III SA/Po 684/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Sebastian Michalski Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Śremie na uchwałę Rady Gminy Brodnica z dnia 29 października 2025 r. nr XVII/95/2025 w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2026 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 10 ust. 6.

III SA/Po 684/26 Uzasadnienie Prokurator Rejonowy w Śremie (dalej również: skarżący lub Prokurator) pismem z dnia 15 maja 2026 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XVII/95/2025 Rady Gminy Brodnica z dnia 29 października 2025 r. w sprawie przyjęcia "Rocznego programu współpracy Gminy Brodnica z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2026 rok". Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2025 r., poz. 1338 z późn. zm., dalej: ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie). Prokurator zaskarżył uchwałę w części, tj. w zakresie § 10 ust. 6 Załącznika do uchwały, w którym postanowiono, że: "Udział w pracach komisji konkursowej jest nieodpłatny i nie przysługuje zwrot kosztów podróży". Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 7, art. 94 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez uregulowanie w rocznym programie współpracy kwestii odpłatności udziału członków komisji konkursowej w jej pracach oraz zwrotu kosztów związanych z tym udziałem, mimo że ustawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do regulowania tych kwestii. W ocenie Prokuratora art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia trybu powoływania oraz zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert, nie obejmuje natomiast uprawnienia do określania zasad wynagradzania członków tych komisji ani przesądzania o braku prawa do zwrotu poniesionych przez nich kosztów. Wprowadzenie takiej regulacji stanowi zatem przekroczenie delegacji ustawowej. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 10 ust. 6 Załącznika do uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Brodnica wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności § 10 ust. 6 Załącznika do uchwały. Zgodnie bowiem z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie roczny program współpracy zawiera w szczególności tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. W ocenie Rady Gminy użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności" oznacza, że katalog spraw, które mogą zostać uregulowane w programie współpracy, nie ma charakteru zamkniętego, a organ stanowiący posiada pewien zakres swobody regulacyjnej. Rada Gminy wskazała ponadto, że zaskarżone postanowienie nie miało na celu ustanowienia zasad wynagradzania członków komisji konkursowej ani ingerowania w stosunki pracownicze pracowników samorządowych. Jego celem było jedynie określenie organizacyjnego i społecznego charakteru udziału członków komisji w jej pracach. Jednocześnie organ przyznał, że dostrzega istniejącą w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych linię orzeczniczą, zgodnie z którą regulacje dotyczące nieodpłatnego udziału członków komisji konkursowej oraz braku zwrotu kosztów podróży mogą zostać uznane za wykraczające poza zakres delegacji ustawowej. Rada Gminy wskazała w tym zakresie w szczególności na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 2067/24, powołany również przez Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2026 r., poz. 662 z późn. zm., dalej: u.s.g.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Ponieważ stosownie do treści art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku "nieistotnego naruszenia prawa" organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa aktem organu jednostki samorządu terytorialnego powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Powyższe oznacza, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może regulować w akcie prawa miejscowego wyłącznie te kwestie, do których został upoważniony przez ustawodawcę. Zakres przyznanej kompetencji nie może być przy tym domniemywany ani interpretowany w sposób rozszerzający. W niniejszej sprawie podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Stosownie do art. 5a ust. 1 tej ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, roczny program współpracy z tymi organizacjami oraz podmiotami. Zgodnie natomiast z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy roczny program współpracy zawiera w szczególności tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. W ocenie Sądu z powyższego przepisu nie wynika kompetencja Rady Gminy do określenia, że udział członków komisji konkursowej w jej pracach jest nieodpłatny ani do wyłączenia prawa tych osób do zwrotu kosztów podróży. Kwestia ta była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 2067/24 (publ. CBOSA). NSA w przywołanym wyroku wskazał, że z normy kompetencyjnej zawartej w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy nie można wyprowadzić upoważnienia dla organu stanowiącego do określenia zasad uczestnictwa poszczególnych członków komisji w jej pracach poprzez wskazanie, że uczestnictwo to jest nieodpłatne lub że członkom komisji nie przysługuje zwrot wydatków związanych z wykonywaniem czynności. Uprawnienie do określenia zasad działania komisji konkursowej nie może być bowiem utożsamiane z uprawnieniem do wskazania sposobu wynagradzania członków komisji ani do przyjęcia, że uczestnictwo w pracach komisji jest nieodpłatne. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że Rada Gminy Brodnica w § 10 ust. 6 Załącznika do uchwały nr XVII/95/2025 postanowiła, że udział w pracach komisji konkursowej jest nieodpłatny oraz że członkom komisji nie przysługuje zwrot kosztów podróży. Regulacja ta nie określa zatem organizacji pracy komisji, sposobu jej powoływania, trybu podejmowania czynności czy zasad opiniowania ofert. Przesądza natomiast o sytuacji majątkowej osób uczestniczących w pracach komisji, pozbawiając je wynagrodzenia oraz zwrotu kosztów podróży. Dotyczy więc kwestii, która nie została objęta zakresem upoważnienia określonego w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy. Nie zasługuje na uwzględnienie argument Rady Gminy, że użycie w art. 5a ust. 4 ustawy zwrotu "w szczególności" pozostawia organowi stanowiącemu szeroki zakres swobody regulacyjnej. Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, że katalog elementów, które powinien zawierać roczny program współpracy, nie ma charakteru zamkniętego. Nie oznacza jednak przyznania organowi stanowiącemu nieograniczonej kompetencji do regulowania wszelkich kwestii związanych z funkcjonowaniem komisji konkursowych. Także regulacje niewymienione wprost w przepisie muszą pozostawać w granicach przedmiotu przekazanego do uregulowania przez ustawodawcę. Nie można zatem przyjąć, że samo pozostawienie otwartego katalogu elementów programu współpracy pozwala Radzie Gminy na regulowanie kwestii odpłatności udziału członków komisji konkursowej oraz zwrotu kosztów ponoszonych w związku z tym udziałem. Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje również deklarowana przez organ intencja, zgodnie z którą celem zaskarżonego przepisu było jedynie wskazanie organizacyjnego i społecznego charakteru udziału członków komisji w jej pracach, a nie ustanowienie zasad wynagradzania. O legalności aktu prawa miejscowego decyduje bowiem jego treść, a nie deklarowany przez organ cel jego ustanowienia. Rada Gminy wprowadziła do programu jednoznaczne postanowienie, zgodnie z którym udział w pracach komisji jest nieodpłatny oraz nie przysługuje zwrot kosztów podróży. Skutek normatywny tego przepisu jest zatem jednoznaczny – organ przesądził o braku odpłatności udziału w pracach komisji oraz o braku prawa do zwrotu określonych wydatków. Nie można również podzielić argumentacji organu w zakresie, w jakim wskazuje on na brak zamiaru ingerowania w stosunki pracownicze pracowników samorządowych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2067/24, wynagrodzenie pracowników samorządowych będących członkami komisji podlega właściwemu reżimowi prawnemu, w szczególności ustawie o pracownikach samorządowych wraz z przepisami wykonawczymi oraz przepisom Kodeksu pracy. Także z tego względu brak jest podstaw do przyjęcia, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może w ramach art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy przesądzać o nieodpłatności udziału tych osób w pracach komisji. W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, że § 10 ust. 6 Załącznika do uchwały nr XVII/95/2025 Rady Gminy Brodnica z dnia 29 października 2025 r. mieści się w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Rada Gminy, zamieszczając w rocznym programie współpracy regulację dotyczącą nieodpłatności udziału w pracach komisji konkursowej oraz braku zwrotu kosztów podróży, przekroczyła zatem zakres delegacji ustawowej. Stanowi to istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Z tych względów skarga podlegała uwzględnieniu. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 10 ust. 6 Załącznika do uchwały nr XVII/95/2025 Rady Gminy Brodnica z dnia 29 października 2025 r. w sprawie przyjęcia "Rocznego programu współpracy Gminy Brodnica z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2026 rok", o czym orzeczono w sentencji wyroku.