II SA/Rz 16/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. P. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Przedmiotem skargi K. P. (dalej: "Skarżąca") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z 18 września 2020 r. K. P. zwróciła się do Starosty o przyznanie dofinansowania ze środków PFRON na likwidację barier architektonicznych z przeznaczeniem na zakup łóżka oraz jego zainstalowanie w łącznej kwocie 3 571,05 zł - co stanowi 95% ogólnej kwoty przedsięwzięcia wynoszącej 3,759 zł. W wyniku rozpoznania ww. wniosku Starosta pismem z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] powołując się na art. 35a lit. 7 pkt d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 426 – zwana dalej "ustawą") oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 926 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem") odmówił przyznania wnioskowanego dofinansowania z powodu braku środków. K. P., powołując się na art. 127 § 1 k.p.a., złożyła odwołanie od pisma Starosty z [...] października 2020 r. traktując je jako decyzję. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez brak nadania kwestionowanemu aktowi formy decyzji i brak pouczenia czy służy od niego odwołanie. Zarzuciła brak szczegółowego wyjaśnienia rozdysponowania środków na dofinansowanie oraz brak określenia terminu od którego i do którego przyznawane były wskazywane dofinansowania. Kolegium zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej "k.p.a.") stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Wyjaśniło, że szczegółowe zasady składania wniosków o dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych, procedurę ich rozpatrywania i terminy uregulowane zostały w przepisach rozporządzenia z 25 czerwca 2002 r. (§ 1, § 10, § 12 rozporządzenia). Natomiast zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. W tym zatem zakresie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. bowiem przedmiot pozostaje w sferze prawa cywilnego. SKO stwierdziło, że skoro ustawodawca expressis verbis wskazał formę umowy jako następstwo rozstrzygnięcia wniosku o dofinansowanie, to nie do przyjęcia jest wykładania, że odmowa dofinansowania następuje w formie aktu administracyjnego – decyzji administracyjnej. Domniemanie takie nie znajduje uzasadnienia, tym bardziej, że ustawodawca wyłączył decyzyjną formę odmowy dofinansowania w § 12 ust. 3 rozporządzenia stanowiąc, że właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Wobec tego, że pismo - informacja Starosty nie ma przymiotu indywidualnego aktu administracyjnego - decyzji administracyjnej, to nie istnieje przedmiot postępowania. Brak przedmiotu postępowania powoduje, że postępowanie odwoławcze nie może zostać zainicjowane, to zaś stanowi o niedopuszczalności złożonego odwołania. W skardze na opisane na wstępie postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżąca zawnioskowała o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zarzuciła obrazę prawa procesowego, tj.: - art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 oraz 35a ust. 4 ustawy o zw. z § 6 pkt 2 w zw. § 12 pkt 3b rozporządzenia w zw. z art. 104 § 1 oraz § 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania stron i powielenie błędnego stanowiska organu I-ej instancji w zakresie nienadania zaskarżonemu aktowi administracyjnemu (rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia dofinansowania osobie niepełnosprawnej ze środków PFRON) formalnej postaci decyzji, brak pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie - podczas gdy wskazany akt administracyjny, zgodnie z dominującą linią orzeczniczą WSA oraz NSA jest merytoryczną decyzją administracyjną rozstrzygającą o prawach jednostki; - art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez SKO od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W obszernym uzasadnieniu Skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podtrzymała swoje stanowisko, że rozstrzygnięcie w kwestii udzielania dofinansowania ze środków PFRON następuje w formie decyzji administracyjnej. Nadto do rozpatrywania spraw dofinansowań znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona w całości. Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO wydane na podstawie art. 134 K.p.a. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania złożonego przez Skarżącą od decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], o negatywnym rozpatrzeniu wniosku K. P. o dofinansowanie ze środków PFRON, na likwidację barier architektonicznych z przeznaczeniem na zakup łóżka oraz jego zainstalowanie w łącznej kwocie 3 571,05 zł. Sąd po przeanalizowaniu zarzutów skargi oraz argumentacji wyrażonej w postanowieniu Organu doszedł do przekonania, iż zaskarżony akt narusza przepisy procesowe oraz materialnoprawne w istotny sposób, który miał oczywisty wpływ na błędnie ustalony w postanowieniu wynik postępowania - art. 145 § 1 pkt 1. lit. a i c P.p.s.a. To zaś zadecydowało o uwzględnieniu skargi. W niniejszej sprawie zagadnieniem podstawowym było ustalenie czy wyrażona w piśmie Starosty z dnia [...] października 2020 r. znak : [...], odmowa pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej o dofinansowanie do likwidacji barier technicznych ze środków PFRON następuje w formie decyzji administracyjnej. W odniesieniu do tej kwestii SKO zajęło stanowisko oparte m.in. na poglądzie WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2018 r., o sygn. akt II SA/Wr 51/18, CBOSA, z którego wynika, że załatwienie wniosku o przyznanie dofinansowania ze środków PFRON nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Skoro dofinansowanie następuje w formie umowy, to odmowa takiego dofinansowania nie może przyjąć postaci decyzji administracyjnej. Domniemanie takie nie znajduje uzasadnienia w obecnych regulacjach prawnych, tym bardziej że racjonalny ustawodawca wyłączył decyzyjną formę odmowy dofinansowania w § 12 ust. 3b rozporządzenia, stanowiąc że właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. WSA w Rzeszowie podziela i uznaje za własne stanowisko zaprezentowane w postanowieniu NSA z dnia 21 listopada 2019 r., o sygn. I GZ 385/19, CBOSA. Stanowisko to dominuje aktualnie w orzecznictwie Sądu odwoławczego. W uzasadnieniu tego orzeczenia wywodzi się, iż procedura uzyskania dofinansowania ze środków PFRON została uregulowana w cyt. wyżej rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W myśl § 12 ust. 2 rozporządzenia osoba niepełnosprawna może złożyć wniosek o dofinansowanie ze środków Funduszu szkolenia i przekwalifikowania, zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze, usług tłumacza języka migowego lub tłumacza-przewodnika oraz likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w każdym czasie. Właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego w terminie 10 dni od dnia złożenia wniosku informuje podmiot, który złożył wniosek, o występujących we wniosku uchybieniach, które powinny zostać usunięte w terminie 30 dni. Nieusunięcie ich w wyznaczonym terminie powoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia (§ 12 ust. 3). Zgodnie zaś z treścią § 12 ust. 3b rozporządzenia właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 10 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Według § 14 rozporządzenia, podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Pozytywne rozpatrzenie wniosku złożonego wraz z wymaganymi dokumentami skutkuje tym, że właściwa jednostka samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania. W przypadku negatywnego załatwienia wniosku, informacja sporządzona w oparciu o § 12 ust. 3b rozporządzenia kończy postępowanie dotyczące przyznania dofinansowania na likwidację barier architektonicznych. W rozporządzeniu nie przewidziano możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. NSA zasadnie wyjaśnia, iż w zakresie prawa administracyjnego obowiązuje domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W przypadku wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Jeżeli ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, prawo do procesu - którego źródłem jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego - "ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy". W uzasadnieniu cyt. wyżej wyroku NSA dodał, że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą". Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania na likwidację barier architektonicznych jest podejmowane na zasadzie uznania administracyjnego (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). W takiej sytuacji tym bardziej konieczne jest zagwarantowanie wnioskodawcy możliwości wszczęcia skutecznej kontroli sądowej, której przedmiotem powinna być ocena, czy organ w sposób zgodny z prawem skorzystał z przysługującej mu kompetencji, a w szczególności, czy w sposób należyty zbadał wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie pod kątem spełnienia przewidzianych prawem przesłanek. Czynności podejmowane przez organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy mają charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw i wolności jednostki. Tego rodzaju rozstrzygnięcia, jako objęte gwarancją konstytucyjną nie mogą pozostawać poza skuteczną kontrolą sądową. NSA na potwierdzenie swego stanowiska przywołał też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 1/12, gdzie stwierdzono że negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej, jednorazowych środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej, na podstawie art. 12a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 z późn. zm.) w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1403 z późn. zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej. Ponadto, jak zauważa NSA w wyroku z dnia 9 listopada 2020 r. o sygn. I GSK 2048/19, CBOSA, potwierdzeniem zakwalifikowania negatywnej informacji wydanej na podstawie § 12 ust. 3b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON, jako decyzji administracyjnej jest także treść art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, który stanowi, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Przepis ten daje możliwość zastosowania w omawianych sprawach art. 104 § 1 k.p.a., według którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przedstawiona wykładnia w/w przepisów rozporządzenia znajduje potwierdzenie także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych obu instancji, czego przykładem są w szczególności wyroki : NSA z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1090/09, NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1614/ 17, LEX, NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2835/17, WSA w Krakowie z dnia 4 października 2016 r. o sygn. akt III SA/Kr 509/16, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 376/18, WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/18, LEX, WSA w Warszawie z dnia 4 września 2019 r. o sygn. I SAB/Wa 26/19, LEX, WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2020 r. o sygn. I SA/Gd 391/19, LEX. W rezultacie słusznie wywodzi się w skardze, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy dofinansowania likwidacji barier architektonicznych powinno nastąpić w formie decyzji, którą strona może kwestionować w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Organ odwoławczy winien był w ustalonych okolicznościach kierować się prezentowanym także w nauce prawa domniemaniem formy władczej konkretyzacji opisanych wyżej przepisów prawa materialnego (patrz. szerz. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, w.: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005 r. s. 7-20). Reasumując, Sąd rozpoznając skargę K. P. zobligowany był potwierdzić naruszenie przez SKO powołanych w zarzutach przepisów prawa materialnego i procesowego w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Kolegium ponownie rozpoznając odwołanie strony skarżącej zobligowane będzie zastosować się do zaprezentowanej wyżej oceny prawnej i do rozpoznania odwołania K. P. w sposób przewidziany przepisami K.p.a. dla tego rodzaju środków zaskarżenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., obejmując nimi koszty wynagrodzenia adwokackiego wg norm przepisanych.