III OSK 2835/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 318/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w sprawie wysokości diet dla radnych Rady Powiatu [...] oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 318/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w sprawie wysokości diet dla radnych Rady Powiatu [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Powiatu [...] (dalej: "Rada Powiatu") w dniu [...] listopada 2021 r., działając na podstawie art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920 z późn. zm., zwanej dalej: "u.s.p.") i ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagradzaniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1834) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U. z 2021 r. poz. 1975), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wysokości diet dla radnych Rady Powiatu [...]. W § 5 zapisano, że "uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. z mocą obowiązującą od 1 listopada 2021 r.". Przedmiotowa uchwała była badana w trybie nadzoru przez Wojewodę Wielkopolskiego, który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2021 r. ([...]) stwierdził nieważność wyłącznie § 2 ust. 1 zd. drugie uchwały. Na powyższą uchwałę Prokurator Regionalny w Poznaniu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Radny jako przedstawiciel wspólnoty samorządowej jest członkiem organu stanowiącego powiatu. Samo pełnienie funkcji radnego bądź zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów powiatu lub powiatowej administracji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwalifikacja uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego skutkuje obowiązkiem jej publikacji zgodnie z prawem, czyli - stosownie do treści art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, zwane dalej: "u.o.a.n.") - w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, zawierająca postanowienia niezgodne z tymi ostatnimi przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że skoro zaskarżona uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, zawiera w swej treści, w kwestii wejścia w życie, postanowienie § 9 w brzmieniu "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia", – czyli unormowanie pozostające w sprzeczności z przepisami art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – to uchwała ta nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, lecz jako sprzeczna z ww. przepisami jest nieważna w myśl art. 79 ust. 1 u.s.p. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności w każdym czasie – także po upływie roku od dnia jej podjęcia. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że nie było podstaw do umorzenia postępowania w związku z uchyleniem uchwały. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień, czy obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 114224 i orzeczenie tam przywołane). Z tego względu Sąd rozpatrzył przedmiotową sprawę merytorycznie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Powiatu [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 21 ust. 4, art. 40 ust. 4 i art. 44 u.s.p.; 2) art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w związku z art. 88 Konstytucji RP - poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że uchwała z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w sprawie wysokości diet dla radnych Rady Powiatu [...] jest aktem prawa miejscowego, podlegającym obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w sytuacji, gdy uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, ale stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, który nie podlega obowiązkowi ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Rada Powiatu [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pismem procesowym uzupełaniającym skargę kasacyjną z dnia 16 października 2024 r. Rada Powiatu wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Regionalny w Poznaniu wniósł o jej oddalenie w całości oraz nie domagał się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii charakteru prawnego uchwały w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla radnych rady powiatu oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Delegację ustawową do podjęcia takiej uchwały zawiera art. 21 ust. 4 u.s.p. Uchwała wydana na podstawie art. 21 ust. 4 u.s.p. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Powiatu [...] jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19, LEX nr 3220983; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21, LEX nr 3379902; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, LEX nr 2419414; wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., III OSK 62/23) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podtrzymuje. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także - wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, co podnosi skarżący kasacyjnie, jednakże poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ponadto wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Z powołanego przepisu wynika, że prawną formą realizacji obowiązku ogłoszenia danego aktu normatywnego jest jego ogłoszenie w określonym dzienniku urzędowym, chyba że wyraźny przepis ustawowy stanowi inaczej (np. wyjątek dotyczący przepisów porządkowych). Trybunał Konstytucyjny już w postanowieniu z 13 lutego 1991 r. S 2/9, opubl. w OTK 1991, nr 1, poz. 30 (potwierdzonym następnie w wyroku TK z 20 grudnia 1999 r. sygn. K 4/99, opubl. w OTK 1999, nr 7, poz. 165) stwierdził, że formą prawną ogłaszania aktów normatywnych jest ich ogłoszenie w Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim lub w innych przewidzianych przez prawo dziennikach urzędowych w zależności od rodzaju aktów normatywnych, a ich ogłoszenie w sposób prawem przewidziany jest urzędowym ogłoszeniem aktu. Tylko w ten sposób ogłoszonemu tekstowi aktu przysługuje domniemanie autentyczności i tylko ten sposób ogłoszenia aktu decyduje prawnie o jego wejściu w życie. Tym samym dopiero z chwilą urzędowego ogłoszenia aktu normatywnego może być on stosowany przez organy państwa oraz przestrzegany przez obywateli i innych adresatów prawa. Zatem nie można w jakimkolwiek zakresie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 2 ust. 1 u.o.a.n., ponieważ przepis ten nie definiuje jaki akt jest aktem prawa miejscowego, a jedynie zobowiązuje do ogłaszania aktów normatywnych we właściwym dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Natomiast art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., III OSK 2023/21, LEX nr 3483880). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Przedmiotem sporu w tej sprawie nie jest termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego podlegającego opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku ustaw (art. 4 ust. 1 ww. ustawy), ani też kwestionowanie przez Sąd I instancji normy prawnej zawartej w art. 13 pkt 2 u.o.a.n., zgodnie z którą stanowiony przez radę powiatu akt prawa miejscowego podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Żaden z tych przepisów nie określa, co ma zawierać akt prawa miejscowego ani nie definiuje, czy uchwała w sprawie ustalenia diet dla radnych rady powiatu stanowi lub nie stanowi aktu prawa miejscowego. Strona skarżąca kasacyjnie również i w tym zakresie nie wskazała, na czym miałoby polegać naruszenie wyżej wymienionych przepisów. Także w doktrynie przyjmuje się, że prawną formą realizacji obowiązku ogłoszenia danego aktu normatywnego jest jego ogłoszenie w określonym dzienniku urzędowym (por. A. Preisner, Podstawy prawne i praktyka ogłaszania aktów normatywnych, [w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, pod red. A. Szmyta, Warszawa 2005, s. 164; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2012, s. 515-517). Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 88 Konstytucji RP. Po pierwsze przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Tymczasem art. 88 Konstytucji dzieli się na trzy ustępy, a autor skargi kasacyjnej, ani w zarzucie, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sprecyzował, o naruszenie konkretnie jakiego przepisu mu chodzi. Można jedynie się domyślać, że chodzi o art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Po drugie WSA w Poznaniu w ogóle nie stosował tego przepisu, a więc nie mógł go naruszyć, a już zwłaszcza "poprzez niewłaściwe zastosowanie". Po trzecie zarzut naruszenia tego przepisu w ogóle nie został uargumentowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. A autor skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do przywołania (i to niedokładnego) tego przepisu w treści zarzutu, bez jakiegokolwiek jego uzasadnienia. Po czwarte zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Wypełnienie wymogu wynikającego z tego przepisu polega na ogłoszeniu aktu prawa miejscowego we właściwy dzienniku urzędowym i żaden inny sposób ogłoszenia lub publikacji zastępujący ów dziennik nie będzie wystarczający dla wejścia w życie danego aktu prawa miejscowego (por. wyrok TK z 20 grudnia 1999 r. sygn. K 4/99). Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Podsumowując należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma wątpliwości, że uchwała rady powiatu ustalająca diety oraz zwrot kosztów podróży przysługujące radnym jest aktem prawa miejscowego. Takie uchwały zawierają normy abstrakcyjne, ponieważ diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą konkretnego zdarzenia zamkniętego w określonych ramach czasowych. Przepisy takich uchwał mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Takie uchwały zawierają przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety i są one wydawane na podstawie delegacji ustawowej. Dlatego też bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 40 ust. 1 oraz art. 44 u.s.p. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.