IV SAB/Po 2/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Ł. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do załatwienia odwołania Ł. W. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 04 maja 2023 r. nr [...], 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w sprawie, o której mowa w pkt 1 wyroku, 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłości w sprawie, o której mowa w pkt 1 wyroku, 5. stwierdza, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 6. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Pismem z dnia 30.11.2023 r. Ł. W. (dalej jako skarżąca) wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłość postępowania i bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu odwołania z dnia 18.05.2023 r. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 04.05.2023 r., znak: [...] W skardze skarżąca podniosła, że organ dopuścił się bezczynności, nieuzasadnionej przewlekłości w rozpoznaniu sprawy oraz nieposzanowania interesu skarżącej w szczególności z uwagi na jej podeszły wiek. W związku z powyższym skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do jak najszybszego rozpoznania sprawy oraz o przyznanie na rzecz skarżącej zadośćuczynienia w kwocie 2000 złotych. Skarżąca uzasadniła, że o rażącym naruszeniu prawa w zakresie przewlekłości w rozpoznaniu odwołania od decyzji administracyjnej można mówić wówczas, gdy czas (okres) od daty wniesienia odwołania do daty jego rozpoznania przekroczył rozsądne i dające się usprawiedliwić granice. Zdaniem skarżącej w sprawie odwołania od decyzji dotyczącej usług opiekuńczych świadczonych na jej rzecz doszło właśnie do takiego naruszenia prawa, a wręcz do bezczynności organu odwoławczego. Od wniesienia środka odwoławczego minęło ponad 6 miesięcy, a pomimo tego organ odwoławczy nie rozpoznał w ustawowym terminie odwołania skarżącej, jak również - pomimo kierowanych w międzyczasie próśb o przyspieszenie załatwienia sprawy - nie zastosował się do obowiązku o którym mowa w art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako k.p.a.). Końcowo skarżąca wskazała, że zarówno we wcześniejszych pismach, jak i w odwołaniu od decyzji wielokrotnie podkreślała swój podeszły wiek (skarżąca ma niemal [...] lat). Z uwagi na wiek oraz stan zdrowia skarżącej, zależało jej na zobowiązaniu organu do jak najszybszego rozpatrzenia jej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wyjaśniając, że w dniu 13.12.2023 r. Kolegium wydało decyzję nr [...], którą uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 18.05.2023 r., znak [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wyjaśnił, że sprawa pierwotnie była zadekretowana pozaetatowego członka Kolegium, którego kadencja wygasała z początkiem czerwca 2023 r. Z początkiem maja 2023 r. Prezes SKO w P. zwrócił się z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o powołanie 19 członków pozaetatowych SKO w P., w tym zadekretowanego członka. Z niewyjaśnionych przyczyn (brak oficjalnego stanowiska) poprzedni Prezes Rady Ministrów nie powołał wnioskowanych osób i organ boryka się z problemem braków kadrowych (brak ponad polowy pozaetatowych członków), co znacznie wydłuża okres rozpatrzenia przez Kolegium spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepis sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wyjaśnienia wymaga, że do skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11, CBOSA). Skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 249/10; wyrok WSA w Poznaniu z 27 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/11 – CBOSA). Zgodnie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a skargę na bezczynność i przewlekłość organu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, skarżąca wyczerpała tok instancyjny, poprzez wniesienie pism wzywających organ do przyspieszenia załatwienia sprawy. Niewątpliwie żadne z wniesionych przez skarżącą pism nie zostało zatytułowane "ponaglenie", nie mniej jednak to nie tytuł pisma jest istotny lecz jego treść. Z treści znajdujących się w aktach sprawy pism skarżącej z 23.06.2023 r. i z 20.09.2023 r. wynika, że celem wniesienia tych pism było ponaglenie organu do rozpoznania sprawy skarżącej. Na uwagę zasługuje w szczególności pismo z dnia 20.09.2023 r., które zostało skierowane do organu już po upływie ustawowego terminu na załatwienie sprawy i w którym skarżąca podkreśliła, że zależy jej na jak najszybszym załatwieniu sprawy. Dostrzeżenia wymaga, że choć w piśmie tym nie zawarto jednoznacznego żądania stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, to pismo takie – w świetle okoliczności niniejszej sprawy - może być uznane za ponaglenie w rozumieniu art. 37 k.p.a. (tak: wyrok WSA w Warszawie z 02.02.2023 r., sygn. akt: IV SAB/Wa 382/22, CBOSA). Skarżąca, poprzez złożenie pisma z dnia 20.09.2023 r., wypełniła więc obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia. Bezczynność określona jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako sytuacja, gdy nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość to sytuacja, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. Na kanwie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że bezczynność organu istniała w dniu wniesienia skargi, gdyż odwołanie skarżącej pozostawało nierozpatrzone pomimo upływu ustawowego - miesięcznego - terminu na załatwienie sprawy. Odwołanie z dnia 18.05.2023 r. wpłynęło do organu I instancji w dniu 19.05.2023 r., a następnie zostało przekazane wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego (data wpływu: 29.05.2023 r.). Organ, którego bezczynność zaskarżono wydał decyzję na skutek rozpatrzenia odwołania skarżącej dopiero po wywiedzeniu przez nią skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, tj. w dniu 13.12.2023 r., a zatem pozostawał w bezczynności przez około 6 miesięcy. Jednocześnie, w niniejszej sprawie, skarżąca zarzuciła, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Podkreślić wobec tego należy, że po otrzymaniu odwołania, organ nie podejmował w sprawie żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W szczególności nie informował skarżącej o przyczynach nierozpatrzenia sprawy w terminie, do czego był zobowiązany na mocy art. 36 § 1 k.p.a., jak również zlekceważył wnoszone przez skarżącą pisma, w których prosiła o rozpoznanie sprawy. Dostrzeżenia przy tym wymaga, że organ nie tylko nie ustosunkował się do ww. pism, ale również nie poczynił działań w celu wyjaśnienia intencji wnoszącej je strony. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy Sąd doszedł więc do przekonania, że organ nie tylko był bezczynny, ale także prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Ponadto, w myśl art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok WSA we Wrocławiu z 13.07.2023 r., sygn. akt: IV SAB/Wr 80/23, CBOSA). Na kanwie rozpoznawanej sprawy, na ocenę stopnia naruszenia prawa wpływa wiele czynników, w tym okres w jakim organ administracji prowadził postępowanie w sposób przewlekły i pozostawał w bezczynności, jak również natężenie pracy pracowników organu wywołane brakami kadrowymi. O ile bowiem ww. okoliczności nie wpływają na ustalenie bezczynności czy przewlekłości, to jednak mają znaczenie w sytuacji oceny charakteru naruszenia prawa. Mając na uwadze argumenty podawane w odpowiedzi na skargę Sąd doszedł do przekonania stwierdzona bezczynność i przewlekłość Kolegium, choć są bezsporne, to nie noszą znamion złej woli organu, jak również nie stanowiły przejawu lekceważenia skarżącej. Okoliczności te niewątpliwie wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania. W odniesieniu do stanu rzeczy w niniejszej sprawie - w ocenie Sądu - opóźnienie w rozpoznaniu odwołania nie stanowi więc naruszenia prawa o takim stopniu intensywności, aby uzasadniało zakwalifikowanie go jako rażące. Adekwatna decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia datowana na 13.12.2023 r. została już wydana. W rezultacie Sąd nie zobowiązał SKO do załatwienia sprawy zainicjowanej odwołaniem skarżącej. Spowodowało to umorzenie postępowania w tym zakresie, o czym Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Sądowi pozostawiono również ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują także na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i przyznanie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód ewentualnie poniesionych przez stronę. W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 17/21, we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 505/20 oraz z dnia 14 maja 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1224/19, CBOSA). W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej, ani do wymierzenia organowi grzywny. Sąd uznał, że przyznanie stronie sumy pieniężnej, jak i wymierzenie grzywny nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, w szczególności mając na uwadze, że naruszenie przez organ prawa jego bezczynnością oraz przewlekłością nie miało postaci kwalifikowanej. Ponadto skarżąca nie uzasadniła w żaden sposób swojego żądania. Wobec tego Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej (pkt 6 sentencji wyroku). W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce, zaś w punkcie 3, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd stwierdził, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły (pkt 4 sentencji wyroku), jednak przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (punkt 5 sentencji wyroku), o czym orzekł na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a.