II OSK 1738/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 850/22 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od skarżącej J. W. na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 18 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 850/22, na skutek skargi J. W., uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 24 sierpnia 2022 r., którą na skutek odwołania skarżącej uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z 1 lipca 2022 r. o nakazaniu skarżącej rozbiórki obiektu budowlanego, mianowicie budynku gospodarczo – garażowego zlokalizowanego na działce nr [...] w K., i nakazano skarżącej rozbiórkę tego samego obiektu budowlanego, przy czym w odróżnieniu od decyzji organu pierwszej instancji opisano jego wymiary i doprecyzowano lokalizację wskazując, że znajduje się on na działce nr [...] od strony granicy z działką nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy przyjął, iż skarżąca, będąc współwłaścicielką nieruchomości, bez wymaganego pozwolenia na budowę wybudowała w 2013 r. lub w 2014 r. obiekt budowlany, mianowicie budynek gospodarczo – garażowy o wymiarach 8,34 m na 7,82 m, na który składa się część wydzielona ścianami i przykryta dachem o wymiarach 8,34 m na 5,45 m oraz część stanowiąca tylko zadaszenie o wymiarach 8,34 m na 2,37 m. W ocenie organu odwoławczego wskazany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, gdyż jego słupy konstrukcyjne są kotwami przymocowane do betonowych stóp. Ponadto obiekt ten posiada ściany i dach. Wobec tego, zdaniem organu odwoławczego, jest to budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.). Organ odwoławczy ustalił też, że powierzchnia zabudowy tego obiektu budowlanego, uwzględniając część wydzieloną ścianami oraz część stanowiącą tylko zadaszenie wynosi 65,22 m. Budowa obiektu budowlanego w takiej postaci, zdaniem organu odwoławczego, w czasie jego budowy (lata 2013 i 2014), jak i później według stanu prawnego obowiązującego do 19 września 2020 r. wymagała pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy przy tym przyjął, że postępowanie w sprawie budowy tego obiektu budowlanego zostało wszczęte 19 września 2020 r. i w związku z tym do tego postępowania mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 ze zm.). Dalej organ odwoławczy wskazał, że stosując przepisy Prawa budowlanego ze wskazanego okresu organ administracji pierwszej instancji postanowieniem z 1 kwietnia 2020 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. zobowiązał skarżącą do przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, lecz skarżąca żadnego z tych dokumentów nie złożyła. Wobec tego organ odwoławczy przyjął, że nakaz rozbiórki jest na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. zasadny. Nadto organ odwoławczy wskazał, że nakaz rozbiórki skierowano do skarżącej, gdyż jest ona inwestorem obiektu budowlanego objętego tym nakazem oraz współwłaścicielką nieruchomości, na której on się znajduje. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na art. 52 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie nakazu rozbiórki organ odwoławczy uzasadnił koniecznością doprecyzowania nałożonego obowiązku rozbiórki poprzez wskazanie dokładnej lokalizacji obiektu budowlanego oraz jego wymiarów. W skardze skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania, z których wynikało, że kwestionuje skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki jedynie do niej, a nie także do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem nakazu rozbiórki, a także kwalifikację tego obiektu budowlanego, jako budynku. W odniesieniu do tej ostatniej kwestii skarżąca podniosła, że obiekt budowlany, którego dotyczy nakaz rozbiórki, nie posiada fundamentów. Sąd pierwszej instancji zaakceptował zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 48 ust. 2, 3 i 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Przyjął też, że miała miejsce budowa obiektu budowlanego. Stwierdził jednakże, że wątpliwości budzi kwalifikacja obiektu budowlanego jako budynku. Okoliczność ta zdaniem Sądu pierwszej instancji ma istotne znaczenie, gdyż "sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej charakteru i czasu jej powstania". Sąd pierwszej instancji wskazał, że "(o)cena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu". Stwierdził, że "w sytuacji badania samowoli budowlanej najistotniejszą kwestią jest jej kwalifikacja i ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. W sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą w ogóle reglamentacji. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują tryb i warunki legalizacji oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, czy też obiektu małej architektury". Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "w niniejszej sprawie organy uznały, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi budynek gospodarczo-garażowy", jednakże nie uzasadniły "w żaden sposób takiej kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu budowlanego". Sąd pierwszej instancji stwierdził, że według organu odwoławczego o trwałym związaniu z gruntem świadczy fakt, że słupy konstrukcyjne przymocowane są kotwami metalowymi do stóp betonowych, że obiekt budowlany od 2013 r. lub 2014 r. skutecznie opiera się warunkom zewnętrznym i atmosferycznym oraz że posiada ściany i dach. Zdaniem Sądu pierwszej instancji "dokonana przez orzekające w sprawie organy kwalifikacja kontrolowanej zabudowy jest co najmniej przedwczesna ze względu na brak ustaleń dotyczących posiadania przez przedmiotowy obiekt fundamentów, co wynikało z wadliwej wykładni pojęcia budynku normatywnie zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zaprezentował bowiem argumentację, zgodnie z którą wystarczająca jest cecha trwałego związania z gruntem, która w istocie sprowadza się do skuteczności posadowienia obiektu budowlanego trwale, aby zapewnić mu możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, atmosferycznym". Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że takiego stanowiska nie podziela. Jak podał, według art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez budynek należy "rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Z definicji tej, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wyraźnie wynika, że zasadniczymi determinantami budynku są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Według Sądu pierwszej instancji nie można uznać za budynek obiektu, który nie posiada fundamentów. Nadto, trwałe związanie z gruntem jest konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą budynku samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów. Utożsamianie zatem związania z gruntem wyłącznie z jego fizyczną trwałością, będącą skutkiem odporności na czynniki atmosferyczne, prowadzi do wadliwej wykładni pojęcia budynku i w konsekwencji do błędnej kwalifikacji obiektu. Sąd pierwszej instancji odwołał się też do słownikowej definicji fundamentów wskazując, że fundamenty to osadzona w gruncie dolna część budowli lub podstawa konstrukcji. Wskazał, że rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach". Zdaniem Sądu pierwszej instancji w świetle tej definicji fundamentem jest "osadzona w ziemi dolna część budynku". Nadto stwierdził, że przyjmuje się, iż dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. W końcu skonstatował, że musi istnieć konstrukcja, która spełniać będzie role fundamentu i dopiero jej obecność pozwala na osiągnięcie trwałego związania z gruntem, co pozwala na zakwalifikowanie zabudowy jako budynku przy spełnieniu pozostałych wymogów, czyli wydzielenia z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu. W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie nie poczyniono żadnych ustaleń odnośnie do tego, czy obiekt budowlany, którego dotyczy zaskarżona decyzja, posiada fundamenty. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy administracji w ogóle nie używają tego pojęcia ani w odniesieniu do elementów przedmiotowego obiektu budowlanego, ani też w odniesieniu do ustawowej definicji budynku. Kwestia ta, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, "niewątpliwie zatem wymaga wyjaśnienia, albowiem ma istotny wpływ na wynik sprawy". Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wynikającym z błędnej wykładni art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Odnośnie do kwestii adresata obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego Sąd pierwszej instancji uznał, że zgodne z prawem było nałożenie tego obowiązku na skarżącą, jako inwestora obiektu budowlanego. Organ administracji w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) poprzez przyjęcie, że obiekt budowlany, którego dotyczy zaskarżona decyzja, posadowiony na betonowych płytach nie posiada fundamentów, i w konsekwencji nie może być uznany za budynek. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji albo uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionej podstawie. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę w skardze kasacyjnej w istocie zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż twierdzi się w niej, że mimo określonych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do uznania, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, jest budynkiem Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest wystarczających podstaw do takiej kwalifikacji obiektu budowlanego. Te istotne ustalenia faktyczne to opis obiektu budowlanego, będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji, w szczególności stwierdzenie, że posiada on ściany i dach, że jego słupy konstrukcyjne przymocowane są metalowymi kotwami do betonowych stóp, że łączna powierzchnia zabudowy tego obiektu budowlanego wynosi 65,22 m2 oraz że istnieje on od wielu lat, gdyż został zbudowany w latach 2013 – 2014. Wskazane ustalenia faktyczne, niekwestionowane przez żadną ze stron postępowania, należało ocenić w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, zawierającego definicję budynku. Definicja ta nie jest zbyt precyzyjna. Wynika z niej, że budynek powinien posiadać cztery cechy. Powinien być trwale związany z gruntem, powinien być wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz powinien posiadać dach i fundament. Szczególnie niejasne okazują się cechy w postaci trwałego związania z gruntem i posiadanie fundamentu. Jeżeli chodzi o trwałe związanie z gruntem wystarczy wskazać na przykłady związane z Pałacem Lubomirskich w Warszawie oraz Kościołem Narodzenia Najświętszej Maryi Panny w Warszawie, które przy odpowiednim nakładzie sił i środków mimo niewątpliwego trwałego związania z gruntem przesunięto. Z kolei, jak różnie mogą wyglądać fundamenty wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nadto, ustawodawca nie wyjaśnił w żadnym z przepisów Prawa budowlanego, jak te dwie cechy należy rozumieć. W tych okolicznościach organy administracji, w szczególności organ odwoławczy, trafnie przyjęły, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, jest budynkiem. Ustalono bowiem, że posiada on dach i ściany. Ściany to wspomniane w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przegrody budowlane, które wydzielają budynek z przestrzeni. Trafnie też przyjęto, że skoro ten obiekt budowlany ma konstrukcyjne słupy, które są przymocowane metalowymi kotwami do betonowych stóp, to jest on trwale związany z gruntem. W końcu, mimo że tego wyraźnie nie powiedziano, te betonowe stopy stanowią fundament budynku. Dodatkowo należy wskazać, że przy wykładni i stosowaniu przepisów prawa należy uwzględniać konsekwencje przyjęcia określonego sposobu ich wykładni i zastosowania. Zatem także przy wykładni i stosowaniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego należy mieć na uwadze konsekwencje zakwalifikowania określonego obiektu budowlanego do budynku lub wykluczenia takiej kwalifikacji. W szczególności należy mieć na uwadze, że Prawo budowlane przewiduje jedynie trzy rodzaje obiektów budowlanych, mianowicie budynki, budowle i obiekty małej architektury. Uznanie zatem, że obiekt budowlany nie jest budynkiem musi powodować przyjęcie, że jest to budowla lub obiekt małej architektury. Jeżeli zaś określony przedmiot nie podpada także pod definicje tych dwóch rodzajów obiektów budowlanych, to zachodzi najdalej idąca konsekwencja, mianowicie uznanie, że nie jest to w ogóle obiekt budowlany, co z kolei powoduje, że nie stosuje się do niego Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe zauważyć należy, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa nie sposób uznać za obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, chociażby dlatego, że nie jest to niewielki obiekt oraz że daleko mu do przykładowo wymienionych w tym przepisie przedmiotów. Zauważyć należy, że powierzchnią zabudowy przekracza on inne obiekty budowlane, które w świetle art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w chwili jego budowy podlegały reglamentacji w postaci obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (np. art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w 2013 r.). Nie jest też kwestionowane, że jedną z jego funkcji jest garaż. Trudno też uznać, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Co prawda definicja budowli jest bardzo pojemna, gdyż jest to w istocie każdy obiekt budowlany, który nie jest budynkiem lub obiektem małej architektury, jednakże nie pasuje on do przykładów budowli wskazanych w tej legalnej definicji. Dodatkowo w przypadku rozważania, czy ten obiekt budowlany jest budowlą uwzględnić należy cel takiej kwalifikacji. Sąd pierwszej instancji uznał, że odpowiednia kwalifikacja obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, ma istotne znaczenie w sprawie, jednakże bliżej tego nie wyjaśnił. Prawdopodobnie chodziło o to, że w art. 29 Prawa budowlanego wielokrotnie jest i była w latach 2013 – 2014 mowa o budynku o określonej powierzchni, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Jednakże, gdyby uznać, że ten obiekt budowlany jest budowlą to zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zawarte w tym przepisie nie obejmowałoby go, gdyż w latach 2013 – 2014 w ogóle nie było w nim mowy o budowlach. Zatem, taki obiekt budowlany będący budowlą wymagałby pozwolenia na budowę nawet gdyby miał powierzchnię zabudowy mniejszą niż wskazana w kilku przepisach art. 29 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w latach 2013 – 2014. Rozstrzygnięcie, czy obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, o powierzchni zabudowy 65,22 m2 jest budynkiem, czy budowlą nie ma żadnego istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. W latach 2013 – 2014 budynki o takiej powierzchni nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zaś budowle nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę niezależnie od powierzchni zabudowy. Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Nadto NSA uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Skarżąca w skardze nie zakwestionowała tego, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, ma 65,22 m2 powierzchni zabudowy oraz że został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Ponadto skarżąca nie zakwestionowała tego, że nie przedłożyła żadnego z dokumentów, które stosownie do postanowienia organu pierwszej instancji z 1 kwietnia 2020 r., wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., miała przedłożyć w celu zalegalizowania tej budowy. W związku z tym decyzja o nakazaniu skarżącej rozbiórki była uzasadniona art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Z powołanego przepisu jednoznacznie bowiem wynika, że nakaz rozbiórki orzeka się, gdy nie zostaną wykonane obowiązki nałożone postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 powołanej ustawy. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 2, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a. zasądził od skarżącej zwrot kosztów kasacyjnych poniesionych przez organ administracji.