VII SA/Wa 1289/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, sędzia WSA, Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędziowie: sędzia WSA, asesor WSA, Joanna Gierak-Podsiadły, Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi T. T. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr 558/23 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia inwentaryzacji i oceny technicznej budynku oddala skargę

Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z 11 kwietnia 2023 r., nr 558/23 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu zażalenia T.T. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB") z [...]lutego 2023 r., nr [...]utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że do PINB wpłynęło 14 listopada 2022 r., pismo [...]Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] (uzupełnione pismem z 15 grudnia 2022 r.), dotyczące robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr 19 w budynku wielorodzinnym, usytuowanym przy ul. [...] w [...]na terenie Dzielnicy [...]. W trakcie kontroli w ww. lokalu, przeprowadzonej przez organ powiatowy 10 lutego 2023 r., stwierdzono, że lokal składa się z pomieszczeń sypialni, przedpokoju, łazienki z WC i salonu z aneksem kuchennym. W dniu oględzin nie były prowadzone roboty budowlane. Osoby biorące udział w oględzinach poinformowały: "dokonano rozbiórki ściany pomiędzy sypialnią a salonem (w dniu oględzin ściana odtworzona), a także dokonano rozbiórki ściany pomiędzy WC, a łazienką, wykonano nowe instalacje sanitarne (podejście pod umywalkę w łazience) oraz wykonano nową instalację elektryczną, ingerowano w otwory drzwiowe wewnętrzne, a nie zewnętrzne wejściowe. Dodatkowo poinformowano, iż układ funkcjonalno - użytkowy przedmiotowego lokalu był modyfikowany podczas budowy całego obiektu". Zawiadomieniem z 17 lutego 2023 r., poinformowano strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w kwestionowanym lokalu nr 19. PINB postanowieniem z [...]lutego 2023 r., nr [...]nałożył na T.T. obowiązek wykonania i dostarczenia w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, inwentaryzacji wraz z oceną techniczną robót budowlanych, przeprowadzonych w spornym lokalu mieszkalnym, w aspekcie prawidłowości ich wykonania i zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zasadami wiedzy technicznej. Wskazano, że ocena techniczna powinna zawierać: 1. Określenie celu i zakresu opracowania; 2. Podstawy formalne; 3. Zestawienie materiałów będących podstawą opracowania; 4. Opis stanu technicznego przedmiotu opracowania; 5. Analizę techniczną występujących zjawisk i ich przyczyn; 6. Wyniki przeprowadzonych badań i obliczeń; 7. Wnioski i zalecenia (sposób usunięcia nieprawidłowości). Dodano, że ww. dokumentacja powinna być sporządzona w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. W przypadku osób, które nie są wpisane do rejestru eCRUB należy załączyć kopię uprawnień oraz kopię zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień jej sporządzenia. T.T. złożył zażalenie na powyższe postanowienie. MWINB uznał, że organ powiatowy wydał prawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, nie naruszając art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Wyjaśnił, że skorzystanie z dyspozycji art. 81 ust. 2 Pr. bud. powinno mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do załatwienia sprawy, a organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości dokonania koniecznych ustaleń we własnym zakresie. Zwrócił uwagę, że dokonując wykładni językowej art. 81 c ust. 2 ww. ustawy, organ może skorzystać z uprawnień w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ wydający postanowienie o nałożeniu określonych obowiązków musi w sposób dostateczny i przekonywujący wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości, dotyczące jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych, bądź stanu technicznego obiektu budowlanego. W kwestionowanej sprawie powyższa przesłanka została spełniona. PINB słusznie zakłada, że wymagane są wiadomości specjalne. Przeprowadzona 10 lutego 2023 r. kontrola w omawianym lokalu wykazała, że wykonano tam roboty budowlane, polegające m.in. na rozbiórce, a następnie odtworzeniu ściany konstrukcyjnej. Pomimo, że ściana ta została odbudowana konieczne jest ustalenie, czy wykonanie roboty nie naruszyły stateczności konstrukcji, a nowa przegroda nie obciąża nadmiernie stropu. Konieczne jest wykonanie stosownych obliczeń w tym zakresie przez wyspecjalizowany do tego podmiot. Ponadto roboty polegające na wykonaniu instalacji wodno-kanalizacyjnej mają charakter zakryty, czyli nie można dokonać ich oceny w ramach pojedynczych wizualnych oględzin. Jednocześnie organ powiatowy pomimo wiedzy specjalistycznej z zakresu normowanego Prawem budowlanym nie ma możliwości przy jej użyciu w toku zwykłych czynności (oględzin budynku) tychże robót ocenić. Część robót wykonanych w lokalu nr 19 ma charakter tzw. robót zakrytych, np. wykonanie nowych instalacji sanitarnych czy elektrycznych, co uniemożliwia organowi samodzielną ocenę ich prawidłowości, uzasadnia skorzystanie przez PINB z art. 81 c ust. 2 Pr. Bud. W ocenie MWINB, organ powiatowy zasadnie nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia inwentaryzacji i oceny technicznej przedmiotowego budynku, zgodnie z art. 81 c ust. 2 Pr. bud. Lokal nr 19 jest częścią budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]i tak szeroki zakres robót budowlanych może mieć wpływ na stan techniczny tego obiektu. Sama dokonana podczas oględzin obserwacja jest niewystarczająca do oceny prawidłowości przedmiotowych robót budowlanych. Przedłożona dokumentacja pozwoli na precyzyjną i niebudzącą wątpliwości ich ocenę. Stanowić będzie podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w ramach nadzoru budowlanego. Z tym postanowieniem nie zgodził się T.T., wnosząc pismem datowanym na 20 maja 2023 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Zarzucił zarówno ww. rozstrzygnięciu, jak i poprzedzającemu je postanowieniu organu I instancji naruszenie 81c ust. 2 Pr. bud., polegające na nałożeniu na niego obowiązku dostarczenia ekspertyz, podczas gdy w sprawie nie zachodzi przesłanka uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: "2.1. Naruszenie art. 6 kpa polegające nałożeniu obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w sytuacji niezaistnienia przesłanki pojawienia się uzasadnionych wątpliwości. W niniejszej sprawie takie uzasadnione wątpliwości nie tylko nie pojawiły się, ale nawet nie mogły się zaistnieć wobec braku wiedzy na temat stanu faktycznego i niemal całkowitej bierności organów w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego. 2.2. Naruszenie art. 7 kpa polegające na niepodjęciu działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, a dowód w postaci protokołu z oględzin mieszkania przeprowadzony przez pracownika PINB nie został wzięty pod uwagę przez organ pierwszej instancji; organ drugiej instancji wspomniał o tym protokole w Zaskarżonym Postanowieniu lecz ze wzmianki tej wynika, że nie zrozumiał jego treści, co doprowadziło do wytworzenia fałszywego obrazu stanu faktycznego. 2.3. Naruszenie art. 8 par 1 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób prowadzący do utraty zaufania do organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie Organy unikają samodzielnego prowadzenia postępowania dowodowego, a jedyny dowód pozyskany przez PINB (Protokół z kontroli) albo pozostaje niezrozumiany, albo z niewyjaśnionych powodów jest pomijany w sprawie. Jeśli jest to spowodowane brakiem zaufania do pracownika organu, który dokonał oględzin mieszkania, to niewątpliwie nie sprzyja prowadzeniu postępowania zgodnie z art. 8 § 2 kpa. Brak profesjonalizmu skutkujący utratą zaufania manifestuje się także w odmowie wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się, gdy zdecydował o zastosowaniu środka, o którym mowa w art. 81c ust 2 ustawy Prawo budowlane. Odmowa wyjaśnienia czego miałaby dotyczyć ekspertyza, którą miałbym dostarczyć, nie tylko uniemożliwia realizację nałożonego na mnie obowiązku, ale także podważa zaufanie do organów nadzoru budowlanego. 2.4. Naruszenie art. 9 kpa poprzez odmowę należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy obu instancji odmówiły wyjaśnienia czego dotyczą uzasadnione wątpliwości stanowiące przesłankę nałożenia na mnie obowiązku dostarczenia ekspertyzy. Organy odmówiły również wyjaśnienia jaki zakres miałaby mieć pożądana przez nie ekspertyza, co w oczywisty sposób uniemożliwia realizację obowiązku, ale także świadczy ignorowaniu zasady wyrażonej w art. 9 kpa". Skarżący zarzucił też organom obu instancji bezczynność, twierdząc, że "prowadzone przez organy postępowanie zmierza do posłużenia się wyłącznie wiedzą i umiejętnościami zewnętrznych ekspertów, zamiast samodzielnej realizacji zadań określonych w ustawie Prawo budowlane. Wykonane w postępowaniu działania są pozorne - wydania Zaskarżonego Postanowienia i poprzedzającego postanowienia PINB nie poprzedziło kompleksowe zgromadzenie materiału dowodowego, nie poprzedziła nawet rzetelna analiza lub choćby lektura dwustronicowego protokołu z oględzin mieszkania (dowodu pozyskanego przez organy). Organy nie realizują swoich zadań ustawowych, nie dążą do sprawnego doprowadzenia postępowania do końca, nie podejmują próby samodzielnego zgromadzenia materiału dowodowego, a ten już zgromadzony nie został poddany choćby pobieżnej analizie (organ drugiej instancji z lektury protokołu oględzin nie pozyskał wiedzy, z jakich pomieszczeń składa się mieszkanie; ma błędne wyobrażenie co do tego, która, i jakiego rodzaju, ściana została rozebrana i następnie odtworzona. W aktach sprawy nie ma dokumentacji technicznej budynku. Jedyny plan mieszkania w aktach sprawy, to niezrealizowany projekt budowlany, który nie obrazuje tego jak faktycznie dom został zbudowany (potwierdziły to oględziny przeprowadzone przez pracownika PINB). Organ nie pozyskał dokumentacji budynku, co w oczywisty sposób jest warunkiem rzetelnego postępowania. Bezczynność organów nadzoru budowlanego, maskowana działaniami pozornymi, faktycznie oznacza systemowe unikanie realizacji zadań określonych w ustawie Prawo budowlane". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także "stwierdzenie, że organy nadzoru budowlanego obu instancji dopuściły się bezczynności i jedynie pozorowały aktywność w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, a jedyny pozyskany dowód w sprawie - protokół z oględzin przeprowadzonych przez pracownika PINB - nie został wzięty pod uwagę. Bezczynność organów postrzegam, jako świadomą strategię zmierzającą do uniknięcia samodzielnej realizacji ustawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego, do przerzucenia ciężaru prowadzenia tego postępowania na stronę oraz faktycznego przerzucenia obowiązku wyprowadzenia wniosków z tego postępowania na zewnętrznych ekspertów", a także "zobowiązanie organu do procedowania w określonych terminach i wskazania sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, w tym potwierdzenia, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadnionych wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 Pr. bud., a tym samym, że nałożenie na niego obowiązku dostarczenia ekspertyz jest pozbawione podstaw prawnych". Ponadto skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że w piśmie z 25 stycznia 2023 r. poinformował PINB, że rzekomo samowolnie wykonane prace budowlane, wymienione w piśmie [...]Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (dalej: "WSM") zrealizowane były w trakcie wznoszenia budynku w latach 1990-1992 r., a inwestycja realizowana była przez [...]". Poinformował również o tym, że pomimo starań nie może dostarczyć dokumentacji, ponieważ sam jej nigdy nie posiadał i nadal nie posiada. [...]" i Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...]przekazały mu informację, że także nie dysponują tymi dokumentami. Skarżący 2 marca 2023 r., złożył wniosek o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących treści postanowienia PINB z [...]lutego 2023 r., tj. zakresu nakładanego na niego obowiązku. W przypadku odmowy wyjaśnienia treści postanowienia wnioskował o potraktowanie pisma, jako zażalenia na ww. postanowienie z [...]lutego 2023 r. PINB przekazał 8 marca 2023 r., jego wniosek do organu II instancji, traktując je, jako zażalenie. Potraktowanie wniosku skarżącego, jako zażalenia oznaczało, że organ ten odmówił wyjaśnienia, o które wnioskował. Skarżący wyjaśnił, że w lokalu mieszkalnym wymienił podłogę, ponieważ ta pierwotna wykonana z drewnianej mozaiki uległa całkowitemu zużyciu. Zużyciu uległo również wyposażenie hydrauliczne (umywalka, wanna, zlew) i sprzęty te zastąpione zostały nowymi. Dotychczasowy podział na ubikację i łazienkę został zlikwidowany, poprzez rozbiórkę lekkiej ścianki działowej. W trakcie wznoszenia budynku z salonu za pomocą lekkiej ścianki działowej wydzielona została mała sypialnia (na odręcznym szkicu inspektora PINB jest to pomieszczenie nr 5). Ścianka ta została rozebrana, a następnie odtworzona. Te i inne drobniejsze prace zostały wykonane w systemie gospodarczym i nie doprowadziły do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych mieszkania. Stwierdził (powołując się na wyrok NSA sygn. akt II OSK 627/23), że tego rodzaju prac nie można uznać za przebudowę. Wszystkie prace wykonywane w mieszkaniu w czasie poprzedzającym obecny remont wykonywane były bądź przez przedsiębiorcę wznoszącego budynek na zlecenie spółdzielni mieszkaniowej (budowa zakończyła się w 1992 r.) bądź przez [...] (np. wymiana pionów - zasilanie w wodę). W obu przypadkach nie był uczestnikiem procesu budowlanego w rozumieniu art. 17 Pr. bud. Nie był i nie jest właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego, a tym samym organy nadzoru budowlanego nie mają podstawy prawnej, aby na niego nakładać obowiązek, określony w opisany w art. 81c ust. 1 Pr. bud. (w związku z tamtymi historycznymi pracami). W postanowieniu organu powiatowego z 17 lutego 2023 r., nie wyjaśniono, których prac budowlanych ma dotyczyć dokument (czy tamtych historycznych, czy przeprowadzonych w ramach trwającego remontu; nie wskazano także rodzaju prac). Postanowienie PINB nie opisuje żadnych wątpliwości, w tym "uzasadnionych wątpliwości" dotyczących prac budowlanych, a w konsekwencji nie wyjaśniono, czego ewentualnie miałyby dotyczyć ekspertyzy techniczne. Skarżący dodał, że na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., w związku z art. 126 k.p.a., wnosił o wyjaśnienie wątpliwości, dotyczących jego treści. Skarżący podnosił ogólnikowy charakter wydanego rozstrzygnięcia i brak wskazania zaistnienia "uzasadnionych wątpliwości", których zaistnienie stanowi nieodzowny warunek nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust 2 Pr. bud. Poczynione przez PINB ustalenia faktyczne zapisane w protokole kontroli z 10 lutego 2023 r., przeczą istnieniu jakichkolwiek wątpliwości co do jakości wykonanych prac lub jakości materiałów. W protokole umieszczono adnotację o braku zagrożeń. Zdaniem skarżącego, treść postanowienia PINB była niezrozumiała i wymagała wyjaśnienia w zakresie samego istnienia "uzasadnionych wątpliwości", sprzeczności z ustaleniami dowodowymi i ewentualnego doprecyzowania zakresu ekspertyzy (czego miałaby dotyczyć). Wyjaśnienie treści postanowienia pozwoliłoby na ocenę jego zgodności z prawem (art. 81c ust 2 Pr. bud.) i potencjalnie na sporządzenie ekspertyzy. Brak doprecyzowania, czego dotyczą "uzasadnione wątpliwości", rzekomo powzięte przez organ, w praktyce powoduje, że strona postępowania musi się domyślać o co organowi chodzi i zgadywać zakres ekspertyzy technicznej. Alternatywnie, na wypadek odmowy wyjaśnienia treści postanowienia, wnosił, aby potraktować pismo, jako zażalenie i przekazać je do organu II instancji. Zdaniem skarżącego, stwierdzenie MWINB, że prace polegające na rozbiórce i odtworzeniu ściany konstrukcyjnej powinny być poddane fachowej ocenie świadczy o tym, że organ odwoławczy nie zapoznał się wystarczająco wnikliwie z protokołem oględzin dokonanym przez PINB. Z protokołu tego jasno wynika, że rozebrana i odtworzona ścianka to ścianka działowa, niebędąca ścianą konstrukcyjną (ścianka ta od zawsze służyła i nadal służy wydzieleniu sypialni z salonu). Protokół oględzin nie jest obszernym dokumentem, a odręczny szkic mieszkania jest czytelny także dla osób nieposiadających wykształcenia technicznego. Organ odwoławczy naruszył podstawowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. MWINB stwierdził również, że część robót (instalacja wodno-kanalizacyjna i elektryczna) ma charakter zakryty, to znaczy nie ma możliwości oceny ich prawidłowości w trakcie pojedynczych oględzin. Zdaniem organu, ocena poprawności tych prac przekracza umiejętności organów nadzoru budowlanego ("ponadto część robót wykonanych w lokalu nr 19 ma charakter tzw. robót zakrytych, np. wykonanie nowych instalacji sanitarnych czy elektrycznych, co uniemożliwia organowi samodzielną ocenę ich prawidłowości (...)". Skarżący uznał, że organy nadzoru traktują swój brak kompetencji i wynikającą z tego bezradność, jako uzasadnienie dla stosowania środka przewidzianego w art. 81c ust. 2 Pr. bud.. Zawnioskował, aby Sąd zakreślił organom terminy i zakres podejmowanych czynności w postępowaniu lub wskazał sposób załatwienia sprawy. Organy obu instancji nie wskazały stron postępowania i innych osób biorących udział w postępowaniu (naruszyły art. 124 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., w związku z art.126 k.p.a.), wraz ze wskazaniem ich statusu i roli. Wniosek skarżącego, aby oznaczyć strony postępowania został pozostawiony bez żadnej reakcji. Pisma procesowe adresowane były do niego, ale także do [...]oraz Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...]. W przekonaniu skarżącego, pojęcie adresat nie jest tożsame ani z pojęciem strona postępowania, ani z pojęciem uczestnik postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji został rozpoznany w tej sprawie odrębnie (postanowieniem Sądu z 9 sierpnia 2023 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie – i postanowienie organu I instancji – były prawidłowe, a skarga nie była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z będącym podstawą prawną postanowienia pierwszoinstancyjnego art. 81c ust. 2 Pr. bud. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że postanowienie wydawane w trybie art. 81c ust. 2 Pr. bud. ma charakter dowodowy, co oznacza, że nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej czy ekspertyzy w formie postanowienia nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek skorzystania z ocen technicznych lub ekspertyz dotyczy tylko takich sytuacji, w której organy nie mają wiadomości specjalnych wymaganych w sprawie. (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 20 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 358/23, wyrok NSA z 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2558/20, CBOSA). Fakt, że art. 81c ust. 2 Pr. bud., który faktycznie przenosi na stronę koszty ustalenia stanu technicznego, powoduje, że powinien on mieć zastosowania tylko w sytuacjach wyjątkowych, do których zaliczyć należy taką okoliczność, że organa nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. W wypadku takich robót budowlanych, co do których – jak w sprawie niniejszej – niezbędnym jest wykonanie badań i skomplikowanych pomiarów obciążeniowych w celu wyeliminowania obaw co do zagrożenia stabilności konstrukcji całego budynku, jak również dotyczących ustalenia rodzaju i prawidłowości robót, które uległy zakryciu zasadnym może być twierdzenie PINB, że konieczne jest nie tylko zinwentaryzowanie wykonanych robót, ale przede wszystkim zasięgnięcie oceny technicznej wyspecjalizowanego w danym zakresie specjalisty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela ocenę prawną, dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3962/19 (CBOSA), zgodnie z którą nie można art. 81c ust. 2 Pr. bud. rozumieć w ten sposób, że to na organie spoczywa wyłączny ciężar udowodnienia złego stanu obiektu budowlanego i wyłącznie w takiej sytuacji może on skorzystać z uprawnień przewidzianych w cyt. przepisie. Dlatego bowiem, że przepis ten ma charakter dowodowy - ma dostarczyć materiał, który następnie zostanie wykorzystany w postępowaniu głównym, dotyczącym np. stanu technicznego obiektu i ewentualnych kroków zaradczych. Istota takiego dowodowego postanowienia przejawia się w tym, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia, o jakim mowa w art. 81c ust. 2 Pr. bud. organ nie jest ustala ani przyczyn zaistniałego stanu faktycznego, ani kto ponosi odpowiedzialność za zły stan techniczny obiektu budowlanego. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej, nie rozstrzyga w żadnej mierze sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale jest uzupełnieniem materiału dowodowego, służącym realizacji podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego. Właśnie dlatego – odnosząc się również do zarzutów skarżącego – wyjaśnić należy, że charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Por. bud. determinuje krąg podmiotów, których może ono dotyczyć. Oprócz adresata tego postanowienia żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zaskarżeniu tego postanowienia. To adresat postanowienia ponosi koszty tej oceny technicznej i tylko on ma interes faktyczny i prawny w kwestionowaniu zasadności nałożenia na niego tego obowiązku (tak też WSA w Warszawie w wyroku z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 53/22, CBOSA). Skoro art. 81c ust. 2 Pr. bud. nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej i ma on na celu uzupełnienie materiału dowodowego w danej sprawie, to organ powinien również wykazać, że nałożenie na właściciela obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej było uzasadnione w świetle tego przepisu (por. także wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 170/19, CBOSA). Jak wynika z uzasadnienia postanowienia pierwszoinstancyjnego, PINB odnosi istnienie uzasadnionych wątpliwości w danym konkretnym stanie faktycznym do ustalonego w protokole kontroli z 10 lutego 2023 r. zakresu i rodzaju wykonanych robót budowlanych, które – zdaniem organu – wymagały prowadzenia pod nadzorem osób, posiadających stosowne uprawnienia budowlane. Jak stwierdził organ, nie dość, że takiego nadzoru nie było, to dodatkowo same oględziny "nie dają możliwości oceny prawidłowości i bezpieczeństwa wykonania tych robót. W aktach sprawy brak jest stosownego dokumentu stwierdzającego prawidłowość wykonanych robót budowlanych z wiedzą techniczną i przepisami (...)". Odnosząc twierdzenia organu do poczynionych ustaleń w trakcie kontroli należy przypomnieć, że. przeprowadzona 10 lutego 2023 r. kontrola w lokalu skarżącego wykazała, że wykonano tam roboty budowlane, polegające m.in. na rozbiórce, a następnie odtworzeniu ściany konstrukcyjnej. Trafnie więc w tym zakresie uznał organ odwoławczy, że "pomimo, że ściana ta została odbudowana konieczne jest ustalenie, czy wykonanie roboty nie naruszyły stateczności konstrukcji, a nowa przegroda nie obciąża nadmiernie stropu. Konieczne jest wykonanie stosownych obliczeń w tym zakresie przez wyspecjalizowany do tego podmiot". Jak ponadto wynikało z ww. kontroli, wykonana instalacja wodno-kanalizacyjna i elektryczna została zakryta, a więc trafnie zwrócił uwagę MWINB, że "nie można dokonać ich oceny w ramach pojedynczych wizualnych oględzin". Względy bezpieczeństwa konstrukcji całego budynku przy ul. [...] w [...], w skład którego wchodzi lokal nr 19, w którym rozebrana została ściana konstrukcyjna, są zaś tej wagi, że PINB mógł mieć uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 Pr. bud. co do wpływu zakresu wykonanych w lokalu skarżącego robót budowlanych na stan techniczny całego obiektu. Jak słusznie stwierdził NSA, ustalenie zakresu i sposobu wykonania robót rozbiórkowych może wymagać bowiem szczegółowej wiedzy odnośnie do jakości wykonanych już robót i stanu technicznego obiektu (w odniesieniu do stanu, jaki ma miejsce przed ich wykonaniem, jak i jaki powstanie w wyniku ich wykonania) – por. wyrok z 21 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3189/18 (CBOSA). Podobnie, względy bezpieczeństwa uzasadniają również wątpliwości PINB co do wykonania instalacji elektrycznej, następnie zakrytej. Tym samym, nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej wraz z inwentaryzacją wykonanych robót służyło zatem wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. W takim stanie rzeczy, wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie była też wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. NSA zwrócił ponadto słusznie uwagę na to, że takiego rodzaju, jak w sprawie niniejszej, oceny techniczne i ekspertyzy muszą być sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane w związku z hipotezą art. 12 ust. 1 i 2 Pr. bud, stanowiących, że samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, czyli działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, mogą wykonywać osoby posiadające uprawnienia budowlane (wyrok z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 633/18, CBOSA). Tut. Sąd zauważa też, że lakoniczność uzasadnienia PINB została sanowana uzasadnieniem postanowienia organu odwoławczego, w którym MWINB wyjaśnił, jakie w tejże sprawie uzasadnione wątpliwości, dotyczące jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych, bądź stanu technicznego obiektu budowlanego występowały. PINB – wbrew skardze – określił wystarczająco zakres nakładanego na skarżącego obowiązku w trybie art. 81c ust. 2 Pr. bud., wskazując w 7 punktach, jakie elementy ocena techniczna powinna zawierać. Organ wyjaśnił też, że "dokumentacja powinna być sporządzona w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. W przypadku osób, które nie są wpisane do rejestru eCRUB należy załączyć kopię uprawnień oraz kopię zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień jej sporządzenia". Organ II instancji poprawnie zastosował więc art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymując postanowienie PINB w mocy. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że organa nie naruszyły art. 6 k.p.a. przez nałożenie obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Pr. bud., gdyż – jak już była o tym mowa – rodzaj robót budowlanych i fakt ich częściowego zakrycia mógł spowodować po stronie organu nadzoru budowlanego powstanie uzasadnionych wątpliwości. Nie został również naruszony art. 7 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie "działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, a dowód w postaci protokołu z oględzin mieszkania przeprowadzony przez pracownika PINB nie został wzięty pod uwagę przez organ pierwszej instancji; organ drugiej instancji (...) nie zrozumiał jego treści". Jak już zostało to wyjaśnione, właśnie wydane w trybie art. 81c ust. 2 Pr. bud. postanowienie – jako dowodowe – ma na celu należyte ustalenie stanu faktycznego i tego, czy w tej sprawie jakakolwiek interwencja organów nadzoru budowlanego jest konieczna.. Organa nie naruszyły też art. 8 § 1 k.p.a. w sposób przedstawiony w skardze. Trudno bowiem za takie naruszenie uznać wydanie postanowienia dowodowego, zmierzające do ustalenia zarówno stanu faktycznego, jak i tego, czy wymaga on interwencji organów nadzoru budowlanego. Ani PINB, ani MWINB nie naruszyły art. 9 k.p.a. "poprzez odmowę należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego". Skarżący, który uczestniczył w kontroli PINB 10 lutego 2003 r. podpisał wieńczący ją protokół i z tego powodu przyjąć należy, ze wiedział, jakie kwestie kontrolowane były przez ten organ i jakie ustalenia tenże poczynił. Nie bardzo jest zatem wiadomo, do informowania o jakich okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego powonień informować go PINB, zwłaszcza, że kwestionowane postanowienie dotyczyło właśnie dopiero ustalenia tychże okoliczności. Nie powstała więc także i nawet hipotetyczna możliwość, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu poniosły na tym etapie postepowania szkodę z powodu nieznajomości prawa, wymagająca od organu udzielenia im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnić też należy, że przedmiotem zawisłej przed tut. Sądem sprawy – w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. – było wyłącznie nałożenie na skarżącego obowiązku sporządzenia inwentaryzacji robót budowlanych i oceny technicznej. Stąd też zarzut skierowany przez skarżącego wobec organów, a dotyczący ich bezczynności wymaga odrębnej skargi i wówczas może być przedmiotem sądowego rozpoznania. W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.