III SA/Po 353/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu M. W. od decyzji Wojewody z dnia 25 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 lutego 2026 r. (sygn. akt II OSK 2728/25) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 września 2025 r. (sygn. akt IV SA/Po 540/25) i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta [...] decyzją nr [...] z 29 stycznia 2025 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (tuczami) wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości [...], na działce nr [...], arkusz mapy 1. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestor M. W. występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożył wymagane dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po przeanalizowaniu akt sprawy, w tym przedłożonego poprawionego projektu budowlanego, Starosta [...] stwierdził zgodność projektu zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i decyzją środowiskową, zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), kompletność projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego oraz posiadanie przez projektantów odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczeń, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Po rozpoznaniu odwołania D. J. i M. J., Renaty J. i L. J., D. K. i J. K. oraz R. K. Wojewoda decyzją z dnia 25 kwietnia 2025 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty [...] nr [...] z 29 stycznia 2025r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (tuczami) wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości [...], na działce nr [...], arkusz mapy 1 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej “rozporządzenie z 9 listopada 2010r."). przy obliczaniu dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) dla danej inwestycji nie jest istotna obsada deklarowana przez inwestora, ponieważ należy uwzględnić "maksymalną możliwą obsadę inwentarza", którą powinien ustalić organ administracji przed zatwierdzeniem projektu budowlanego. Brzmienie § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenie z 9 listopada 2010r., obowiązującego na dzień wydania skarżonej decyzji w części określającej rozumienie "liczby DJP" ma charakter definicji legalnej, ponieważ nadaje temu pojęciu określone znaczenie. Wojewoda podkreślił, że deklaracje inwestora o zapewnieniu zwierzętom większej powierzchni w celu zwiększenia ich dobrostanu nie mogą prowadzić do niezastosowania ww. przepisu, który jest jasny i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. W ocenie organu odwoławczego w celu ustalenia zgodności planowanej inwestycji z przepisami środowiskowymi należało obliczyć maksymalną możliwą obsadę inwentarza w zaplanowanym budynku inwentarskim. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 56, poz. 344 z późn. zm., dalej ‘rozporządzenie z 15 lutego 2010 r.") w § 24 pkt. 3 ppkt. 2) powierzchnia kojca w przeliczeniu na jedną sztukę winna wynosić co najmniej 0.65 m˛. Wojewoda zauważył, że projektant przedstawił planowaną obsadę zwierząt w gospodarstwie, po zrealizowaniu inwestycji na poziomie 1996 sztuk (279,11 DJP). Niemniej celem weryfikacji możliwości obsady inwentarza, Starosta [...], zobligowany był w ocenie organu odwoławczego do dokonania własnych obliczeń maksymalnej możliwej obsady inwentarza, by sprawdzić deklarowaną przez projektanta liczbę DJP, a tym samym, sprawdzeniu czy planowana inwestycja jest zgodna z decyzją środowiskową. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby Starosta [...] dokonał stosownej weryfikacji w tym zakresie, a już wstępna analiza w ocenie Wojewody wykazała, że projektant przyjął w swoich założeniach, że średnia wielkość kojca w przeliczeniu na jedną sztukę tucznika wynosi 0,81 m˛, (co przy takim założeniu pozwala na obsadę na poziomie 1996 sztuk - 279, 44 DJP), a zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami należy przyjąć że średnia wielkość kojca w przeliczeniu na jedną sztukę tucznika powinna wynosić 0,65 m˛. Z tego względu w ocenie organu odwoławczego przedłożony projekt przestawia graniczne wartości możliwej planowanej obsady, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że przyjmując, że wielkość kojca w przeliczeniu na jedną sztukę tucznika powinna wynosić 0,65 m˛, wprost dowodzi, że zostanie przekroczona możliwa planowana obsada zwierząt i tym samym zostanie przekroczona dopuszczona w decyzji środowiskowej norma odnosząca się do DJP. Wojewoda podkreślił, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i mogą stanowić nawet podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie obiektów ściśle związanych z hodowlą zwierząt niezgodnie z wymaganiami ochrony środowiska stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami, na jakich może być ona realizowana, winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one przestrzeganie zasad ochrony środowiska i ładu przestrzennego. Wojewoda wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobligowany jest do przeprowadzenia stosownej analizy i wezwania inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z wymaganiami decyzji środowiskowej we wskazanym wyżej aspekcie. Następnie Starosta [...] przeprowadzi również dodatkowe postępowanie wyjaśniające dotyczące śmierci jednej ze strony postępowania (M. Ł.) i ustali, czy w związku ze śmiercią strony było przeprowadzane postępowanie spadkowe i czy w tej sytuacji do postępowania dołączą jej ewentualni spadkobiercy, finalnie uzna za stronę w tym postępowaniu tylko osoby wskazane przez organ gminny, jako te które opłacają podatek od nieruchomości. Organ odwoławczy zaznaczył, że zakres dodatkowego postępowania dowodowego i wyjaśniającego przekracza ramy postępowania odwoławczego. Przeprowadzenie go wyłącznie przez organ odwoławczy godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. Z uwagi na fakt, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należało w ocenie Wojewody uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie prowadząc postępowanie Starosta [...] zobligowany będzie do przeanalizowania dokumentacji projektowej z uwzględnieniem dokonanej w niniejszej decyzji wyjaśnień i zgodnie z kompetencjami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego. Weryfikując powtórnie sprawę, organ dokona analizy zgodności inwestycji zobowiązującymi przepisami. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł inwestor wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm., dalej "P.b") poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu że organ I instancji nie dokonał prawidłowej weryfikacji zgodności projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska, podczas gdy taka weryfikacja została przeprowadzona w sposób prawidłowy; 2. naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 72 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1094) poprzez bezpodstawne zakwestionowanie liczby DJP przyjętych w projekcie, mimo zgodności tej liczby z parametrami określonymi w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 3. naruszenie przepisu art. 107 § 1 pkt 6) w zw. z art. 11 oraz art. 7, art 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej "k.p.a.") poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający weryfikację; 4. naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. i wyrażonej ww. przepisie zasady in dubio pro libertate nakazującej interpretować wszelkie wątpliwości co do treści normy prawnej z korzyścią dla strony, co w sytuacji braku legalnej definicji pojęcia maksymalnej możliwej obsady zwierząt i tym samym Istniejących wątpliwości w jaki sposób należy liczyć ową maksymalną obsadę zwierząt winno skutkować wydaniem decyzji oddalającej odwołanie; 5. naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 6. naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 7. naruszenie przepisu art. 9 k.p.a. i wynikającego z tego przepisu obowiązku dbałości przez organy administracji publicznej o interesy stron postępowania poprzez bezpodstawne wydanie decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań i decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji; 8. naruszenie art. 6 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie decyzji naruszającej przepisy prawa materialnego oraz procesowego; 9. naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji; 10. naruszenie pkt 6 ppkt 8 Załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości w związku z par. 2 pkt 51 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w związku z par. 24 ust 3 pkt 2 ppkt. f) rozporządzenia z 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich poprzez bezpodstawne sugerowanie obsady, podczas gdy: a) już sama literalna treść rozporządzenia z 15 lutego 2010 r. określającego minimalną powierzchnię kojca jako wynoszącą co najmniej 0,65 m˛ na każdą sztukę tucznika, jednoznacznie wskazuje, iż powierzchnia ta może być większa; b) rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów inwestycji mogących powodować znaczenie zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, jak i Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich zostały wydane w zupełnie innych celach; c) o tym, iż deklarowana przez inwestora maksymalna obsada obiektu inwentarskiego powinna być wiążąca świadczy m.in. fakt, iż wskaźnik DJP został obliczony w oparciu o tuczniki o maksymalnej wadze do 110 kg (powierzchnia kojca dla takich tuczników powinna wynosić co najmniej 0,65 na jedną sztukę), ponieważ sprzeciwiający zadeklarował hodowlę tuczników do maksymalnej wagi 110 kg. Należy przy tym mieć na względzie, że hodowla tuczników powyżej 110 kg, dla których minimalna powierzchnia kojca winna wynosić co najmniej 1 m˛ na jedną sztukę, w rezultacie przełożyłaby się na zupełnie inny wskaźnik DJP. Z niezrozumiałych powodów organ uznał, iż z jednej strony w przypadku maksymalnej wagi tuczników, które mają być hodowane, wiążącą jest deklaracja inwestora, natomiast z drugiej strony w przypadku określenia minimalnej powierzchni kojca dla jednej sztuki tucznika deklaracja inwestora pozostaje bez znaczenia; d) informacja o liczbie zwierząt znajdujących się w danym obiekcie inwentarskim jest informacją jawną, podlegającą kontroli oraz weryfikacji przez organ administracji publicznej, jakim jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Inwestor nie może w świetle prawa ani bez wiedzy tego organu wstawić większej ilości zwierząt niż wynikałoby to z potencjalnie wydanej decyzji środowiskowej. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Podzielając argumentację Wojewody Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 3 września 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 540/25, oddalił sprzeciw M. W. od decyzji Wojewody z 25 kwietnia 2025 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 roku skargi kasacyjnej M. W. od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 września 2025 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu (pkt 1) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2.). NSA wskazał, że WSA w Poznaniu rozpoznający sprzeciw nie odniósł się do wszystkich zgłoszonych w nim zarzutów, w szczególności do zarzutu naruszenia pkt 6 ppkt 8 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości w zw. z § 2 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć migocących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z § 24 ust. 2 ppkt f) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich. WSA w Poznaniu w żaden sposób nie ustosunkował się także do argumentacji strony skarżącej dot. selektywnego traktowania deklaracji inwestora co do maksymalnej wagi tucznika w hodowli i powierzchni kojca, jak i możliwości weryfikacji obsady przez ARiMR. Zdaniem NSA organ odwoławczy i sąd pierwszej instancji niesłusznie zignorowały to, że hodowla tuczników powyżej 110 kg wymagałaby zupełnie innej minimalnej powierzchni kojca, przyjmując selektywnie deklarację inwestora co do wagi zwierząt, lecz odrzucając deklarację co do powierzchni kojca. Dalej wskazano, że słusznie także skarżący kasacyjnie wskazał na pominięcie przez sąd pierwszej instancji zarzutu naruszenia przez organ zarzutu naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. i wyrażonej ww. przepisie zasady in dubio pro libertate nakazującej interpretować wszelkie wątpliwości co do treści normy prawnej z korzyścią dla strony, a to w aspekcie braku legalnej definicji pojęcia maksymalnej możliwej obsady zwierząt i tym samym istniejących wątpliwości w jaki sposób należy liczyć ową maksymalną obsadę tuczu. Sąd I instancji nie ustosunkował się do tego, z jakich powodów, wobec braku precyzyjnych wytycznych co do metody obliczania maksymalnej obsady, nie zaakceptował deklarowanej przez skarżącego obsady 1996 sztuk jako wiążącej i zgodnej z decyzją środowiskową. Dodatkowo zdaniem NSA, sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybienia procesowego polegającego na tym, że w sposób niedostateczny uzasadnił wydane orzeczenie w oznaczonym zakresie. Sąd pierwszej instancji bezrefleksyjnie przyjął za swoje stanowisko organu odwoławczego meriti, nie uzasadniając w sposób dostatecznie pożądany dlaczego uznał je za prawidłowe. Sąd pierwszej instancji błędnie bowiem uznał za Wojewodą, że brak własnych obliczeń maksymalnej obsady przez Starostę stanowi uchybienie na tyle istotne, że uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie w drugiej instancji. W rzeczywistości obliczenie maksymalnej obsady na podstawie znanych parametrów powierzchni budynku i minimalnej normy 0,65 m˛ ma charakter czysto arytmetyczny i nie wymaga szerokiego postępowania wyjaśniającego, które mogłoby naruszyć zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem WSA w Poznaniu będzie nie tylko szczegółowe ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w sprzeciwie, ale także całościowa ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Chodzić tu będzie w szczególności o ocenę prawidłowości kompletności ustaleń faktycznych organu I instancji z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych, które w sprawie powinny mieć zastosowanie, a głównie przyjęcia, że organ architektoniczno-budowlany nie ma prawa we własnym zakresie uchylać się od respektowania ostatecznej decyzji środowiskowej, a jego obowiązkiem jest jedynie ocena zgodności projektu z jej ustaleniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej: K.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Przed oceną zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób [niż merytoryczny] kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 K.p.a. oraz art. 138 K.p.a. i art. 136 K.p.a. obowiązku - w pierwszej kolejności - merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a K.p.a., zgodnie z którym jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Ponadto zauważa się, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. (wyr. NSA z 10 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 747/24 i powołane tam orzecznictwo, CBOSA). Nadto, dopuszczalność wydania decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a., wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 K.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 K.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia i uzasadnienia orzeczenia organu I instancji. Przedmiotem ponownej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 25 kwietnia 2025 r. uchylająca rozstrzygnięcie Starosty [...] nr [...] zawarte w decyzji z 29 stycznia 2025r., zatwierdzające projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielające pozwolenie na budowę. Dnia 1 października 2024 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek w sprawie wydania pozwolenia na budynku inwentarskiego (tuczami) wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości [...]. Zgodnie zatem z art. 35 ust. 1 pkt. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej: "Prawo budowlane"), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru. Stąd warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie właściwego organu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Zakres uprawnień kontrolnych organu został określony w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i tylko w tym zakresie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ może podjąć działania korygujące. Zgodnie natomiast z art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydana po uprzednim: przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 2023, dalej u.i.o.ś.). Co kluczowe dla niniejszej sprawy a wynika z powyższych przepisów, organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zobligowany jest ustalić, czy projekt budowlany zgodny jest z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, gdy taka została w sprawie uprzednio wydana. W tym miejscu, należy wskazać, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 967/12, CBOSA). W wytycznych zawartych w wyroku z 4 lutego 2026 r. (sygn. akt II OSK 2728/25) NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem WSA w Poznaniu będzie nie tylko szczegółowe ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w sprzeciwie, ale także całościowa ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, do czego zobowiązuje przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. Chodzić tu będzie w szczególności o ocenę prawidłowości kompletności ustaleń faktycznych organu I instancji z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych, które w sprawie powinny mieć zastosowanie, a głównie przyjęcie, że organ architektoniczno-budowlany nie ma prawa we własnym zakresie uchylać się od respektowania ostatecznej decyzji środowiskowej, a jego obowiązkiem jest jedynie ocena zgodności projektu z jej ustaleniami. Przechodząc, więc do oceny poszczególnych zarzutów podniesionych w sprzeciwie należy odnieść się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez bezpodstawne zakwestionowanie liczby DJP przyjętych w projekcie budowlanym, mimo zgodności tej liczby z parametrami określonymi w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. NSA wskazywał, także, że w szczególności nie odniesiono się do zarzutu naruszenia pkt 6 ppkt 8 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169) w związku z § 2 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 71, dalej jako: "rozporządzenie RM 2010") w związku z § 24 ust. 3 pkt 2 ppkt f) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 56, poz. 344 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie MRiRW 2010") poprzez bezpodstawne sugerowanie obsady innej niż wynika z wniosku o pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu zarzuty te są ze sobą powiązane i wymagają wspólnego omówienia. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. u.i.o.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzja środowiskowa zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie Prawa budowlanego. Organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zobligowany jest ustalić, czy projekt budowlany zgodny jest z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia RM 2010 do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza); współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia. W § 5 pkt 20 rozporządzenia RM 2010 przyjęto dla tuczników współczynnik o wartości 0,14. Planowana inwestycja wymagała więc wydania decyzji środowiskowej. W niniejszej sprawie inwestor uzyskał ostateczną decyzję Burmistrza [...] z 13 maja 2019 r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, w której organ określił warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego — tuczami do chowu trzody chlewnej w ilości maksymalnej, możliwej obsady inwentarza 1996 sztuk (279,44 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid. [...], obręb ewid. [...], Gmina [...], powiat [...] (dalej: decyzja środowiskowa; k. 172 i nast. akt adm. I inst.). Decyzja środowiskowa w punkcie 2 określając warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia ustaliła, że należy m.in. wykonać budynek inwentarski o maksymalnej powierzchni przewidzianej pod stanowiska dla zwierząt 1618,32 m˛ i utrzymywać w nim w systemie bezściółkowym, na rusztach trzodę chlewną w maksymalnej ilości 1996 szt. (279,44 DJP). Decyzja ta znajduje się w obrocie prawnym. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie dotyczył budowy budynku inwentarskiego (tuczarni) wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Do wniosku dołączono wskazaną wyżej decyzję środowiskową, a także projekt budowalny, z którego wynika, że zaprojektowano budynek dla planowanej łącznie obsady trzody chlewnej w ilości 1996 szt. Każdy w okresie od 10 tygodnia życia do czwartego miesiąca, tj. 279,33 DJP (zob. k. 103 akt adm. I inst. oraz k. 94 projektu budowlanego). W opisie projektu architektoniczno-budowlanego w części zamierzony sposób użytkowania oraz program użytkowy budynku (str. 15 i 16 projektu) wynika, że projektowany budynek inwentarski to chlewnia w systemie bezściółkowym dla planowanej łącznej obsady trzody chlewnej w ilości 1996 szt. tuczników (tucznik — 0,14 DJP) co daje 279,44 DJP o masie ciała do 110 kg. Zwierzęta chowane są w kojcach. Pomieszczenie chowu trzody chlewnej (powierzchnia kojców) o powierzchni użytkowej wynoszącej 1618,32 m˛. Zgodnie z przedłożonym projektem wynika, że w budynku zaplanowane są 46 kojce z obsadą po 42 szt. w każdym z nich (powierzchnia hodowlana kojca wynosi 34,05 m˛) oraz 2 kojce po 32 szt. (powierzchnia hodowlana tego kojca wynosi 26,01 m˛), co łącznie daje 1996 sztuk tuczników. Powierzchnia kojca w przeliczeniu na jedną sztukę tucznika wynosi 0,81 m˛. Wskazać należy, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest, zgodnie z art. 86 u.i.o.ś. związany postanowieniami wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ administracji na etapie udzielania pozwolenia na budowę, to organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest zwolniony z obowiązku samodzielnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy może wydać decyzję o pozwoleniu na budowę bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Takie wymaganie ciążące na organie administracji architektoniczno-budowlanej w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 865/19; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 209/19; wyrok NSA z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2490/18; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1590/19; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 546/18; wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2245/14) nie budzi zasadniczych zastrzeżeń. Jednakże jeśli decyzja środowiskowa została już wydana, to następstwem prawnym rozwiązania przyjętego w art. 86 u.i.o.ś. jest pełne związanie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy" (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II OSK 710/11, LEX nr 1217447). Oczywiście taki sam skutek decyzja środowiskowa będzie wywierała także na inne decyzje zezwalające na realizację przedsięwzięcia, w tym o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że organ wydający takie rozstrzygnięcie nie może pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej, gdyż "Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis «rozstrzygnięcia wstępnego» względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 marca 2011 r., II SA/Po 785/10, LEX nr 993622). Zgodnie § 24 pkt. 3 lit. f rozporządzenia MRiRW 2010 powierzchnia kojca w przeliczeniu na jedną sztukę warchlaka lub tucznika o wadze powyżej 85 do 110 kg winna wynosić co najmniej 0.65 m˛. Wskaźnik DJP został obliczony w raporcie o oddziaływaniu na środowisko oraz wskazany w projekcie budowlanym wyłącznie dla tuczników o maksymalnej wadze do 110 kg, co odpowiada współczynnikowi przeliczeniowemu 0,14 i minimalnej powierzchni kojca 0,65 m˛. Zauważyć trzeba, że decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, co wynika z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Oznacza to, że organ administracji architektoniczno- budowlanej nie może odmówić wydania pozytywnej dla inwestora decyzji w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, przy jednoczesnym braku przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej w art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Dodatkowo organ będąc związany treścią wniosku o pozwolenie na budowę oraz załączników do tego wniosku, w tym przede wszystkim treścią projektu budowlanego, może jedynie zatwierdzić projekt budowlany i wydać pozwolenie na budowę zgodnie z wnioskiem albo odmówić jego wydania. Organ ocenia przy tym pod względem zgodności z prawem założenia inwestycyjne w nawiązaniu do przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego, a nie w oderwaniu od niego, czyniąc w tym zakresie samodzielne ustalenia pozbawione podstaw w przedłożonym mu materiale dowodowym. Z tych też względów, mając na uwadze treść obowiązującej decyzji środowiskowej oraz wniosku o pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym, bezzasadne są wskazania Wojewody, że w sprawie należy przyjąć, że obsada inwentarza będzie inna niż ta podana przez inwestora, a nadto zwiększona do maksymalnych wartości bytowania zwierząt przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej. Sąd podkreśla przy tym, że normy te zostały ustalone dla zapewnienia zwierzętom właściwych warunków bytowania i opieki oraz wpływu tych warunków na zdrowie i dobrostan zwierząt (art. 12 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.). Założenie natomiast, że inwestor będzie przetrzymywał zwierzęta w warunkach spełniających jedynie minimalne warunki bytowania nie znajdują żadnego poparcia w deklaracjach inwestora co do maksymalnej wagi tucznika w hodowli i powierzchni kojca. Zastrzeżenia i wskazania Wojewody co do konieczności przeliczenia przez organ I instancji możliwej maksymalnej możliwej obsady dla kojców o powierzchni 0,65 m˛ w okolicznościach niniejszej sprawy pozbawione są podstaw. Dodatkowo, jak wskazywał NSA, dobrowolne zwiększenie powierzchni do 0,81 m˛ nie zmienia deklarowanej obsady 1996 sztuk, która pozostaje w pełnej zgodzie z ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Hodowla tuczników powyżej 110 kg wymagałaby zupełnie innej minimalnej powierzchni kojca, wynoszącej co najmniej 1 m˛ na sztukę, co przełożyłoby się na inny wskaźnik DJP i potencjalnie inną klasyfikację przedsięwzięcia. Z decyzji środowiskowej, ani projektu budowanego dla przedmiotowej inwestycji nie wynika, że inwestor planuje hodowlę tuczników powyżej 110 kg. Pozbawione zatem podstaw jest ustalenie organu odwoławczego o takiej hodowli. Stanowisko Wojewody jakby konieczne było uwzględnienie w niniejszej sprawie "maksymalnej możliwej obsady inwentarza" dla tuczników do 110 kg i przy powierzchni kojca o minimalnej powierzchni 0,65 m˛ jest nieuzasadnione. Organy w niniejszej sprawie orzekały w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Wniosek o rzeczone pozwolenie poprzedzony został uzyskaniem przez inwestora decyzji środowiskowej, która wiąże organy architektoniczno-budowlane. W tym zakresie nie sposób zarzuć inwestorowi, że jego wniosek o pozwolenie na budowę tuczarni o wskaźniku 279,44 DJP nie jest z nią zgodny. Na tym etapie realizacji inwestycji bezzasadne byłoby prowadzenie weryfikacji możliwej maksymalnej obsady inwentarza planowanej przez inwestora, skoro parametry wskazane w projekcie budowanym są zgodne z parametrami przyjętymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. To zaś powoduje, że zasadny jest także zarzut naruszenia art. 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował Wojewoda uznając, że weryfikacja DJP wymagała uchylenia przezeń decyzji organu I instancji. Zauważyć bowiem należy, że czym innym jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a czym innym jest użytkowanie obiektu, po zakończeniu procesu inwestycyjnego, niezgodnie z tym projektem. Ocena zgodności projektu budowanego nie może być dokonywana z perspektywy przyszłego możliwego jego użytkowania. Nadto, jak słusznie podnosił w swoich zarzutach inwestor, informacja o liczbie zwierząt znajdujących się w danym obiekcie inwentarskim jest informacją jawną, podlegającą stałej kontroli oraz weryfikacji przez organ administracji publicznej, jakim jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR). Z powyższych względów, zdaniem Sądu, uchylenie przez organ odwoławczy decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę i nakazanie organowi I instancji badanie kwestii objętych decyzją środowiskową jest niezasadne, skoro organ ten nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń w zakresie, w którym jest związany treścią obowiązującej decyzji środowiskowej. Już z tego powodu sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie podlegał uwzględnieniu. Zarzut inwestora zakładał również naruszenie pkt 6 ppkt 8 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, zgodnie z którym instalacje do chowu lub hodowli drobiu lub świń o więcej niż: 40 000 stanowisk dla drobiu, 2000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg, 750 stanowisk dla macior zaliczane są do instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Udokumentowane parametry projektowanego przedsięwzięcia w niniejszej sprawie skutkują brakiem zastosowania ww. rozporządzenia. Natomiast miałby zastosowanie w przypadku zwiększenia obsady zwierząt dla planowanej tuczarni, wyliczonej przez organ odwoławczy. Jednak, jak wskazano powyżej organy związane są parametrami wskazanymi w decyzji środowiskowej, a w tym zakresie nie sposób wskazać, że projekt budowany nie jest z nimi zgodny. Rozporządzenie to wydane zostało bowiem na podstawie art. 201 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r., poz. 647). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. i wyrażonej ww. przepisie zasady in dubio pro libertate nakazującej interpretować wszelkie wątpliwości co do treści normy prawnej z korzyścią dla strony, a to w aspekcie braku legalnej definicji pojęcia maksymalnej możliwej obsady zwierząt i tym samym istniejących wątpliwości w jaki sposób należy liczyć ową maksymalną obsadę tuczu. W przywołanych wyżej tekstach aktów prawnych brak jest precyzyjnych wytycznych co do metody obliczania maksymalnej obsady. W związku z tym Wojewoda błędnie nie zaakceptował deklarowanej przez inwestora obsady 1996 sztuk jako wiążącej i zgodnej z obowiązującą decyzją środowiskową, tym bardziej że raport o oddziaływaniu na środowisko, jego uzupełnienia, obliczenia i symulacje zostały wykonane w oparciu o te właśnie założenia, a cała procedura środowiskowa zakończyła się wydaniem ostatecznej decyzji dopuszczającej przedmiotowe przedsięwzięcie z taką obsadą. Dodatkowo, Wojewoda błędnie uznał, że brak własnych obliczeń maksymalnej obsady przez Starostę stanowi uchybienie na tyle istotne, że uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie w drugiej instancji. Jak wskazywał NSA, w rzeczywistości obliczenie maksymalnej obsady na podstawie znanych parametrów powierzchni budynku i minimalnej normy 0,65 m˛ ma charakter czysto arytmetyczny i nie wymaga szerokiego postępowania wyjaśniającego, które mogłoby naruszyć zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższej oceny może zatem dokonać organ odwoławczy lub posługując się art. 136 K.p.a. zwrócić się do organu I instancji o uzupełnienie w tym zakresie. Odnośnie wskazania przez Wojewodę, że w ponownym postępowaniu Starosta [...] przeprowadzi również dodatkowe postępowanie wyjaśniające dotyczące śmierci jednej ze strony postępowania (M. Ł.) i ustali, czy w związku ze śmiercią strony było przeprowadzane postępowanie spadkowe i czy w tej sytuacji do postępowania dołączą jej ewentualni spadkobiercy, finalnie uzna za stronę w tym postępowaniu tylko osoby wskazane przez organ gminny, jako te które opłacają podatek od nieruchomości, to w ocenie Sądu również ta kwestia nie może stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Po pierwsze, Wojewoda mógł – przed wydaniem decyzji – ustalić spadkobierców M. Ł. we własnym zakresie, w trybie art. 136 § 1 K.p.a. lub zlecić takie działanie organowi I instancji. Ponadto, w razie wydania przez organ I instancji decyzji kończącej postępowanie w sprawie administracyjnej z pominięciem osoby, która twierdzi, że jest stroną takiego postępowania, może ona dochodzić swoich praw poprzez wniesienie odwołania w terminie biegnącym dla tej strony postępowania, której została doręczona decyzja. Natomiast po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania, pominięta strona może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wynika z pisma UM w [...] z dnia 18 kwietnia 2025 r. (k. 66 akt adm. II inst.) działka nr [...] położona w [...] stanowiła współwłasność w 1/10 zmarłej, natomiast pozostali współwłaściciele tej nieruchomości są stronami postępowania administracyjnego, reprezentując interesy właścicielskie co do tej nieruchomości. W tym kontekście uzasadnione okazały się zarzuty naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający pełną weryfikację stanowiska organu odwoławczego. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 K.p.a. należy pamiętać, że jedną z podstawowych reguł, którymi kierują się organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji jest ogólna zasada praworządności (legalizmu). Zgodnie z art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta stanowi powtórzenie art. 7 Konstytucji RP, według którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przy tym działanie na podstawie prawa oznacza prawidłowe zastosowanie zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego. Organ administracji publicznej obowiązany jest wykazać działanie na podstawie prawa w ciągu całego postępowania oraz przez przytoczenie w decyzji podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, 2024, art. 6). W związku z nieprawidłowym zastosowaniem przepisów w niniejszej sprawie ten zarzut również zasługuje na uwzględnienie. Natomiast, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 9 k.p.a., statuującego zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia tej zasady. Zarzut ten poza jego wskazaniem nie został uzasadniony w sprzeciwie. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuprawniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej. Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody w powyższym zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania o zasadności uwzględnienia sprzeciwu, z tego względu, że organ II instancji nie wykazał w sposób przekonujący ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że użyte w art. 138 § 2 K.p.a. wyrażenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W takim bowiem przypadku, by naprawić błąd organu I instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 K.p.a. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna (kasatoryjna) – jest dopuszczony jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14; CBOSA). Wskazania wymaga, że w przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Tymczasem w skarżonej decyzji Wojewoda nie wskazał żadnych przyczyn, dla których nie skorzystał z dyspozycji art. 136 § 1 K.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej – procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 § 1 K.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. Z analizy uzasadnienia organu II instancji nie wynikają takie okoliczności wymagające wyjaśnienia przez organ I instancji, których organ odwoławczy nie mógłby wyjaśnić we własnym zakresie, o czym już była mowa powyżej. Nie wykazano innych błędów w postępowaniu, zwłaszcza w zakresie postępowania wyjaśniającego w znacznej jego części. Rozważyć zatem należy, czy wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy dysponuje całym materiałem sprawy, nie oznaczałoby de facto uchylenia się przez ten organ od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co nie może podlegać aprobacie sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 25 kwietnia 2025 r. nie odpowiada prawu, zatem na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak orzekł w punkcie 1 wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji będzie miał na uwadze opisane w uzasadnieniu wyroku kwestie i rozpatrzy sprawę w jej całokształcie oraz szczególno odniesie się do zarzutów odwołania. Uwzględni przy tym, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, iż wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., art. 205 § 2 P.p.s.a. i art. 209 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez skarżącego wpis (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego radcy prawnego ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), w wysokości 480 zł, oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 597 zł. Na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a. oraz art. 16 § 2 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.