III SA/Po 304/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant specjalista Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi R. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia 19 grudnia 2025 r. nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Gminy oddala skargę w całości.

III SA/Po 304/26 Uzasadnienie R. W. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia 19 grudnia 2025r. w sprawie odwołania go ze stanowiska Przewodniczącego Rady Gminy zarzucając : 1. naruszenie art. 19 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez odwołanie Przewodniczącego Rady Gminy bez wskazania jakichkolwiek konkretnych i merytorycznych podstaw faktycznych, 2. naruszenie art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zakazu arbitralności władzy publicznej, 3. naruszenie art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu bez rzeczywistej podstawy prawnej i faktycznej, 4. istotne naruszenie prawa, polegające na uniemożliwieniu sądowej kontroli legalności uchwały z uwagi na jej blankietowy, ocenny i pozbawiony treści charakter. Zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia, ani wskazania przyczyn odwołania Przewodniczącego Rady Gminy. 5. naruszenie interesu prawnego skarżącego, poprzez pozbawienie go funkcji publicznej w sposób dowolny i nieuzasadniony. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 19 grudnia 2025 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Przewodniczącego Rady Gminy. Jak wynika z treści wniosku, nie wskazano w nim żadnych konkretnych argumentów świadczących o tym, że skarżący niewłaściwie wykonywał swoje obowiązki, naruszał przepisy prawa, statut gminy bądź regulamin pracy rady. Jedyną okolicznością przywołaną we wniosku była ogólnikowa "utrata zaufania" do mojej osoby oraz "brak komunikacji z radnymi". Skarżący zarzucił, że wniosek o odwołanie: - nie zawierał opisu żadnych faktów, - nie wskazywał konkretnych działań lub zaniechań ze strony skarżącego, - nie odnosił się do sposobu wykonywania przez niego funkcji Przewodniczącego Rady Gminy, - nie wskazywał, jakie obowiązki miałby wykonywać niewłaściwie, - nie wykazano naruszenia prawa, statutu ani regulaminu rady. "Brak zaufania" został użyty jako ogólna ocena, niepoparta żadnymi faktami ani argumentami, które mogłyby zostać poddane kontroli prawnej. Drugim argumentem wniosku był rzekomy brak komunikacji z radnymi. Zarzut ten również: - nie został poparty żadnymi faktami, - nie wskazano żadnych konkretnych sytuacji ani okresów, - nie wykazano, jakie informacje miały nie zostać przekazane. Co istotne, w Radzie Gminy funkcjonuje Biuro Rady, którego zadaniem jest kompleksowa obsługa rady gminy, w tym w szczególności: - przekazywanie radnym projektów uchwał i materiałów sesyjnych, - obsługa organizacyjna sesji i komisji, - zapewnienie bieżącego obiegu informacji. Biuro Rady funkcjonowało sprawnie, a komunikacja z radnymi odbywała się w sposób ciągły i zgodny z przyjętą praktyką. W okresie pełnienia przez skarżącego funkcji nie zgłaszano żadnych formalnych zastrzeżeń co do braku informacji czy utrudnionego kontaktu. "Brak zaufania", czy "brak komunikacji" nie jest wystarczającą i samoistną przesłanką odwołania. Choć ustawa o samorządzie gminnym nie wskazuje enumeratywnie przesłanek odwołania przewodniczącego rady, to nie oznacza to dowolności działania organu. Utrata lub brak zaufania nie jest faktem, lecz subiektywną oceną, nie podlega weryfikacji bez wskazania konkretnych okoliczności, nie może stanowić samoistnej podstawy ingerencji w sytuację prawną konkretnej osoby. Uchwała oparta wyłącznie na takim argumencie ma charakter arbitralny i pozostaje w sprzeczności z zasadami wynikającymi z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Zarówno "utrata zaufania" jak i "brak komunikacji" zostały użyte jako hasła o charakterze wyłącznie ocennym, nie poparte faktami. Zaskarżona uchwała oraz poprzedzający ją wniosek nie ujawniają żadnych motywów faktycznych działania Rady Gminy. W konsekwencji sąd administracyjny pozbawiony jest możliwości oceny, czy odwołanie miało jakiekolwiek racjonalne i legalne podstawy, kontrola sądowa zostałaby sprowadzona do czysto formalnego sprawdzenia aktu woli większości radnych. Taki stan rzeczy jest nie do pogodzenia z istotą sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Zaskarżona uchwała w sposób bezpośredni i indywidualny pozbawiła skarżącego funkcji Przewodniczącego Rady Gminy, pełnionej przez niego zgodnie z przepisami prawa. Jako radny oraz Przewodniczący Rady Gminy posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż bezpośrednio pozbawia ona go funkcji pełnionej na podstawie przepisów prawa oraz narusza jego ustawowe uprawnienia wynikające z ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny został naruszony uchwałą organu gminy, może ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Odwołanie miało charakter arbitralny i polityczny, a nie merytoryczny, co potwierdza fakt, że nie wskazano żadnych konkretnych naruszeń obowiązków przez skarżącego jako Przewodniczącego Rady Gminy. Brak jakichkolwiek merytorycznych zarzutów co do wykonywania przez niego obowiązków powoduje, że ingerencja w jego sytuację prawną miała charakter dowolny, nieprzewidywalny i nieuzasadniony, co narusza jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Rada nie zgodziła się z twierdzeniami skarżącego. Przewodniczący rady gminy może być w trakcie trwania kadencji rady gminy przez radę gminy odwołany, co miało miejsce w tym przypadku. Jak stanowi art. 19 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, odwołanie przewodniczącego rady gminy następuje w takim samym trybie jak jego wybór. Przy czym odwołanie przewodniczącego następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy. Ten wymóg formalny został przez Rada Gminy spełniony, co wynika z załączonych do odpowiedzi akt sprawy (protokół z sesji, wniosek radnych, protokół z wyników głosowania). Wniosek taki nie wymaga uzasadnienia. Ustawa nie przewiduje wskazania przyczyn odwołania przewodniczącego rady gminy z funkcji, na co wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 09.02.2023 r. II SA/Sz 979/22 (Lex nr 3504854), stwierdzając, że: "Ustawodawca nie przewidział żadnych wymogów prawnych i przesłanek materialnych w zakresie możliwości wniesienia wniosku o odwołanie z funkcji przewodniczącego rady, poza warunkiem jego poparcia przez 1/4 ustawowego składu rady gminy.". W związku z czym, zarzut postawiony przez skarżącego dotyczący naruszenia art. 19 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez odwołanie Przewodniczącego Rady Gminy bez wskazania jakichkolwiek konkretnych i merytorycznych podstaw faktycznych jest chybiony. Brak konkretnych argumentów (zdaniem skarżącego) do odwołania Przewodniczącego Rady Gminy nie uniemożliwia sądowej kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Wniosek o odwołanie może być złożony na piśmie przed sesją rady gminy lub w trakcie jej trwania. Potwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 14.11.2013 r., II SA/Ke 820/13 187 (LEX nr 1398335), stwierdzając, że: "Wniosek o odwołanie przewodniczącego (wiceprzewodniczącego) rady gminy można złożyć na sesji (także w trybie art. 20 ust. 1a u.s.g., poprzez zmianę porządku obrad) czy ustnie do protokołu. W każdym jednak przypadku winien być podpisany przez właściwą liczbę radnych, gdyż tylko tak można stwierdzić, czy wymóg z art. 19 ust. 4 u.s.g. został spełniony, czy też nie". Wskazana sytuacja miała miejsce podczas przebiegu XVI sesji Rady Gminy, na której podjęto zaskarżoną uchwałę. Radni złożyli wniosek o zmianę porządku obrad i przedłożyli wniosek o odwołanie Przewodniczącego Rady Gminy. Jak wynika z wyżej przestawionych twierdzeń, Rada Gminy podjęła uchwałę o odwołaniu skarżącego z funkcji Rady Gminy zgodnie z ustawą ustrojową. Zatem działania Rady Gminy w tym zakresie miały oparcie w podstawie i granicach prawa. Nie doszło do naruszenia żadnych zasad demokratycznego państwa prawnego. Działania Rady Gminy nie miały cech dowolności i posiadały uzasadnienie mimo, iż zdaniem skarżącego było ono niewystarczające. Skarżący w piśmie z 10.03.2026 r. w odpowiedzi na stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę podtrzymał w całości zarzuty i wnioski zawarte w skardze dodatkowo je uszczegółowiając. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia 19 grudnia 2025r. w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Gminy. Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie Sąd wskazuje, że w skardze powołano się na nieistniejące wyroki : Według skarżącego WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 9 maja 2019 r., sygn. III SA/Gd 191/19 wskazał : "Utrata zaufania nie jest faktem, lecz oceną. Aby mogła stanowić podstawę rozstrzygnięcia, musi zostać powiązana z konkretnymi zdarzeniami, które mogą podlegać kontroli sądowej." Z kolei WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18 października 2018 r., sygn. III SA/Kr 793/18, podkreślił : "Uchwała personalna oparta wyłącznie na ogólnych ocenach nie spełnia standardów wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego." Jak ustalił Sąd orzekający w niniejszej sprawie w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl pod sygnaturą III SA/Gd 191/19 istnieje postanowienie odrzucające skargę z 25.04.2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej, a pod sygnaturą III SA/Kr 793/18 jest wyrok z 14.09.2018 r. bez uzasadnienia dotyczący świadczeń rodzinnych. Tak więc autor skargi wymyślił wyroki i tezy odpowiadające jego interesowi prawnemu i argumentacji, a nie odnoszące się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Rację ma organ wskazując, że przewodniczący rady gminy może być w trakcie trwania kadencji rady gminy przez radę gminy odwołany, co miało miejsce w tym przypadku. Jak stanowi art. 19 ust. 4 ustawy z 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r., poz.1153, dalej jako u.s.g.) odwołanie przewodniczącego rady gminy następuje w takim samym trybie jak jego wybór. Przy czym odwołanie przewodniczącego następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy. Zgodnie z art.19 ust.1 u.s.g. rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej ustawowego składu rady gminy, w głosowaniu tajnym. Ten wymóg formalny został przez Rada Gminy spełniony, co wynika z załączonych do odpowiedzi akt sprawy (protokół z sesji, wniosek radnych, protokół z wyników głosowania). Wniosek o odwołanie skarżącego złożyło 9 radnych. Wniosek taki nie wymaga uzasadnienia. Z 15 osobowej Rady 9 radnych poparło ten wniosek. W głosowaniu dotyczącym podjęcia zaskarżonej uchwały uczestniczyło 14 radnych, przy czym 9 głosowało w głosowaniu tajnym za odwołaniem skarżącego z pełnionej funkcji. Tak więc wymogi formalne określone w art.19 ust.1 i 4 u.s.g. dotyczące prawidłowego odwołania przewodniczącego rady zostały spełnione. Podkreślić należy, że ustawa nie przewiduje wskazania przyczyn odwołania przewodniczącego rady gminy z funkcji. Potwierdza to także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 09.02.2023 r. II SA/Sz 979/22 (Lex nr 3504854), stwierdzając, że: "Ustawodawca nie przewidział żadnych wymogów prawnych i przesłanek materialnych w zakresie możliwości wniesienia wniosku o odwołanie z funkcji przewodniczącego rady, poza warunkiem jego poparcia przez 1/4 ustawowego składu rady gminy.". Wykładnia taka znajduje potwierdzenie także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2025 r. o sygn. III SA/Gd 611/25 (publ. CBOSA) gdzie wyjaśniono, ze uchwała w sprawie odwołania z funkcji wiceprzewodniczącej rady gminy (analogicznie jak przewodniczącego przyp. Sądu) ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Nie kształtuje ona prawa i nie konstytuuje sytuacji prawnej której dotyczy, gdyż to sam wynik głosowania nad wnioskiem o odwołanie ma konstytutywne znaczenie dla odwołania z funkcji. Natomiast uchwała (będąca formą działania organu kolegialnego) stwierdza jedynie skutek prawny przeprowadzonego głosowania radnych w tym przedmiocie. Już wcześniej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 r. o sygn. II OSK 242/16 stwierdzono, że uchwała w sprawie odwołania z funkcji przewodniczącego rady powiatu ma charakter wyłącznie uchwały deklaratoryjnej; uchwała ta stwierdza jedynie skutek prawny głosowania wynikający z wyniku głosowania rady w tym przedmiocie. Przewodniczący rady nie posiada uprawnień materialnych, a wyłącznie uprawnienia formalne, porządkowe. Jest więc jedynie organem wewnętrznym rady, organizującym pracę. Zatem uchwała w przedmiocie odwołania przewodniczącego rady ze swej istoty nie ma charakteru uchwały merytorycznej podejmowanej przez radę powiatu w sprawach należących do jej kompetencji, a określonych w przepisach powszechnie obowiązujących. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd, gdyż z przepisów ustawy nie wynika, aby zarówno zgłoszenie kandydatury na stanowisko przewodniczącego rady, jak i jego wybór lub nie oraz odwołanie z funkcji obwarowane było merytorycznymi warunkami i wiązało się ze spełnieniem określonych materialnych przesłanek, wymagających uzasadnienia. W świetle powyższego zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 19 ust. 4 u.s.g. poprzez odwołanie go z funkcji Przewodniczącego Rady Gminy bez wskazania jakichkolwiek konkretnych i merytorycznych podstaw faktycznych jest chybiony. Brak konkretnych argumentów (zdaniem skarżącego) do odwołania Przewodniczącego Rady Gminy nie uniemożliwia sądowej kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Dodatkowo Sąd wskazuje, że wniosek o odwołanie może być złożony na piśmie przed sesją rady gminy lub w trakcie jej trwania. Potwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 14.11.2013 r., II SA/Ke 820/13 187 (LEX nr 1398335), stwierdzając, że : "Wniosek o odwołanie przewodniczącego (wiceprzewodniczącego) rady gminy można złożyć na sesji (także w trybie art. 20 ust. 1a u.s.g., poprzez zmianę porządku obrad) czy ustnie do protokołu. W każdym jednak przypadku winien być podpisany przez właściwą liczbę radnych, gdyż tylko tak można stwierdzić, czy wymóg z art. 19 ust. 4 u.s.g. został spełniony, czy też nie". Wskazana sytuacja miała miejsce podczas przebiegu XVI sesji Rady Gminy, na której podjęto zaskarżoną uchwałę. Radni złożyli wniosek o zmianę porządku obrad i przedłożyli wniosek o odwołanie Przewodniczącego Rady Gminy. Jak wynika z wyżej przestawionych twierdzeń, Rada Gminy podjęła uchwałę o odwołaniu skarżącego z funkcji Rady Gminy zgodnie z ustawą ustrojową. Zatem działania Rady Gminy w tym zakresie miały oparcie w podstawie i granicach prawa. Nie doszło więc do naruszenia żadnych zasad demokratycznego państwa prawnego. Działania Rady Gminy nie miały cech dowolności i posiadały uzasadnienie mimo, iż zdaniem skarżącego było ono niewystarczające. Skarżący w piśmie procesowym z 10 marca 2026 r. wskazuje na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok NSA z 15 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 1124/05, wyrok NSA z 18 lutego 2009 r., sygn. II OSK 1747/08, wskazujące na konieczność ujawnienia motywów uchwały przez organ. W ocenie Sądu te wyroki nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ odnoszą się do regulacji art. 25 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że "rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest rozwiązanie z radnym stosunku pracy, tylko odwołanie radnego ze stanowiska przewodniczącego rady. Są to odmienne sytuacje. Sąd ponownie podkreśla to co ma zasadnicze znaczenie w kontrolowanej sprawie, że uchwała w sprawie odwołania z funkcji przewodniczącego rady gminy ma charakter wyłącznie uchwały deklaratoryjnej. Uchwała ta, jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, stwierdza jedynie skutek prawny głosowania wynikający z wyniku głosów radnych w tym przedmiocie. Sama uchwała nie kształtuje prawa, nie konstytuuje sytuacji prawnej osoby, której dotyczy. To wynik głosowania ma decydujące znaczenie dla odwołania z funkcji przewodniczącego. Przy czym, jeśli chodzi o funkcję przewodniczącego, to zadaniem przewodniczącego rady jest wyłącznie organizowanie prac oraz prowadzenie obrad rady, co wynika wprost z art. 19 ust. 2 u.s.g. Wskazany przez skarżącego w piśmie procesowym z 10 marca 2026 r. wyrok NSA o sygn. III OSK 4953/21 także dotyczy innego stanu faktycznego. Sąd podważył prawidłowe zastosowanie nie art. 19 ust. 4 u.s.g., tylko art. 19 ust. 2 i art. 20 ust. 3 u.s.g. w zakresie nieobecności przewodniczącego rady i zwołania sesji nadzwyczajnej przez wiceprzewodniczącego. Rozważania te są nieadekwatne do kontrolowanej sprawy. Również powołany wyrok NSA o sygn. III OSK 2872/23 nie zawiera rozważań powiązanych bezpośrednio z niniejszą sprawą. Reasumując, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzegł takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalono.