VII SA/Wa 1001/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie: sędzia WSA Andrzej Nogal (spr.) sędzia WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi S. S. i B.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2025 r. znak: DOR.7100.28.2025.KPI w przedmiocie uchylenia decyzji oddala skargę

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga z dnia 7 kwietnia 2025 r. S. S. i B. S., zwanymi Stroną lub Skarżącym, na decyzję z dnia 7 marca 2025 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej Organem lub GINB, utrzymującą w mocy decyzję z dnia 22 stycznia 2025 r. Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej MWINB, odmawiające uchylenia na podstawie art. 154 k.p.a. własnej decyzji z dnia 12 października 2023 r. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 12 października 2023 r. Małopolski WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z [...] października 2022 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), nakazującą Stronie wykonać rozbiórkę powstałej w wyniku rozbudowy części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S., gm. Z., tj. pokoju z garderobą nad garażem i kotłownią oraz zadaszenia nad tarasem przy narożniku południowowschodnim budynku. W dniu 7 października 2024 r. do MWINB wpłynął Strony o uchylenie na podstawie art. 154 § 1 i 2 kpa decyzji MWINB z dnia 12 X 2023 r. Decyzją z dnia 22 I 2025 r. MWINB odmówił uchylenia decyzji, wskazując, że nie ma ku temu uzasadnionych podstaw. Decyzja MWINB została zaskarżona przez Stronę do GINB, lecz ten utrzymał ją w mocy decyzją z dnia 7 marca 2025 r. Decyzja GINB została zaskarżona przez Stronę skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono decyzji naruszenie: - art. 154 §1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w zaistniałym stanie faktycznym nie jest możliwe uchylenie decyzji ze względu na nie uznaniowy tryb wydania decyzji o nakazaniu rozbiórki wydanej na postawie art. 49e pkt 1 ustawy prawo budowlane, podczas, gdy art. 154 §1 k.p.a. nie odnosi możliwości zmiany decyzji do jej uznaniowości, oraz nie wzięcie pod uwagę, iż Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane z błędną podstawą prawną, w sytuacji w której, skarżący za pośrednictwem pełnomocnika wnieśli o wszczęcie procedury w oparciu o art. 51 ustawy prawo budowlane. - art. 9 k.p.a. przez brak poinformowania strony reprezentowanej przeze pełnomocnika, iż brak jest możliwości uwzględnienia wniosku w oparciu o wskazaną w uzasadnieniu wniosku pełnomocnika podstawę prawną. Z uwagi na powyższe uchybienia Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Z uwagi na powyższe, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. Obowiązkiem sądu jest bowiem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowana przez skarżących decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna z prawem. Sąd w pełni podziela bowiem ustalenia i wnioski płynące z wykładni przepisów prawnych przyjętej przez organ odwoławczy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Nie jest przy trafna argumentacja skargi, w której podnoszony jest zarzut naruszenia art. art. 154 §1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w zaistniałym stanie faktycznym nie jest możliwe uchylenie decyzji ze względu na nie uznaniowy tryb wydania decyzji o nakazaniu rozbiórki wydanej na postawie art. 49e pkt 1 ustawy prawo budowlane. Przedmiotowe postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. było postępowaniem nadzwyczajnym stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Stosownie do art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a., nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy ustawodawca w przepisie prawa materialnego przewiduje zakres uznaniowości dla organu. Natomiast w sytuacji, gdy ustawodawca w sposób sztywny narzuca określone zachowanie organu, uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwa. Nabycie prawa, o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a. należy rozumieć szeroko. Może ono bowiem nastąpić nie tylko w decyzji przyznającej uprawnienia, ale także w decyzji nakładającej na strony obowiązek lub powinność określonego zachowania. Każde indywidualne rozstrzygnięcie, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawo. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a. nie będą zatem należały decyzje nakładające na stronę obowiązki, bowiem nawet one są rozstrzygnięciami, na podstawie których ich adresaci nabywają prawo, którego istota sprowadza się do wykonania obowiązków wyłącznie w takim rozmiarze, jaki wynika z wydanej decyzji, nie zaś w większym. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze, bądź na mniej korzystnych warunkach, a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązki. Prawa nabyte z decyzji administracyjnych można bowiem utożsamiać z każdą korzyścią, jaką strona zyskuje pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy. W związku z tym, decyzje zobowiązujące należy traktować jako rozstrzygnięcia, na mocy których strony nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych. Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzja MWINB z 12 października 2023 r. jest decyzją na mocy której strona nabyła prawo, a więc nie można jej zmienić, ani uchylić w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Sąd podziela pogląd organu, że analizując spełnienie przesłanek powodujących dopuszczalność zastosowania art. 154 k.p.a. w niniejszej sprawie należy wskazać, że nie jest możliwe zastosowanie tego przepisu do tzw. decyzji związanych, a do takich decyzji należy rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowalnego. Przepisu art. 154 k.p.a. nie można stosować dia uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Niedopuszczalność zmiany decyzji związanych na podstawie tego przepisu wynika z faktu, że prowadziłoby to do stanu sprzecznego z wolą ustawodawcy. Ponownie wypada nadmienić, że nie można postępowania w trybie art. 154 k.p.a. traktować jako kolejnej instancji służącej naprawianiu ewentualnych błędów popełnionych we wcześniejszych etapach postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt. II OSK 1810/09, Lex 746810). Jak stwierdzono w tezie pierwszej wyroku NSA z 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt III SA 1388/99, CBOSA), w postępowaniu takim organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Nie bada zatem czy wydana decyzja jest zgodna z przepisami np. Prawa budowlanego. Organ administracji orzekający w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy (por. też wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 124/16, CBOSA). W skardze skarżąca wskazała, że stwierdzenie niewłaściwej (zdaniem urzędu) podstawy prawnej wniosku powinno skutkować wezwaniem pełnomocnika do wyjaśnienia zastosowania takiego a nie innego przepisu lub do umożliwienia mu zmiany wniosku . Zarzut ten jest niesłuszny, albowiem wskazanie zarzutu przez wnioskodawcę w określeniu podstawy prawnej żądania jest wiążące dla organu. Organ związany jest wolą strony, co oznacza, że nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej jej żądania. Jeżeli żądanie strony skarżącej dotyczyło uchylenia decyzji organu wojewódzkiego z 12 października 2023 r. w trybie art. 154 k.p.a., to brak było podstaw do badania ww. decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.