II OSK 85/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1654/22 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2022 r. znak DOA.7110.96.2022.KBA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lipca 2023 r., VII SA/Wa 1654/22, oddalił skargę W. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 7 lipca 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.), w wyniku rozpatrzenia odwołania W. Z. uchylił w całości decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 17 marca 2022 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Elbląga z 24 października 2017 r. i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji. Skargę na decyzję GINB z 7 lipca 2022 r. złożył W. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że bezprzedmiotowość postępowania wynika z przyczyn podmiotowych, gdyż skarżący wadliwie uznany został przez organ I instancji za podmiot mogący skutecznie zainicjować postępowanie nieważnościowe dotyczące ww. decyzji z 24 października 2017 r. Oceniając zasadność tego stanowiska Sąd stwierdził, że organ poprawnie przyjął, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę normę materialnoprawną, w oparciu o którą organ ustala krąg stron tego postępowania stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.), będący przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 ust. 2 p.b., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Elbląga stanowił, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 p.b., jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W niniejszej sprawie Sąd przyjął, że zakres planowanych robót dotyczy wyłącznie części nieruchomości stanowiącej odrębną własność uczestniczki postępowania oraz części wspólnej, w stosunku do której interes prawny przysługuje wspólnocie mieszkaniowej reprezentowanej przez zarząd i nie wpływa na możliwość korzystania przez skarżącego z należącego do niego lokalu mieszkalnego w sposób odpowiadający jego funkcji, uzasadniając tym samym zasadność przyjęcia, że jest on legitymowany czynnie do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W ocenie Sądu I instancji uznać należało, że skarżący nie posiada indywidualnego, odrębnego od wspólnoty mieszkaniowej interesu prawnego, który uprawniałby go do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem WSA, z uwagi na zaistniałą przeszkodę do prowadzenia postępowania, prawidłowo GINB zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając na jego podstawie decyzję organu I instancji oraz umarzając postępowanie przed tym organem. Podnoszone przez skarżącego w rozpoznawanej skardze kwestie dotyczące pozbawienia go przez sąsiadów dostępu do ogródka oraz pralni, jako niemające merytorycznego związku z przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania, z uwagi na to, że nie dotyczą robót budowlanych objętych kwestionowaną decyzją z 24 października 2017 r., w odniesieniu do których należało analizować istnienie interesu prawnego skarżącego w zainicjowaniu postępowania nieważnościowego, nie podlegają w nim rozważeniu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie dokonania przez Sąd wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę; ominięto szereg dowodów, także znanych organowi z urzędu - a w wyniku zaniechania organu nie określono precyzyjnie przedmiotu sprawy; 2) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na rażące naruszenie: - przepisów prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 2 p.b. przez przyjęcie, że właściciel lokalu mieszkalnego nie jest stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (przebudowę lokalu sąsiedniego) i nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu takiej decyzji, która czyni korzystanie z jego lokalu nadmiernie uciążliwym, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie (pkt I) polegające na utrzymaniu w obrocie decyzji administracyjnej obarczonej wadą kwalifikowaną, - art. 77 § 1 i 4 k.p.a. przez przerzucenie ciężaru dowodu na stronę i pominięcie faktów znanych organowi z urzędu, w szczególności że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana, pomimo że inwestor nie miał wyłącznego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie WSA dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, którą jest decyzja GINB z 7 lipca 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż przeanalizował kwestię przymiotu strony skarżącego kasacyjnie w zakresie rozważanym w zaskarżonej decyzji. Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest jedynie to, czy skarżącemu kasacyjnie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Elbląga z 24 października 2017 r. o pozwoleniu na budowę. Nie jest natomiast przedmiotem tej sprawy ocena powyższej decyzji. Nie podlegały zatem rozpoznaniu w tej sprawie zarzuty odwołujące się do wadliwości ww. decyzji Prezydenta Miasta Elbląga, tj. naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w obrocie decyzji administracyjnej obarczonej wadą kwalifikowaną oraz art. 77 § 1 i 4 k.p.a. przez pominięcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana pomimo, że inwestor nie miał wyłącznego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Te kwestie podlegałyby rozpoznaniu przy kontroli prawidłowości powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz nie mają znaczenia dla oceny tego, czy skarżącemu kasacyjnie przysługuje przymiot strony w przedmiotowej sprawie. Nadmienić przy tym wypada, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, ponieważ nie stosował tego przepisu. Unormowania tego nie stosował również GINB, gdyż wydając zaskarżoną decyzję nie oceniał prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta Elbląga z 24 października 2017 r. o pozwoleniu na budowę, a rozważał jedynie czy skarżącemu kasacyjnie przysługiwał przymiot strony. Tak więc GINB również nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ nie stosował tego przepisu. Rozważając istotną dla rozstrzygnięcia sprawy kwestię, to jest czy skarżącemu kasacyjnie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Elbląga z 24 października 2017 r. o pozwoleniu na budowę, należy zaznaczyć, że – co do zasady – w przypadku nieruchomości, w której funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, stroną postępowania jest wspólnota, a nie jej poszczególni członkowie, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (obecnie j.t.Dz.U.2026.232). Właściciele poszczególnych lokali musieliby wykazać, że mają własny, indywidualny interes prawny, odrębny od wspólnoty mieszkaniowej (por. np. wyroki NSA z 3 grudnia 2025 r., II OSK 2186/25, LEX nr 4030114; z 11 stycznia 2024 r., II OSK 2009/22, LEX nr 3720623; z 7 września 2023 r., II OSK 3007/20, LEX nr 3766485; z 1 grudnia 2022 r., II OSK 3653/19, LEX nr 3506168; z 12 października 2022 r., II OSK 3933/19, LEX nr 3609940). Tak więc wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie, to nie organ winien wykazać, że członek wspólnoty mieszkaniowej nie ma odrębnego od tej wspólnoty interesu prawnego, ale to właśnie ten członek wspólnoty winien wykazać, że posiada własny, indywidualny interes prawny, odrębny od wspólnoty mieszkaniowej. Nie jest zatem uzasadniony zarzut naruszenia art. 77 § 1 i 4 k.p.a. przez przerzucenie ciężaru dowodu na stronę. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji takiego indywidualnego interesu prawnego, odrębnego od wspólnoty mieszkaniowej, nie wykazał. Należy przy tym zaznaczyć, że w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę, także tych nadzwyczajnych, np. w postępowaniu wznowieniowym albo o stwierdzenie nieważności, przymiot strony postępowania administracyjnego jest ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. (wyroki NSA z 11 czerwca 2025 r., II OSK 28/23, LEX nr 3908671; z 24 stycznia 2024 r., II OSK 1065/21, LEX nr 3691556). Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym nie daje zatem jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a wyłącznie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 p.b., to jest – w czasie podejmowania kwestionowanej decyzji – powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 p.b. nie ma w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw, bowiem skarżący kasacyjnie nie wykazał, by przepis ten został naruszony przez WSA i GINB. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazać jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.