca") do pracy przy zwalczaniu epidemii. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że Wojewoda powołaną decyzją z [...] sierpnia 2020 r., której nadał rygor natychmiastowej wykonalności, skierował skarżącą posiadającą prawo wykonywania zawodu pielęgniarki, nr [...], do pracy w Domu Pomocy Społecznej w [...] przy ul. [...], na obszarze województwa [...] - w celu zwalczania COVID-19. D. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że w podmiocie leczniczym SPZOZ [...], w którym pracuje, jest jedyną pielęgniarką zatrudnioną na pełny etat. Skierowanie jej do pracy w innym miejscu spowoduje trudności w wywiązaniu się z kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia przez SPZOZ w [...]. Następnie podniosła, że od 7 lat leczy się z powodu silnej alergii, ma także przewlekłe problemy z kręgosłupem oraz reumatologiczne, jest narażona na silny stres, jest obciążona genetycznie ryzykiem zachorowania na nowotwór, opiekuje się ciężko chorą matką, pomaga ciężko choremu partnerowi, mieszka z córką, zięciem i trójką małych dzieci. Minister wskazał, że na potwierdzenie okoliczności ww. chorób skarżąca przedłożyła: 1) zaświadczenie lekarskie z [...] sierpnia 2020 r. wystawione przez specjalistę psychiatrii, dotyczące leczenia w Poradni Zdrowia Psychicznego; 2) zaświadczenie lekarskie z [...] września 2020 r. wystawione przez specjalistę alergologa dotyczące leczenia alergii; 3) dwa zaświadczenia lekarskie druk ZLA ZUS z [...] sierpnia 2020 r. dotyczące niezdolności skarżącej do pracy w dniu [...] sierpnia 2020 r. oraz od [...] sierpnia 2020 r. do [...] września 2020 r.; 4) oświadczenie skarżącej z [...] sierpnia 2020 r. dotyczące niezdolności do pracy spowodowanej Covid-19. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Minister stwierdził, że katalog przesłanek negatywnych, określonych w art. 47 ust. 3 ustawy o chorobach zakaźnych ma charakter wyczerpujący, zamknięty. Wskazał, że sytuacja rodzinna skarżącej nie stanowi przesłanki negatywnej w rozumieniu ww. przepisu. Także okoliczność, że skarżąca wykonuje zawód pielęgniarki w podmiocie leczniczym - Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w [...] nie wyłącza możliwości skierowania do pracy przy zwalczaniu epidemii w innym podmiocie leczniczym. Organ odwoławczy podkreślił, że przyjęcie założenia iż praca w konkretnej placówce medycznej wyklucza skierowanie w ww. celu do pracy w innej jednostce, uniemożliwiłoby racjonalne wykorzystanie potencjału zawodowego tych osób w walce z epidemią. W praktyce pozbawiłoby to wojewodę możliwości decyzyjnych w niniejszym zakresie. Odnosząc się do materiału dowodowego organ odwoławczy podniósł, że przedłożone przez skarżącą zaświadczenia lekarskie dotyczą występowania u niej choroby w postaci alergii oraz zmian zwyrodnieniowych kręgosłupa, rąk i stóp. Komisja Chorób Przewlekłych przy Światowej Organizacji Zdrowia definiuje chorobę przewlekłą jako "wszelkie zaburzenia lub odchylenia od normy, które mają jedną lub więcej z następujących cech charakterystycznych: są trwałe, pozostawiają po sobie inwalidztwo, spowodowane są nieodwracalnymi zmianami patologicznymi, wymagają specjalnego postępowania rehabilitacyjnego albo według wszelkich oczekiwań wymagać będą długiego okresu nadzoru, obserwacji czy opieki" (Pilecka za Shontz 1972, s. 300). Minister wyjaśnił, że choroby przewlekłe z wszelkimi zaburzeniami to takie, które są trwałe, o długim czasie trwania, związane z nieodwracalnymi, postępującymi zmianami uszkadzającymi ustrój, obniżające permanentnie jego wydolność i sprawność (na ogół wynikających z nieodwracalności zmian patologicznych), wymagające stałego leczenia, konsultacji medycznych, skutkujące niemożliwością lub znaczącym ograniczeniem zdolności do pracy zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że art. 47 ust. 3 pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi dotyczy faktycznego występowania biologicznego czynnika chorobotwórczego w miejscu pracy, związanego z różnymi formami leczenia lub opieki nad osobami zakażonymi lub chorymi - nie zaś jedynie ryzyka potencjalnego, które w okresie epidemii występuje przy wykonywaniu dowolnej pracy, jak również w życiu codziennym. Oznacza to, że w przypadku skierowania przez wojewodę osoby z istniejącą chorobą przewlekłą do pracy niosącej ryzyko zakażenia przy zwalczaniu epidemii zachodzi: 1) zwiększone prawdopodobieństwo nabycia zakażenia (ryzyko epidemiologiczne) w stosunku do wykonywania czynności medycznych niezwiązanych ze zwalczaniem epidemii; 2) zwiększone prawdopodobieństwo ciężkiego przebiegu (ryzyko kliniczne) choroby zakaźnej w sytuacji jej nabycia przez osobę z chorobami przewlekłymi. Minister podniósł, że zgodnie z art. 47 ww. ustawy choroba przewlekła, aby powodowała wyłączenie z obowiązku skierowania do zwalczania epidemii, musi powodować większe ryzyko kliniczne - podwyższone ryzyko ciężkiego przebiegu choroby zakaźnej, do której zwalczania dana osoba ma zostać skierowana, w porównaniu do osób, które na taką chorobę nie chorują. W ocenie organu odwoławczego przedstawione schorzenia skarżącej (nie są chorobami przewlekłymi i nie stanowią przeciwskazania do wykonywania czynności wskazanych w decyzji Wojewody [...]. Wskazane schorzenia nie skutkują istotnym naruszeniem odporności organizmu i nie stanowią ryzyka ciężkiego przebiegu infekcji w razie ewentualnego zarażenia wirusem SARS-CoV-2. Minister podkreślił, że w zaświadczeniach lekarskich nie zostały wskazane okoliczności, o których mowa w art. 47 ust. 3 pkt 4 ustawy o chorobach zakaźnych, tj. dotyczące wpływu ww. chorób na przebieg ewentualnego zakażenia wirusem SARS-CoV-2 lub też wpływu zakażenia przedmiotowym wirusem na przebieg ww. chorób. D.S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Zdrowia z [...] października 2020 r. zarzucając naruszenie : I. przepisów postępowania, tj: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ drugiej instancji niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i jej załatwienie, mając na celu słuszny interes Skarżącej, poprzez niepełne przeprowadzone przez wyżej wymieniony organ postępowania dowodowego i nie wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy tj.: a) ilości oraz rodzaju chorób występujących u Skarżącej; b). przewlekłego charakteru chorób występujących u Skarżącej; c) wpływu jakie zakażenie wirusem SARS-CoV-2 będzie mieć na zdrowie i życie skarżącej w kontekście chorób przewlekłych (w tym ich ilości) występujących u skarżącej - i w efekcie niezasadne przyjęcie, iż skarżąca nie spełnia żadnej z przesłanek negatywnych wskazanych w art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 5a pkt 2) ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez niepodjęcie przez organ drugiej instancji niezbędnych czynności, mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy tj. niewystąpienie do konsultanta krajowego z dziedziny medycyny, której choroba przewlekła dotyczy lub z dziedziny chorób zakaźnych - celem uzyskania orzeczenia w sprawie choroby, o której mowa w art. 47 ust. 3 pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - i w efekcie wadliwe uznanie (bez przeprowadzenia miarodajnego dowodu), iż choroby występujące u skarżącej nie można uznać za choroby przewlekłe, w rozumieniu art. 47 ust. 1 pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi; 3) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego w zakresie w jakim wymagana była wiedza specjalistyczna, tj. ustalenia czy choroby występujące u skarżącej można uznać za choroby przewlekłe, w rozumieniu art. 47 ust. 1 pkt 4 o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi; 4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione i nieudowodnione przyjęcie przez organ, iż choroby występujące u skarżącej nie są chorobami przewlekłymi, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w przypadku, gdy wniosek o uznaniu danych chorób za choroby przewlekłe, w myśl art. 47 ust. 1 pkt 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, można wysnuć jedynie w oparciu o dowód z opinii biegłego z zakresu medycyny odpowiedniej dziedziny lub dziedziny chorób zakaźnych; 5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia, co przesądziło o nieuwzględnieniu przez organ II instancji podniesionego przez skarżącą w odwołaniu z [...] września 2020 r. zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.; 6) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. wobec przeniesienia na skarżącą obowiązku ciążącego na organie tj. obowiązku gromadzenia dowodów, w tym przedstawienia zaświadczenia lekarskiego, w którym byłyby wskazane okoliczności dotyczące wpływu chorób występujących u skarżącej na przebieg ewentualnego zakażenia wirusem SARS-CoV-2 lub też wpływu zakażenia przedmiotowym wirusem na przebieg ww. chorób; 7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] o skierowaniu do pracy przy zwalczaniu epidemii z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...]; II. przepisów prawa materialnego poprzez: 1) art. 47 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i skierowanie skarżącej do pracy przy zwalczaniu epidemii SARS-CoV-2; 2) art. 47 ust. 3 pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez jego niezastosowanie i niezasadne skierowanie skarżącej do pracy przy zwalczaniu epidemii podczas gdy, w stosunku do skarżącej zachodzi przesłanka negatywna tj. u skarżącej występują choroby przewlekłe, o których mowa w art. 47 ust. 3 pkt 4 ustawy z o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W uzasadnieniu skargi rozwinięto postawione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu wskazującym na konieczność jej uchylenia. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Ministra Zdrowia z [...] października 2020 r. utrzymuje w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. wydaną w przedmiocie skierowania skarżącej do pracy przy zwalczaniu epidemii. Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowi art. 47 ustawy z dnia [...] grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z ust. 1 "Pracownicy podmiotów leczniczych, osoby wykonujące zawody medyczne oraz osoby, z którymi podpisano umowy na wykonywanie świadczeń zdrowotnych, mogą być skierowani do pracy przy zwalczaniu epidemii." Do pracy przy zwalczaniu epidemii mogą być skierowane także inne osoby, jeżeli ich skierowanie jest uzasadnione aktualnymi potrzebami podmiotów kierujących zwalczaniem epidemii." Skierowanie do pracy przy zwalczaniu epidemii następuje w drodze decyzji (art. 47 ust. 2 ustawy o chorobach zakaźnych). Przy czym według art. 47 ust. 3 powołanej ustawy "Skierowaniu do pracy niosącej ryzyko zakażenia przy zwalczaniu epidemii nie podlegają: 1) osoby, które nie ukończyły 18 lat bądź ukończyły 60 lat; 2) kobiety w ciąży; 2a) osoby samotnie wychowujące dziecko w wieku do 18 lat; 2b) osoby wychowujące dziecko w wieku do 14 lat; 2c) osoby wychowujące dziecko z orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego; 3) osoby, u których orzeczono częściową lub całkowitą niezdolność do pracy; 4) inwalidzi i osoby z orzeczonymi chorobami przewlekłymi; 5) osoby, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 152), oraz posłowie i senatorowie Rzeczypospolitej Polskiej. Prawidłowo wskazał Minister, że powyższa regulacja stanowi narzędzie, które zezwala Wojewodzie na powołanie niemalże każdego pracownika medycznego do zwalczania epidemii, bez względu na miejsce, w którym jest zatrudniony, oraz rodzaj umowy będącej podstawą dotychczasowej pracy. Zestawiając regulacją ustawową wynikającą z art. 47 ze stanem faktycznym w sprawie, w ocenie Sądu, skarżąca nie należy do żadnej kategorii osób podlegającej wyłączeniu wymienionych w ust. 3 tego przepisu. Nie jest także inwalidą - kategoria osób wymieniona w pkt 4. Co do zarzutów skarżącej, że przewlekłe choroby (o czym mowa w pkt 4 ust. 3 art. 47) jakie posiada uniemożliwiają jej skierowanie, podnieść należy, że pojęcie choroby przewlekłej nie zostało normatywnie zdefiniowane. W literaturze przedmiotu, na co słusznie zwrócił uwagę Minister, wskazuje się, że "jest to choroba charakteryzująca się długim czasem trwania i wolnym postępem zmian chorobowych, pozostawia po sobie inwalidztwo, spowodowana jest nieodwracalnymi zmianami patologicznymi, wymagająca specjalnego postępowania rehabilitacyjnego albo według wszelkich oczekiwań wymagać będą długiego okresu nadzoru, obserwacji czy opieki". Wobec braku normatywnego określenia terminu "orzeczona", należy odczytywać go potocznie, to jest "stwierdzona", "ustalona". Wyjątkiem będzie sytuacja, kiedy choroba przewlekła jest przyczyną orzeczonej niepełnosprawności (por. B. Bieniek, A. Górnicz-Mulcahy, Przesłanki odmowy podjęcia pracy przez osobę skierowaną do zwalczania COVID-19, PiZS 2020, nr 5, s. 36-44.). Ponadto, jak definiuje Światowa Organizacja Zdrowia, choroby przewlekłe to choroby, których czas trwania jest długi a ich progresja następuje powoli. Z kolei, Amerykańska agencja NCHS określa chorobę za przewlekłą, jeśli czas jej trwania wynosi 3 miesiące lub więcej. Wśród głównych chorób przewlekłych wymienia się nowotwory, chorobę wieńcową, choroby naczyń mózgowych, nadciśnienie tętnicze, cukrzycę, choroby psychiczne, przewlekłe choroby układu oddechowego, otyłość (por. R. Topór-Mądry, Choroby przewlekłe. Obciążenie, jakość życia i konsekwencje ekonomiczne, Zdrowie Publiczne i Zarządzanie, tom IX, nr 1/2011, s. 25 - 49). Zwrócić należy także uwagę na okoliczność, że podstawą wydania decyzji kierującej do pracy jest stwierdzenie, iż zasoby kadrowe podmiotów skierowanych do walki z chorobą zakaźną nie są wystarczające do realizacji postawionych przed nimi celów. Braki te mogą mieć charakter uprzedni, wówczas gdy nie zostały obsadzone wszystkie etaty pracownicze, lub następczy, jeśli w czasie epidemii doszło do uszczuplenia zasobów kadrowych w wyniku choroby lub z powodu konieczności korzystania przez pracowników z zasiłków opiekuńczych lub dodatkowych zasiłków opiekuńczych (por. B. Bieniek, A. Górnicz-Mulcahy, Przesłanki odmowy podjęcia pracy przez osobę skierowaną do zwalczania COVID-19, PiZS 2020, nr 5, s. 36-44). W niniejszej sprawie Wojewoda podniósł w decyzji, że w Domu Pomocy Społecznej w [...] spośród 78 pracowników 61 jest zarażonych a opiekę na 104 pensjonariuszami zapewnia 20 pracowników, w tym tylko dwie pielęgniarki. Skarżąca niepodleganie skierowaniu do pracy niosącej ryzyko zakażenia przy zwalczaniu epidemii wywodzi z faktu chorowania przez nią na alergie, bóle kręgosłupa. Na udowodnienie swoich twierdzeń przedstawiła zaświadczenia lekarskie z [...] sierpnia 2020 r. oraz [...] września 2020 r. Przedstawiła także zaświadczenia zwalniające z wykonywania pracy w miesiącu sierpniu i wrześniu 2020 r. oraz historię jej wizyt (konsultacji, teleporad) lekarskich. W ocenie Sądu, do załączonej do odwołania dokumentacji medycznej oraz zebranej w ramach postępowania administracyjnego, w sposób dostateczny odniósł się Minister Zdrowia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując motywy ich nieuwzględnienia. Przekonujące dla Sądu jest stanowisko organu odwoławczego co do tego, że nie można uznać za chorobę przewlekłą schorzeń podanych przez skarżącą. Brak było także w sprawie materiału dowodowego bezspornie pozwalającego ocenić, że skarżąca przewlekle choruje na inne choroby. Jednocześnie w ocenie Sądu sam fakt rozpoznania choroby przewlekłej nie eliminuje możliwości skierowania do zwalczania epidemii. W celu ustalenia, że dana osoba, mająca rozpoznaną chorobę przewlekłą, nie powinna być skierowana do zwalczania epidemii konieczne jest orzeczenie w sprawie charakteru choroby wydane przez lekarza posiadającego specjalizację lub tytuł specjalisty w dziedzinie medycyny, której dotyczy choroba przewlekła, lub przez lekarza specjalistę w dziedzinie chorób zakaźnych. Orzeczenia takiego w sprawie niniejszej skarżąca nie przedstawiła, zaś dołączone zaświadczenia nie wskazują na konkretne rozpoznanie choroby przewlekłej, o jakiej wspomniano w uzasadnieniu wyżej. Nie zasługiwał więc na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 84 k.p.a. Przypomnieć należy, że inicjatywa w postępowaniu dowodowym należy nie tylko do organu administracji, ale też do stron, które mogą zgłaszać wnioski dowodowe, zwłaszcza, gdy wywodzą z tego korzystne dla siebie skutki prawne. Nie sposób nie dostrzec, że generalne reguły dowodowego postępowania administracyjnego podlegają pewnym modyfikacjom w sprawach jak ta kontrolowania przez Sąd, tj. w przypadku badania przesłanek wyłączających możliwość skierowania do pracy przy zwalczaniu COVID-19. To na skarżącej spoczywał ciężar dowodowy w zakresie udowodnienia orzeczonej, ustalonej, wobec niej choroby przewlekłej. Wobec nieprzedstawienia tej istotnej okoliczności, organ odwoławczy był uprawniony do orzekania na podstawie ustalonego stanu faktycznego. Z tych wszystkich względów, wobec braku naruszenia przez organ prawa materialnego lub procesowego, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.