IV SA/Wr 122/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Protokolant: Specjalista Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 24 października 2025 r. nr SKO 4101/820/2025 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji

Wnioskiem z dnia 28 lutego 2025 r. M. P. (dalej: wnioskodawczyni, strona, skarżąca) wystąpiła o przyznanie zasiłku celowego na remont albo odbudowę budynku lub lokalu mieszkalnego w związku z wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej (powodzi). Złożony przez stronę wniosek dotyczył lokalu mieszkalnego położonego przy "ul. [...] w K. W treści tegoż wniosku strona opisała poniesione w związku z powodzią jaka miała miejsce w dniu 15/16 września 2024 r. szkody w piwnicy oraz lokalu mieszkalnym. Zgodnie z przedstawionym we wniosku opisem szkód, piwnica została zalana całkowicie wraz ze znajdującym się w środku sprzętem. W znajdującym się - na pierwszym piętrze budynku - lokalu mieszkalnym, na skutek wilgoci z parteru uszkodzeniu uległy – drewniana podłoga (w sypialni – przypis Sądu) oraz panele w przedpokoju i kuchni. Szacowane straty strona wyliczyła na kwotę około 25.000 zł. Do wniosku strona dołączyła ocenę uszkodzeń budynku/lokalu sporządzoną przez mgr inż. budownictwa lądowego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, kierownika budowy i robót – R. R. z dnia 25 lutego 2025 r. W toku postępowania administracyjnego ocenę uszkodzeń budynku/lokalu spowodowanych powodzią we wrześniu 2024 r. sporządziła także Komisja do spraw szacowania strat z dnia 21 marca 2025 r. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2025 r. Burmistrz Miasta Kłodzka (dalej: organ pierwszej instancji, Burmistrz) odmówił stronie przyznania wnioskowanego zasiłku. Odwołując się do Zasad udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa z dnia 18 października 2024 r. (sporządzonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) Burmistrz argumentował, że zasiłek na odbudowę/remont budynku lub lokalu mieszkalnego w związku ze szkodami wyrządzonymi przez powódź przyznawany jest w przypadku oszacowania tych uszkodzeń na poziomie co najmniej 5%. Wskazując na powyższe organ pierwszej instancji uznał, że strona nie spełnia przesłanek do przyznania jej wnioskowanego zasiłku albowiem zgodnie ze sporządzoną w dniu 21 marca 2025 r. przez Komisję do spraw oszacowania strat oceną uszkodzeń budynku, procentowy udział uszkodzenia lokalu wyniósł 2,5%. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO, organ drugiej instancji) decyzją z dnia 6 czerwca 2025 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tej decyzji SKO zwróciło uwagę, że w przypadku strony procentowy stopień zniszczeń/uszkodzeń lokalu wskutek powodzi został ustalony dwukrotnie. Pierwszy raz w opinii mgr inż. R. R. z dnia 25 lutego 2025 r. (na poziomie 7,5%), drugi raz w opinii Komisji z dnia 21 marca 2025 r. (na poziomie 2,5%). Organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ocenie zniszczeń/uszkodzeń lokalu z dnia 21 marca 2025 r. Nie wyjaśnił jednocześnie dlaczego odmówił przyjęcia oceny z dnia 15 lutego 2025 r., co ma dla strony istotne znaczenie. Stwierdzając naruszenie przepisów - art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. SKO w zaleceniach zobowiązało organ pierwszej instancji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, która z ocen uszkodzeń budynku/lokalu jest właściwa. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 9 września 2025 r. ponownie odmówił stronie przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. Realizując zalecenia organu drugiej instancji, Burmistrz odniósł się do przedstawionego przez stronę dowodu w postaci oceny uszkodzeń budynku/lokalu zwracając uwagę na to, że osoba dokonująca przeglądu uszkodzeń budynku w dniu 15 lutego 2025 r. nie została powołana zarządzeniami Burmistrza Miasta Kłodzka w skład Komisji do spraw oszacowania strat. Dodatkowo organ stwierdził że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że osoba sporządzająca opinię z dnia 15 lutego 2025 r. nie posiada uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości wskazanych w Zasadach udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa z dnia 18 października 2024 r. Wskazując na powyższe organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu złożonego przez stronę wniosku o przyznanie zasiłku celowego na remont lokalu mieszkalnego, który został uszkodzony w wyniku powodzi wzięto pod uwagę procentową ocenę uszkodzeń jaka została przyjęta w opinii z dnia 21 marca 2025 r., albowiem opinia ta została sporządzona przez osoby spełniające wytyczne zawarte w Zasadach udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa z dnia 18 października 2024 r. Na podstawie tego dowodu stwierdzono, że strona nie spełnia przesłanek do przyznania jej wnioskowanego zasiłku albowiem - zgodnie z opinią z dnia 21 marca 2025 r. straty w lokalu mieszkalnym wnioskodawczyni zostały oszacowane na poziomie poniżej 5%. We wniesionym od tej decyzji odwołaniu strona podniosła, że przyjęta przez Komisję ocena strat na poziomie 2,5% budzi wiele wątpliwości, albowiem członkowie Komisji nie podjęli działań w celu sprawdzenia poniesionych przez stronę strat tak w piwnicy, jak i w lokalu mieszkalnym. Jak argumentowała strona, podczas powodzi została zalana i zniszczona w całości piwnica przynależna do mieszkania (jej remont wiąże się wysokimi kosztami, ponieważ należy dokonać zabezpieczenia, następnie wzmocnienia szyn stalowych stropu odcinkowego). Z kolei sama kamienica została zalana do wysokości mieszkania skarżącej, które znajduje się na pierwszym piętrze budynku. Skarżąca objaśniła, że znajdujący się na parterze budynku lokal usługowy został w całości (po sufit) zalany, a wskutek braku osuszenia i remontu tego lokalu (który do tej pory nie został wyremontowany) doszło do zawilgocenia ścian w mieszkaniu strony, uszkodzenia w pokoju fugi podłogi drewnianej a nadto – do wypaczenia, wybrzuszenia, odkształcenia i odklejenia paneli podłogowych w kuchni i przedpokoju. Z tego względu, strona zmuszona była zerwać podłogi w kuchni i w przedpokoju i wylać nowe posadzki. Ponadto, na ścianach przy podłodze i samej posadzce pojawiła się pleść i grzyb. Zdaniem strony, obowiązkiem organu orzekającego w sprawie było odniesienie się do oceny uszkodzeń, jaką przyjął mgr inż. R. R. w opinii z dnia 15 lutego 2025 r., posiadający uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości. Podejmując polemikę ze stanowiskiem organu pierwszej instancji strona zwróciła uwagę, że osoba sporządzająca opinię z dnia 15 lutego 2025 r. jest członkiem Dolnośląskiej Izby Inżynierów Budownictwa i posiada wpis do e-CRUB, czyli do elektronicznej bazy danych prowadzonej przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, która zawiera informacje o osobach posiadających uprawnienia budowlane w Polsce. Zaznaczyła, że wspomniany rejestr umożliwia łatwe i darmowe wyszukanie oraz sprawdzenie kwalifikacji specjalistów w budownictwie, stanowiąc kluczowe narzędzie dla inwestorów i samego sektora budowlanego. Zwróciła uwagę, że na wezwanie Ośrodka Pomocy Społecznej w Kłodzku przedłożyła m.in. decyzję Wojewódzkiego Urzędu we Wrocławiu o stwierdzeniu przygotowania zawodowego mgr inż. R. R. do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Dodała, że zgodnie z punktem VI Zasad udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa z dnia 18 października 2024 r., zatytułowanym "Szacowanie szkód" - oszacowania wysokości szkód w budynku/lokalu mieszkalnym lub budynku gospodarczym dokonuje komisja do spraw szacowania strat, powołana przez wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) albo osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości. Powołując się na sformułowaną w treści art. 81a k.p.a. zasadę rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony, wnioskodawczyni także i na tej podstawie domagała się uwzględnienia oceny uszkodzeń budynku/lokalu z dnia 15 lutego 2025 r., w której przyjęto procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku na poziomie – 7,25. Decyzją z dnia 24 października 2025 r. SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm., dalej: u.p.s.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W treści tej decyzji SKO podniosło, że celem zasiłku celowego na remont albo odbudowę budynku lub lokalu mieszkalnego w związku z wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej nie jest zapewnienie osobom poszkodowanym w wyniku powodzi środków na pokrycie wszystkich szkód spowodowanych przez żywioł, lecz tylko tym osobom, których dom lub mieszkanie uległo zniszczeniu/uszkodzeniu na poziomie przekraczającym 5%. Stanowisko w tym zakresie wynika z wytycznych w zakresie zasad przyznawania zasiłku celowego na remont albo odbudowę budynku lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, które to zasady zostały zawarte w piśmie sporządzonym z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2024 r., zatytułowanym Zasady udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa z dnia 18 października 2024 r. Wprawdzie pismo to nie należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, niemniej jednak zawiera ono ujednolicone standardy i zasady postępowania, jakimi winny kierować się organy pomocy społecznej względem osób poszkodowanych skutkami powodzi, która miała miejsce we wrześniu 2024 r. Jak następnie argumentowało SKO, procentowy stopień uszkodzenia/zniszczenia budynku wylicza się według wzoru określonego w załączniku nr 8 i 8a do Zasad udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa z dnia 18 października 2024 r. W sprawie, należało przyjąć dane i wyliczenia przyjęte w protokole (opinii) z dnia 21 marca 2025 r., sporządzonej przez Komisję do spraw oszacowania strat, której przewodniczyła osoba posiadająca odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, stwierdzoną uprawnieniami budowlanymi – mgr. inż. J. R. Zgodnie z tą opinią, uszkodzenia w lokalu mieszkalnym wnioskodawczyni zostały oszacowane na poziomie 2,5% (0,25 x 10), co w świetle Zasad udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa z dnia 18 października 2024 r. wyklucza przyznanie stronie wnioskowanego zasiłku. W treści decyzji organ drugiej instancji podkreślił, że jest związany oceną uszkodzeń lokalu mieszkalnego, jaką w dniu 21 marca 2025 r. sporządziła - powołana w tym celu przez Burmistrza Miasta Kłodzka - Komisja do spraw oszacowania wysokości szkód. Innymi słowy, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność zawartych w tej opinii szacunków albowiem nie dysponuje on wiadomościami specjalnymi. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu SKO wyraziło pogląd, że ocena uszkodzeń lokalu z dnia 15 lutego 2025 r., jaką strona dołączyła do wniosku, została sporządzona przez osobę nie posiadającą uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, ani też osoba sporządzająca tę opinię nie została powołana przez Burmistrza jako członek Komisji do spraw szacowania strat w budynkach/lokalach mieszkalnych położonych na terenie Gminy Kłodzko. Opinia z dnia 15 lutego 2025 r. nie mogła zatem stanowić podstawy do ustalenia wysokości pomocy remontowo-budowlanej w sprawie. Niezależnie od tej argumentacji SKO zwróciło uwagę, że przedłożony przez stronę dokument uwzględnia zniszczenie fundamentów budynków, podczas gdy ten element konstrukcyjny budynku (podobnie jak dach) nie powinien być brany pod uwagę przy szacowaniu wielkości szkód w lokalach mieszkalnych. W obiektach takich jak bloki mieszkalne czy domy wielorodzinne, fundament jest elementem tzw. nieruchomości wspólnych. Koszty wykonania robót budowlanych związanych z jego naprawą obciążają wspólnotę lub spółdzielnię mieszkaniową. W podsumowaniu SKO uznało, że odmawiając stronie prawa do pomocy remontowo-budowlanej organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Decyzja tego organu jest zatem zgodna z prawem. Decyzja SKO została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jako wydana z naruszeniem: - art. 40 ust. i 2 u.p.s. w zw. z art. 2 ust. 1 u.p.s. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zaistniały przesłanki do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, co skutkowało przekroczeniem granic uznania administracyjnego i stanowiło naruszenie zasad przyznawania zasiłku celowego, określonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Zasadach udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa z dnia 18 października 2024 r.; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji przyjęcie zaniżonego, procentowego zakresu zniszczeń lokalu mieszkalnego na poziomie 2,5% i nieuwzględnienie przedłożonej wraz z wnioskiem oceny z dnia 15 lutego 2025 r., określającej procentowy udział uszkodzeń lokalu mieszkalnego na poziomie 7,25%. Z tych powodów strona wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Nadto, wniosła również o dopuszczenie dowodów z: - pisma mgr inż. R. R. na okoliczność dokonania oceny zniszczeń i określenia wysokości szkody w lokalu mieszkalnym zajmowanym przez skarżącą; - 3 faktur VAT na okoliczność wykonania odpowiednio: remontu przedpokoju, remontu podłogi w sypialni wraz z usługą osuszania ścian, remontu piwnicy. W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji. Dodatkowo wskazała, że lokal mieszkalny o łącznej powierzchni 123 m2 został wyremontowany w 2022 r. Wskutek powodzi, strona musiała wymienić podłogę w przedpokoju oraz osuszyć i wycyklinować podłogę w sypialni. Przez okres około roku nie korzystała z sypialni z uwagi na postępującą wilgoć, która bezpośrednio oddziałuje na problemy związane z górnymi drogami oddechowymi. W treści skargi strona zarzuciła nadto organowi pierwszej instancji, że nie zagwarantowano jej przed tym organem prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym oraz przedstawienia argumentów na rzecz zasadności wystąpienia z wnioskiem o pomoc w formie zasiłku celowego na remont lokalu mieszkalnego, który doznał szkód w wyniku powodzi. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie choć z przyczyn innych aniżeli podniesione w samej skardze. Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Warto także zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Kwestią sporną w sprawie jest zasadność odmówienia stronie przyznania prawa do zasiłku celowego na remont lokalu mieszkalnego, o co strona ubiegała się w związku z poniesionymi w tym lokalu szkodami jakie wyrządziła powódź we wrześniu 2024 r. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, stopień zniszczeń/uszkodzeń w lokalu mieszkalnym w którym strona prowadziła w dniu powodzi gospodarstwa domowe został oszacowany przez Komisję do spraw oszacowania strat na poziomie 2,5 %, co dyskwalifikowało możliwość skutecznego ubiegania się przez stronę o pomoc pieniężną w świetle reguł wynikających z Zasad udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa z dnia 18 października 2024 r. Niewątpliwie, zasadnie podnosi SKO, że zgodnie z punktem III (podpunkt 3 w/w Zasad (zatytułowanym "Zasady udzielania pomocy remontowo-budowlanej"), kwoty zasiłków składających się na pomoc remontowo-budowlaną, przyznawane są w przypadku oszacowania procentu zniszczeń/uszkodzeń na poziomie co najmniej 5% budynku lub lokalu, o których mowa w cz. I ust. 1 pkt 2. Jednak w ocenie Sądu kwestia procentowego ustalenia stopnia zniszczeń/uszkodzeń w lokalu przy "ul. [...]" w K., przyjęta w protokole Komisji do spraw oszacowania strat wymaga co najmniej zweryfikowania z punktu widzenia rzetelności tego oszacowania. Wątpliwości jakie Sąd powziął w sprawie wyłaniają się z zestawienia opisu szkody ujętej w treści sporządzonego przez Komisję protokołu oceny uszkodzeń budynku spowodowanych powodzią we wrześniu 2024 r. (chodzi o punkt e) "inne elementy" formularza) z przedstawianym przez stronę w toku postępowania opisem szkód, jakie w zajmowanym przez nią lokalu mieszkalnym wyrządziła powódź. W treści protokołu oceny uszkodzeń budynku spowodowanych powodzią we wrześniu 2024 r., tj. w punkcie e) "inne elementy" formularza w części dotyczącej "Wstępnej oceny uszkodzeń budynku spowodowanych powodzią we wrześniu 2024 r." Komisja odnotowała: "szpary w podłodze, 10%". Tymczasem z treści pism skarżącej składanych w toku postępowania administracyjnego wynika, że kwestia szpar w podłodze dotyczyła pomieszczenia sypialnianego, natomiast w przedpokoju i kuchni woda sącząca się przez strop wyrządziła szkody skutkujące koniecznością wymiany podłogi i położeniem kafli podłogowych. Stanowisko w tym zakresie strona potwierdziła na rozprawie w dniu 13 maja 2026 r. wyjaśniając, że na skutek wchłonięcia wilgoci pochodzącej z zalanego lokalu usługowego na parterze, w lokalu mieszkalnym skarżącej zniszczeniu uległy – panele winylowe w kuchni i przedpokoju oraz drewniana podłoga w jednym z pokoi. Zgodnie z twierdzeniami skarżącej, ściany w tych trzech pomieszczeniach uległy zawilgoceniu na wysokość około 20 cm i wymagały osuszania, choć wilgoć pochodząca z zalanego i nieremontowanego lokalu usługowego na parterze utrzymuje się do dziś. Strona oświadczyła również, że zwracała uwagę Komisji na zawilgocenie ścian przy listwach przypodłogowych, co jednak nie spotkało się z reakcją członków Komisji. Warto w tym miejscu odnotować, że na kwestię zawilgoconych ścian przy posadzce strona zwracała uwagę w odwołaniu od decyzji z dnia 9 września 2025 r., do którego dołączyła dokumentację zdjęciową na której widać ślady zawilgocenia nad listwą przypodłogową. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, SKO bezkrytycznie przyjęło za wiążące w sprawie ustalenia zawarte w protokole oceny uszkodzeń budynku z dnia 21 marca 2025 r. Tym samym nie rozważyło, czy zawarta w protokole kontroli adnotacja o szparach w podłodze (punkt e) "inne elementy" Wstępnej kwalifikacji uszkodzeń /zniszczeń elementu budynku (rodzaj i zakres uszkodzeń/zniszczeń) w pełni odzwierciedla rzeczywisty stan (zakres) szkód jakie poniosła strona w swoim lokalu mieszkalnym w związku z powodzią jaka miała miejsce we wrześniu 2024 r. Niewątpliwie, opisany w Zasadach udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa z dnia 18 października 2024 r. sposób oceny szkód dokonywany jest z udziałem osób posiadających odpowiednie kwalifikacje (wskazane w tym dokumencie), co niewątpliwie wymaga wiadomości specjalnych. Ustalenia te nie mają jednak charakteru dowodu z opinii biegłego, stanowią natomiast dowód, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. Protokół oszacowania szkód sporządzony przez Komisję powinien zatem podlegać ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, z uwzględnieniem specyfiki odnoszącej się do ustaleń technicznych. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z wyrażaną tam tezą, ocena uszkodzeń budynku sporządzona przez komisję do spraw szacowania szkód jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a., który podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 139/25, dostępne w CBOSA). W świetle argumentacji podnoszonej przez skarżącą oraz przedłożonych przez nią dowodów w postaci dokumentacji zdjęciowej, w tym treści odwołania wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji, SKO orzekające w sprawie powinno dokonać krytycznej oceny dokumentu w postaci protokołu Komisji .z dnia 21 maca 2025 r. a w razie wątpliwości (które w ocenie Sądu powinien na tle całokształtu powziąć ten organ) winno zwrócić się do członków Komisji o jego uzupełnienie, bądź złożenie dodatkowych wyjaśnień w tym zakresie, czego w sprawie zabrakło. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, że w postępowaniu administracyjnym do którego zalicza się kontrolowane postępowanie to organ administracji publicznej jest gospodarzem postępowania, do którego obowiązku należy dążenie do wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy i ich właściwej oceny. Oznacza to, że organ administracyjny prowadzący postępowanie jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz podjąć wszelkie starania niezbędne do dokładnego jego wyjaśnienia, jako niezbędnego warunku wydania decyzji zgodnej z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 664/18, dostępny w CBOSA). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z uwagi na charakter dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (którego istotą jest rozpoznanie sprawy w jej całokształcie przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji) od wspomnianego obowiązku nie jest zwolniony także organ drugiej instancji. Powyższe oznacza, że ocena dowodów przeprowadzona przez ten organ w ramach dwukrotnego rozpoznania sprawy nie może być dowolna, co oznacza, że musi uwzględniać wszystkie zebrane fakty we wzajemnym ich logicznym powiązaniu. Z przepisu art. 80 k.p.a. wynika, że oceniając wiarygodność i moc dowodów, organ powinien ocenić nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie. Kontrolowane postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, zasad procesowych z art. - 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a, i 80 k.p.a. absolutnie nie realizuje czego dowodem jest pominięcie w sprawie twierdzeń strony (popartych dokumentacją) co do większego zakresu szkód niż to przyjęto w protokole Komisji z dnia 21 marca 2025 r. (gdzie ograniczono się jedynie do odnotowania szkody w postaci szpar w podłodze (drewnianej – przypis Sądu)). Wyrażona ocena Sądu skutkować musiała przyjęciem, że w sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego w sposób, który mógłby rzutować na wynik sprawy. Okoliczności podnoszone przez stronę muszą bowiem zostać poddane analizie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, co może skutkować weryfikacją procentowego stopnia uszkodzeń w lokalu względem pierwotnie przyjętej w protokole z dnia 21 marca 2025 r. wartości. Odnosząc się do dołączonej do wniosku oceny uszkodzeń budynku z dnia 15 lutego 2025 r., sporządzonej przez mgr. inż. R. R., wypada zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, z treści art. 75 § 1 k.p.a. wynika otwarty katalog środków dowodowych. Przedłożona przez stronę opinia została sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, dodatkowo, posiadającą uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie. Z punktu VI podpunkt 1 i 2 Zasad udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa z dnia 18 października 2024 r. (zatytułowanego "Szacowanie szkód") wynika, że wysokości szkód w budynku/lokalu mieszkalnym lub budynku gospodarczym dokonuje osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości albo komisja do spraw szacowania strat, powołana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w której bierze udział pracownik organu nadzoru budowlanego wykonujący zadania służbowe. W uzasadnionych przypadkach, w tym stosownie do potrzeb oraz w sposób wykluczający konflikt interesów, zamiast pracownika organu nadzoru budowlanego, o którym stanowi ust. 1, w pracach komisji do spraw szacowania strat może wziąć udział inna osoba posiadająca odpowiednie kwalifikacje, zwłaszcza z uwzględnieniem uprawnień do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie stosownie do art. 12 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.). Poczynione przez organy ustalenia w zakresie tego, że mgr. inż. R. R. nie posiada uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, jak również to, że nie był w sprawie członkiem Komisji powołanej do spraw oszacowania strat nie wyklucza co do zasady waloru środka dowodowego sporządzonej przez tę osobę opinii. Czym innym jest natomiast ocena zasadności przyjętej w tej opinii procentowej wartości jakiej uległo mieszkanie skarżącej. Jak należy przyjąć na podstawie argumentacji pomieszczonej w zaskarżonej decyzji, pomimo że SKO stwierdziło w tej decyzji, że z uwagi na brak wymaganych uprawnień mgr. inż. R. R. w zakresie szacowania nieruchomości sporządzona przez niego opinia z dnia 15 lutego 2025 r., nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości pomocy remontowo-budowalnej w sprawie, to ostatecznie organ ten odniósł się (krytycznie) do walorów dowodowych tej opinii. Zdaniem SKO, sporządzona przez mgr. inż. R. R. opinia uwzględnia zniszczenie fundamentów budynków, podczas gdy ocenę szkód wyrządzonych przez powódź należy ograniczyć wyłącznie do uszkodzeń/zniszczeń w lokalach mieszkalnych. Wyrażone przez SKO stanowisko wymaga doprecyzowania koniecznego z punktu widzenia kwestii spornych w sprawie. Otóż, istotnie w budownictwie wielomieszkaniowym najczęściej jest tak, że piwnica jest tzw. elementem wspólnym nieruchomości. Wówczas koszty wykonania robót budowlanych takiego pomieszczenia obciążają wspólnotę lub spółdzielnię mieszkaniową. Może jednak wystąpić sytuacja, w której piwnica stanowić będzie pomieszczenie przynależne do lokalu mieszkalnego. W takim przypadku – w sensie prawnym – będzie traktowana jako część składowa lokalu. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 232) do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi". W sprawie strona skarżąca podnosiła, że zniszczona piwnica stanowi pomieszczenie przynależne do lokalu. Twierdzenia strony w tym zakresie nie zostały zweryfikowane poprzez wgląd do księgi wieczystej. Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania administracyjnego strona podła numer księgi wieczystej lokalu mieszkalnego. W toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą organów będzie analiza zapisów księgi wieczystej i poczynienie na tej podstawie ustaleń w zakresie tego, czy istotnie piwnica skarżącej stanowi – w sensie prawnym – pomieszczenie przynależne do lokalu, czy też nie. Dopiero poczynienie ustaleń w tym kierunku uprawiać będzie organy do merytorycznego ustosunkowania się do opinii sporządzonej w sprawie przez mgr. inż. R. R. Uzupełniająco już tylko należy zwrócić nadto uwagę, że umknęło uwadze organów orzekających w sprawie, że w art. 69b dodanym do ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw na podstawie art. 19 pkt 19 ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 1717) prawodawca ustanowił szczególną podstawę prawną udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego dla osób, które poniosły straty wskutek powodzi we wrześniu 2024 r., w stosunku ogólnej podstawy prawnej określonej w art. 40 ust. 2 u.p.s. i co istotne w sprawie przepis art. 69b ustawy zmieniającej obowiązywał od 26 listopada 2024 r., a więc już w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Kierując się całością przedstawionej argumentacji, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy administracji publicznej związane są, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., wyrażonym w sprawie stanowiskiem Sądu. Zalecenia dla kierunku przyszłego postępowania administracyjnego wynikają wprost z treści uzasadnienia Sądu. Rzeczą organów ponownie rozpoznających sprawę jest przeprowadzenie postępowania dowodowego przy respektowaniu reguł dowodowych z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego oraz wyjaśnieniu wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia żądania skarżącej organy ponownie rozpoznają złożony przez stronę wniosek.