III SA/Lu 110/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Kosowska Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] LLC (Ukraina) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 7 stycznia 2026 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej z dnia 24 lipca 2025 r., nr [...] i umarza postępowanie administracyjne; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie na rzecz [...] LLC (Ukraina) kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 stycznia 2026 r., nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej z dnia 24 lipca 2025 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia na przewoźnika drogowego S. L. z siedzibą w Ukrainie kary pieniężnej w kwocie 12 000 zł za zgłoszenie do rejestru zgłoszeń, o którym mowa w art. 28b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, danych i informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 15 stycznia 2025 r. o godz. 11:18 na terenie Drogowego Przejścia Granicznego w Dorohusku został poddany kontroli zespół pojazdów o numerach rejestracyjnych [...], którym wykonywano przejazd w ramach międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na rzecz skarżącej S. L.. Kontrola została przeprowadzona na kierunku wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przewóz wykonywany był w relacji tranzytowej na trasie Ukraina - Republika Litwy. Przewoźnik był zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy zgodnie z Umową z dnia 29 czerwca 2022 r. między Unią Europejską a Ukrainą w sprawie transportu drogowego towarów. Kierujący pojazdem okazał formularz przewozu nr [...], w którym przewoźnik jako państwo załadunku wskazał "LT" (Litwa) natomiast państwo rozładunku "UA" (Ukraina), podczas gdy przejazd realizowany był na pusto z Ukrainy w celu podjęcia towaru na terytorium Republiki Litwy. Na podstawie formularza przewozu podczas kontroli na drodze dotyczącego nr referencyjnego [...] ustalono, że przewóz został zgłoszony 13 stycznia 2025 r. o godzinie 15:24:57. Przewoźnik rozpoczął przewóz na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 15 stycznia 2025 r. o godzinie 11:17:59 (wjazd na teren Oddziału Celnego Drogowego w Dorohusku). W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że w zgłoszeniu [...] podano niezgodne ze stanem faktycznym informacje dotyczące państwa załadunku oraz państwa rozładunku. Ustalono również, że od godz. 10:00 w dniu 9 stycznia 2025 r. (godzina i data zakończenia ostatniej awarii systemu PUESC) do 15 stycznia 2025 r. (data kontroli) nie stwierdzono niedostępności rejestru zgłoszeń na Platformie Usług Elektronicznych Skarbowo-Celnych PUESC. Oznacza to, że zagraniczny podmiot wykonujący przewóz miał techniczną możliwość zgłoszenia przewozu, jak również dokonania aktualizacji/zmiany/modyfikacji zgłoszenia [...] Wyniki kontroli zostały utrwalone w protokole kontroli z dnia 15 stycznia 2025 r. nr [...] W piśmie z dnia 18 marca 2025 r. strona wyjaśniła, że osoba wypełniająca zgłoszenie nie włada biegle językiem polskim. Załadunek miał faktycznie odbyć się w Republice Litwy, a kierowca jechał na pusto w celu podjęcia towaru. Strona wskazała, że waga pomyłki jest niewspółmierna do wysokości kary. Ponadto jeszcze na terenie przejścia granicznego zgłoszenie RMPD zostało zaktualizowane. Uchybienie miało charakter drobny, formalny i łatwy do usunięcia, a nieścisłość w zakresie państwa załadunku i rozładunku wynikła ze zwykłej omyłki pisarskiej, redakcyjnej. Strona podkreśliła, że zmiana ustawy w zakresie obowiązku zgłoszeń przewozów została wprowadzona w dniu 1 listopada 2024 r. bez okresu przejściowego. Następnie, po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary w związku ze stwierdzeniem naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, strona w piśmie z dnia 5 czerwca 2025 r. podtrzymała swoje stanowisko. Strona podkreśliła, że kontrolowany zespół pojazdów poruszał się z terenu Ukrainy na Litwę, aby tam podjąć towar. Z terytorium Ukrainy zestaw pojazdów jechał na pusto i dopiero na Litwie miał rozpocząć zadanie przewozowe. Zatem faktycznie "państwem załadunku" towaru byłaby Litwa, a jako "państwo rozładunku" towaru zgodnie z prawdą miała być Ukraina. Niezrozumienie formularza i potraktowanie tej sytuacji literalnie wskazuje, że osoba wypełniająca zgłoszenie faktycznie podała prawdę, gdyż to Litwa miała być miejscem załadunku towaru, a miejscem rozładunku Ukraina. Decyzją z dnia 24 lipca 2025 r. Naczelnik Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej nałożył na S. L., jako przewoźnika drogowego, karę pieniężną w kwocie 12 000 zł za podanie w zgłoszeniu [...] danych i informacji niezgodnych ze stanem faktycznym, zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (aktualnie Dz. U. z 2025 r. poz. 1490 z późn. zm., dalej jako "u.t.d." lub "ustawa"), stosownie do lp. 3.2a załącznika nr 3 do ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Decyzją z dnia 7 stycznia 2026 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie przewoźnik w dniu 15 stycznia 2025 r. wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy. W sprawie realizowany był przewóz w relacji tranzytowej na trasie Ukraina – Republika Litwy. Przewoźnik wykonujący opisany przejazd był zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, zgodnie z Umową z dnia 29 czerwca 2022 r. między Unią Europejską a Ukrainą w sprawie transportu drogowego towarów (Dz. U. UE L z dnia 6 lipca 2022 r. Nr 179, str. 4 z późn. zm.). Organ wskazał na wynikający z art. 28b ust. 1 u.t.d. obowiązek zagranicznego podmiotu wykonującego międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, także w przypadku, gdy przepisy wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego zwalniają z obowiązku posiadania zezwoleń, przesłania do rejestru zgłoszeń, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1218 z późn. zm., dalej jako "ustawa SENT"), zwanego dalej "rejestrem zgłoszeń", przed rozpoczęciem przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zgłoszenia takiego przewozu i uzyskania dla tego zgłoszenia numeru referencyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 4 tej ustawy. W świetle art. 28b ust. 3 u.t.d., zgłoszenie przewozu zawiera, między innymi, państwo załadunku, państwo rozładunku oraz informację, czy przewóz jest wykonywany z ładunkiem czy bez ładunku. Obowiązkiem przewoźnika jest również niezwłoczne aktualizowanie danych zawartych w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim był obowiązany do ich zgłoszenia za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych Skarbowo-Celnych (PUESC), co wynika z przepisu art. 28b ust. 5 i 6 u.t.d. w związku z art. 8 ust. 1 ustawy SENT. Odnosząc się do okoliczności sprawy organ drugiej instancji wskazał, że bezspornie skarżąca przed rozpoczęciem przewozu, poddanego kontroli w dniu 15 stycznia 2025 r., dokonała stosownego zgłoszenia do rejestru zgłoszeń, zgłoszeniu został nadany nr [...] Jednakże przewoźnik w zgłoszeniu wskazał dane niezgodne ze stanem faktycznym w zakresie miejsc załadunku i rozładunku. Przewoźnik jako państwo załadunku wskazał "LT" natomiast faktycznym państwem załadunku była "UA", jako państwo rozładunku wskazał "UA", natomiast faktycznym państwem rozładunku jest "LT". Organ wyjaśnił, że przy wypełnianiu formularza zgłoszenia przewozu w polu "państwo załadunku" widnieje informacja "w przypadku przejazdu bez ładunku należy podać państwo rozpoczęcia przejazdu", a w polu "państwo rozładunku" widnieje informacja "w przypadku przejazdu bez ładunku należy podać państwo zakończenia przejazdu". W związku z tym organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o dopuszczeniu się przez skarżącą naruszenia z lp. 3.2a załącznika nr 3 do u.t.d. Organ odwoławczy stwierdził też, że zagraniczny podmiot wykonujący przewóz nie spełnił obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy SENT, zgodnie z którym był obowiązany niezwłocznie aktualizować dane zawarte w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim był obowiązany do ich zgłoszenia. W dniu kontroli, jak również w okresie ją poprzedzającym nie stwierdzono niedostępności rejestru zgłoszeń na Platformie Usług Elektronicznych Skarbowo-Celnych PUESC, co oznacza, że podmiot wykonujący przewóz miał techniczną możliwość dokonania aktualizacji/zmiany/modyfikacji zgłoszenia. W przypadku konieczności zmiany danych, zmiana ta powinna być dokonana niezwłocznie. Natomiast z zebranego materiału dowodowego wynika, że aktualizacja zgłoszenia o numerze referencyjnym [...] nie została dokonana w wymaganym czasie. Organ podkreślił, że formularz zgłoszenia na Platformie Usług Elektronicznych Służby Celno-Skarbowej jest prosty w obsłudze, zawiera podpowiedzi widoczne na etapie jego wypełniania, które ułatwiają prawidłowe wprowadzanie danych i informacji. Przy wypełnianiu formularza zgłoszenia przewozu w polu "państwo załadunku" widnieje informacja "w przypadku przejazdu bez ładunku należy podać państwo rozpoczęcia przejazdu" w polu "państwo rozładunku" widnieje informacja "w przypadku przejazdu bez ładunku należy podać państwo zakończenia przejazdu". Ponadto informacje dotyczące państwa załadunku i państwa rozładunku wybierane są z tzw. listy rozwijalnej. Z tego powodu błędne jest przekonanie strony, że skoro przewóz wykonywany jest na pusto, w polu państwo załadunku winna zostać podana przyszła informacja dotycząca jazdy z powrotem z ładunkiem (w przedmiotowej sprawie państwo załadunku: Republika Litwy, państwo rozładunku: Ukraina). Co więcej, przed uruchomieniem wersji produkcyjnej została udostępniona wersja testowa platformy PUESC, która służyła (i służy) do próbnego dokonywania zgłoszenia w celu zapoznania z funkcjonalnościami systemu. Na stronie tej są liczne wyjaśnienia, wskazówki i podpowiedzi, jak również instruktaże co do technicznej obsługi platformy. Przy tym z uwagi na świadomość, że przewoźnicy z Ukrainy stanowią zdecydowaną większość podmiotów operujących na polskim rynku transportu drogowego, strona polska podjęła nie tylko standardowe działania (przekazanie pisemnych informacji oraz instrukcji do rejestru SENT-RMPD), ale także przedstawiciele polskich organów administracji publicznej brali czynny udział w dwóch webinariach dla przewoźników ukraińskich (w październiku i listopadzie 2024 r.). Natomiast przepisy ustawy o transporcie drogowym zostały tak ukształtowane, że przewidują sankcje pieniężne za obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia. Nałożenie kary jest obligatoryjne. Dane niezgodne ze stanem faktycznym, to dane sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy, rozbieżne od niego. Gdyby ustawodawca chciał przyjąć miarkowanie kary w tym przypadku, czy zastosować zasadę proporcjonalności, to by to uczynił. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. 2024 r., poz. 1556), językiem urzędowym konstytucyjnych organów państwa, terenowych organów administracji publicznej, instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych oraz organów, instytucji i urzędów podległych organom wyżej wymienionym, powołanych w celu realizacji zadań tych organów jest język polski. Platforma Usług Elektronicznych Służby Celno-Skarbowej jest prowadzona przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, a więc organ, którego językiem urzędowym jest język polski. Organ wskazał, że wobec stwierdzenia, że w zgłoszeniu [...] podano niezgodną ze stanem faktycznym informację dotyczącą państwa załadunku i państwa rozładunku, należało nałożyć na przewoźnika drogowego karę pieniężną za zgłoszenie do rejestru zgłoszeń, o którym mowa art. 28b ustawy o transporcie drogowym danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Doszło bowiem do naruszenia ciążącego na przewoźniku obowiązku określonego w art. 28b ust. 3 u.t.d., co zgodnie z art. 92a ust. 1 i lp. 3.2a załącznika nr 3 do ustawy skutkuje nałożeniem kary w wysokości 12 000 zł. Nałożenie kary jest obligatoryjne. Przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. przewiduje karę pieniężną za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym bez zróżnicowania charakteru niezgodności i jej wagi. Nie przewiduje także możliwości miarkowania kary ani odstąpienia od jej wymierzenia. Kary nakładane na podstawie ustawy o transporcie drogowym opierają się na odpowiedzialności obiektywnej, niezależnej od tego, czy w danym przypadku niewpisanie danych do zgłoszenia było wynikiem błędu, oczywistą omyłką pisarską, zaniedbaniem przewoźnika drogowego, nastąpiło umyślnie, czy też wynikało z niezrozumienia formularza (bariery językowej) i potraktowanie tej sytuacji literalnie wskazuje, że osoba wypełniająca zgłoszenie faktycznie podała prawdę, gdyż to Litwa miała być miejscem załadunku towaru, a miejscem rozładunku Ukraina. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 92c u.t.d. Przepis ten nie przewiduje także możliwości miarkowania kary ani odstąpienia od jej wymierzenia z powodu podania w zgłoszeniu danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Organ zauważył, że w okresie od 1 listopada 2024 r. do 15 stycznia 2025 r. przewoźnik S. L. dokonał 85 przejazdów przez drogowe przejścia graniczne będące we właściwości Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej. Podmiot wielokrotnie dokonywał zgłoszenia przewozu za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych Służby Celno-Skarbowej, znana była mu obsługa rzeczonego systemu. Ponadto, skoro formularz został uzupełniony, w tym dane dotyczące państwa załadunku i rozładunku zostały wpisane, to oznacza, że nie wystąpiły jakiekolwiek problemy, w tym bariera językowa. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania w sprawie art. 24 ust. 3 ustawy SENT organ zaznaczył, że na podstawie art. 28b ust. 5 i ust. 6 u.t.d. stosuje się odpowiednio jedynie art. 8, art. 10a-11 i art. 9 ust. 1-4 ustawy SENT, które nie regulują odstąpienia od nałożenia kary. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. L. zaskarżyła w całości decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie, zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, nieuwzględnienie zasady załatwiania sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej, co polegało na niewykazaniu w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności popełnia przez stronę naruszeń; 2) art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego niezastosowanie i nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł pomimo, że skarżąca udowodniła, że nie ponosi winy za zaistniałe naruszenia, informacje w zgłoszeniu RMPD zostały poprawione na prawidłowe jeszcze przed rozpoczęciem przewozu na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, a organ pierwszej instancji zignorował wyjaśnienia skarżącej i nie wziął ich pod uwagę wydając decyzję administracyjną; 3) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8. i art. 10 § 1 k.p.a. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiła decyzja w przedmiocie nałożenia na skarżącą na podstawie art. 92a ust. 1 w zw. z lp. 3.2a załącznika nr 3 do u.t.d. kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł za podanie w zgłoszeniu przewozu nr [...] z dnia 13 stycznia 2025 r. danych niezgodnych ze stanem faktycznym w zakresie informacji o państwie załadunku i rozładunku towaru. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) kontrola działalności administracji publicznej dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), uchylenie decyzji przez sąd administracyjny następuje w przypadku stwierdzenia: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Dokonując kontroli wydanych w sprawie aktów administracyjnych według reguł określonych w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w realiach sprawy organy naruszyły: art. 92a ust. 1 w zw. z lp. 3.2a załącznika nr 3 do u.t.d. w związku z art. 28b ust. 3 pkt 6 i 7 u.t.d. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1490 z późn. zm.). Na mocy przepisów tej ustawy, wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej (art. 28 ust. 1 u.t.d.). Powyższy przepis stosuje się również w przypadku przejazdu pojazdu samochodowego bez ładunku (art. 28 ust. 3 u.t.d.), co miało miejsce w okolicznościach sprawy. Zasadą jest zatem obowiązek posiadania stosownego zezwolenia, chyba że co innego wynika z umów międzynarodowych. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że skarżąca była zwolniona z obowiązku posiadania stosownego zezwolenia, a to na podstawie Umowy między Unią Europejską a Ukrainą w sprawie transportu drogowego towarów zawartej w dniu 29 czerwca 2022 r. (Dz. Urz. UE L 179 z 6.7.2022, s. 4-10, zmiany Dz. Urz. UE L 1878 z 2.7.2024, s. 1-10). Stosownie do art. 28b ust. 1 u.t.d., w przypadku gdy do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, o którym mowa w art. 28 ust. 1 i 1a, jest wymagane zezwolenie, o którym mowa w art. 28 ust. 1, albo wielokrotne zagraniczne zezwolenie wydane przez Międzynarodowe Forum Transportu (International Transport Forum), zwane dalej "zezwoleniem EKMT", a także w przypadku gdy przepisy wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego zwalniają z obowiązku posiadania tych zezwoleń, zagraniczny podmiot wykonujący taki przewóz jest obowiązany przesłać do rejestru zgłoszeń, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi, zwanego dalej "rejestrem zgłoszeń", przed rozpoczęciem przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zgłoszenie takiego przewozu i uzyskać dla tego zgłoszenia numer referencyjny w rozumieniu art. 2 pkt 4 tej ustawy, zwany dalej "numerem referencyjnym". Zatem przepis art. 28b u.t.d., zgodnie z treścią jego ust. 1, znajduje zastosowanie w każdym przypadku gdy do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, o którym mowa w art. 28 ust. 1 i 1a, jest wymagane zezwolenie, o którym mowa w art. 28 ust. 1, albo wielokrotne zagraniczne zezwolenie wydane przez Międzynarodowe Forum Transportu (International Transport Forum), zwane dalej "zezwoleniem EKMT", a także w przypadku gdy przepisy wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego zwalniają z obowiązku posiadania tych zezwoleń. Zgłoszenie przewozu powinno zawierać informacje, o których mowa art. 28b ust. 3 u.t.d., w tym państwo załadunku, państwo rozładunku oraz informację czy przewóz jest wykonywany z ładunkiem czy bez ładunku (art. 28b ust. 3 pkt 6, pkt 7 i pkt 8 u.t.d.). Zgodnie z art. 28b ust. 5 u.t.d., przepisy art. 8 oraz art. 10a-11 ustawy SENT stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 8 ust. 1 ustawy o SENT, podmiot wysyłający, podmiot odbierający, przewoźnik, podmiot sprzedający oraz podmiot nabywający są obowiązani niezwłocznie aktualizować dane zawarte w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim byli obowiązani do ich zgłoszenia. Stosownie do art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12 000 zł za każde naruszenie. W myśl zaś art. 92a ust. 7 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403: 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9, 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy. Pod lp. 3.2a załącznika nr 3 do u.t.d. wymienione zostało naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego rzeczy bez zgłoszenia do rejestru zgłoszeń, w przypadku, o którym mowa w art. 28b ustawy o transporcie drogowym albo zgłoszenie danych i informacji niekompletnych lub niezgodnych ze stanem faktycznym. Naruszenie to jest sankcjonowane karą w wysokości 12 000 zł. W niniejszej sprawie skarżąca, mająca siedzibę na terenie Ukrainy, jest podmiotem zagranicznym wskazanym w art. 28b ust. 1 u.t.d., który nakłada na skarżącą przewidziane w tym przepisie obowiązki w zakresie wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Okoliczności stanu faktycznego sprawy nie są sporne. Prawidłowo ustalono w sprawie, że przed rozpoczęciem przewozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zespołem pojazdów o numerach rejestracyjnych [...] skarżąca przesłała do właściwego rejestru zgłoszenie przewozu i uzyskała dla tego zgłoszenia numer referencyjny [...]. Przewóz planowany był z Ukrainy na Litwę przez terytorium Polski a następnie po załadunku, z Litwy na Ukrainę, również tranzytem przez Polskę. W sprawie bezsprzecznym jest, że przedmiotowy zespół pojazdów przekroczył granicę na kierunku wjazdowym do Polski na Drogowym Przejściu Granicznym w Dorohusku w dniu 15 stycznia 2025 r. Zespół pojazdów poruszał się bez ładunku. Planowany załadunek miał odbyć się na terytorium Litwy. Okoliczności te nie są kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podkreślić należy szczególnie, że organ nie kwestionował, że faktyczny załadunek towaru miał nastąpić na Litwie a rozładunek na Ukrainie. Okoliczności te wynikają też z dokumentów na kartach 32-36 akt sprawy, dołączonych przez organ pierwszej instancji. Dokumenty w postaci wydruków z systemu, zdjęć oraz podglądu z dokumentu ZWA potwierdzają, że w dniu 19 stycznia 2025 r. zespół pojazdów o numerach rejestracyjnych [...] (samochód ciężarowy i naczepa) z ładunkiem z Litwy wyjechał z Polski na Ukrainę przez Drogowe Przejście Graniczne w Dorohusku. W dniu 15 stycznia 2025 r., po wjeździe do Polski, przeprowadzona została kontrola zespołu pojazdów numerach rejestracyjnych [...], w wyniku której stwierdzono, że w zgłoszeniu [...] podano niezgodne ze stanem faktycznym informacje dotyczące państwa załadunku oraz państwa rozładunku. Organy rozpoznające sprawę podniosły bowiem, że w formularzu zgłoszenia jako państwo załadunku wskazano "LT" (Litwa) natomiast jako państwo rozładunku wskazano "UA" (Ukraina), podczas gdy faktycznie przejazd realizowany był bez ładunku z Ukrainy w celu podjęcia towaru na terytorium Republiki Litwy. W tych okolicznościach, jak wskazały organy, skarżąca wjeżdżając bez ładunku na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej powinna była podać w formularzu wszystkie niezbędne elementy wskazane w art. 28b ust. 3 u.t.d., w tym państwo załadunku i państwo rozładunku, przy czym jako państwo załadunku powinno zostać wskazane państwo rozpoczęcia przejazdu, a jako państwo rozładunku – państwo zakończenia przejazdu, a nie – jak wskazała skarżąca w zgłoszeniu [...] – państwo faktycznego załadunku i rozładunku. Organ odwoławczy podkreślił, że przy wypełnianiu formularza zgłoszenia przewozu w polu "państwo załadunku" widnieje informacja "w przypadku przejazdu bez ładunku należy podać państwo rozpoczęcia przejazdu", zaś w polu "państwo rozładunku" widnieje informacja "w przypadku przejazdu bez ładunku należy podać państwo zakończenia przejazdu". Organ odwoławczy przyjął zatem, że przewoźnik wskazał dane niezgodne ze stanem faktycznym, w związku z czym uzasadnione było nałożenie na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. w wysokości wskazanej w lp. 3.2a załącznika nr 3 do u.t.d. Skarżąca podnosiła natomiast, że formularz zgłoszenia o numerze referencyjnym [...] został wypełniony przez osobę nieposługującą się biegle językiem polskim i nieznającą intencji działania systemu. Osoba ta nie zrozumiała formularza i wypełniła go wskazując jako państwo załadunku i rozładunku towaru dane dotyczące faktycznie planowanego miejsca załadunku i rozładunku, tj. – odpowiednio – Litwę i Ukrainę. Podniosła także, że zgłoszenie nr [...] zostało prawidłowo zaktualizowane na pasie dopraw celnych Oddziału Celnego w Dorohusku. W skardze skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. Wyjaśnić należy, że art. 28b ustawy o transporcie drogowym dodany został z dniem 1 listopada 2024 r. przez art. 39 pkt 4 ustawy z dnia 28 lipca 2023 r. o delegowaniu kierowców w transporcie drogowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1523 z późn. zm.). Uregulowanie przepisów art. 28b-28c – zgodnie z intencją ustawodawcy – ma na celu wprowadzenie obowiązku rejestracji w systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi ("system SENT") przewoźników zagranicznych, wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe. Celem jest zwiększenie nadzoru nad wykonywanymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczne podmioty przewozami drogowymi rzeczy. Zgodnie z założeniem, wprowadzona regulacja przyczyni się tym samym do skuteczniejszej kontroli rynku usług przewozowych wykonywanych na terytorium RP przez podmioty zagraniczne oraz wzmocnienia uczciwej konkurencji na tym rynku (uzasadnienie autopoprawki do projektu ustawy o delegowaniu kierowców w transporcie drogowym, druk sejm. nr 3320-A, IX kadencja, s. 3) (por. Michał Burtowy, Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, LEX). Dla realizacji powyższych celów w art. 28b ust. 3 u.t.d. wskazane zostały szczegółowe dane, które powinno zawierać zgłoszenie przewozu. Do obligatoryjnych danych, jakie muszą być zawarte w zgłoszeniu, powołany przepis zalicza, między innymi: państwo załadunku, państwo rozładunku oraz informację, czy przewóz jest wykonywany z ładunkiem czy bez ładunku. Stosownie zaś do lp. 3.2a załącznika nr 3 do u.t.d., za zgłoszenie danych i informacji niekompletnych lub niezgodnych ze stanem faktycznym przewidziana jest kara w wysokości 12 000 zł. Mając na względzie, że przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie było stwierdzenie zaistnienia wskazanego naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, zagrożonego administracyjną karą pieniężną, szczególnego znaczenia nabiera kwestia dochowania procesowych standardów postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem jego podstawowych zasad praworządności (art. 6 k.p.a.) i prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Tymczasem w sprawie niniejszej organy mimo dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych stwierdziły naruszenie przez stronę przepisów ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy w ocenie Sądu nie ma podstaw do przypisania stronie takiego naruszenia. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca w przedmiotowym zgłoszeniu [...] podała zarówno państwo załadunku, wskazując w tym zakresie Litwę, jak i państwo rozładunku, wskazując w tym zakresie Ukrainę. Organ nie kwestionuje, że faktycznie załadunek i rozładunek towaru był przewidziany, a przy tym rzeczywiście nastąpił – odpowiednio - we wskazanych w zgłoszeniu państwach (załadunek na Litwie, rozładunek na Ukrainie). Jak wskazano w decyzji organu pierwszej instancji, w dniu 15 stycznia 2025 r. o godzinie 11:17:59 zespół pojazdów wjechał na teren przejścia granicznego w Dorohusku. Kierujący pojazdem przedłożył kontrolującym dowód na to, że jedzie pustym środkiem przewozowym na załadunek towaru do Republiki Litwy. Organ pierwszej instancji wskazał również, że w dniu 19 stycznia 2025 r. na Drogowym Przejściu Granicznym w Dorohusku, na kierunku wyjazd z terytorium RP, kierowca zgłosił do odprawy celnej towar w postaci paliwa silnikowego o łącznej masie brutto 23 914 kg. Przewóz wykonywany był w relacji tranzytowej: Republika Litwy (Juodeikiu) - Ukraina (Kyiv). Skarżąca w zgłoszeniu [...] podała również, zgodnie ze stanem faktycznym, że przewóz w dniu 15 stycznia 2025 r. jest wykonywany bez ładunku. Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w treści wydruków zgłoszenia (k. 7-9 akt sprawy). Stwierdzić zatem należy, że skarżąca w treści zgłoszenia podała dane, o jakich mowa w art. 28b ust. 3 pkt 6, 7 i 8 u.t.d., a dane te były zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Natomiast organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku przejazdu bez ładunku, w zgłoszeniu przewozu w polu "państwo załadunku" należy wskazać państwo rozpoczęcia przejazdu, a w polu "państwo rozładunku" – państwo zakończenia przejazdu. Organ powoływał się przy tym na formularz zgłoszenia przewozu, w którym w polu "państwo załadunku" widnieje informacja "w przypadku przejazdu bez ładunku należy podać państwo rozpoczęcia przejazdu", zaś w polu "państwo rozładunku" widnieje informacja "w przypadku przejazdu bez ładunku należy podać państwo zakończenia przejazdu". Jak podniesiono już wyżej, zgodnie z generalną zasadą wskazaną w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W art. 7 k.p.a. nałożono na organy obowiązek stania na straży praworządności w toku postępowania. W rozpoznawanej sprawie organy nie zastosowały się do wskazanych wyżej zasad postępowania, co stanowiło następstwo błędnego ustalenia hierarchii źródeł prawa, naruszenia przepisów prawa materialnego oraz w konsekwencji błędnego zastosowania wobec skarżącej sankcji za naruszenie przepisów ustawy, które w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca. Zauważyć bowiem należy, że formularz w systemie PUESC nie jest źródłem prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Źródłem prawa jest zatem niewątpliwie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, znajdująca zastosowanie w niniejszej sprawie. Wymieniona ustawa w art. 28b ust. 3 nakłada na przewoźników wskazanych w art. 28b ust. 1 obowiązek podania konkretnych danych, w tym: państwo załadunku (pkt 6), państwo rozładunku (pkt 7), informację czy przewóz jest wykonywany z ładunkiem czy bez ładunku (pkt 8). Podkreślenia wymaga, że w żadnym przepisie ustawy o transporcie drogowym nie zawarto normy nakazującej przewoźnikowi podanie w polu państwo załadunku - państwa rozpoczęcia przejazdu a w polu państwo rozładunku - państwa zakończenia przejazdu, w przypadku wykonywania przejazdu bez ładunku. Sąd zauważył także, że w na podstawie art. 28b ust. 11 u.t.d. Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 25 października 2024 r. w sprawie sposobu postępowania zagranicznego podmiotu wykonującego międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy lub przewóz kabotażowy rzeczy w przypadku niedostępności rejestru zgłoszeń (Dz. U. z 2024 r. poz. 1604), mające zastosowanie w przypadku niedostępności rejestru zgłoszeń z powodu jego awarii lub przerwy technicznej. W takim wypadku zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy lub przewóz kabotażowy rzeczy, podlegający zgłoszeniu do rejestru zgłoszeń zgodnie z art. 28b ust. 1 lub 2 ustawy, dokonuje zgłoszenia, przesyłając dokument zastępujący zgłoszenie na wskazany w tym przepisie adres e-mail (§ 2 ust. 1). Dokument zastępujący zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1, zawiera odpowiednio dane, o których mowa w art. 28b ust. 3 i 4 ustawy (§ 2 ust. 2). Rozporządzenie to również nie zawiera normy nakazującej przewoźnikowi wskazanie w zgłoszeniu przewozu w polu "państwo załadunku" w przypadku przejazdu bez ładunku państwa rozpoczęcia przejazdu a w polu "państwo rozładunku" w przypadku przejazdu bez ładunku państwa zakończenia przejazdu. Obowiązek taki nie wynika także z wzoru dokumentu zastępującego zgłoszenie, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 października 2024 r. W tych okolicznościach, w sytuacji, gdy skarżąca przez rozpoczęciem przewozu na terytorium RP zgodnie z art. 28b ust. 1 u.t.d. przesłała zgłoszenie do rejestru zgłoszeń, podając w zgłoszeniu stosownie do art. 28b ust. 3 pkt 6 i pkt 7 u.t.d. jako państwo załadunku oraz państwo rozładunku państwa faktycznego załadunku i rozładunku towaru, co znajdowało potwierdzenie w dokumentach przewozowych przedstawionych przez stronę podczas kontroli w dniu 15 stycznia 2025 r. oraz w dokumentach zgromadzonych w toku postępowania, a równocześnie zgodnie z wymogiem art. 28b ust. 3 pkt 7 u.t.d. podała informację, że przewóz jest wykonywany bez ładunku, nie można zarzucić stronie, że doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Podanie w takim przypadku danych w polach formularza w sposób odwrotny, to jest Ukrainy w polu przeznaczonym do wpisania państwa załadunku i Republiki Litwy w polu przeznaczonym do wpisania państwa rozładunku nie wynika bowiem z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, ale konstrukcji systemu. Podkreślić zaś należy, że na stronę nałożono karę za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, a nie formularza znajdującego się w systemie SENT (konkretnie w rejestrze RMPD), wypełnianego za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych Skarbowo-Celnych (PUESC). Natomiast wymierzając administracyjną karę pieniężną należy wykładać i stosować obowiązujące przepisy w sposób ścisły i nałożyć karę tylko w przypadku naruszenia przepisów prawa, co w ocenie Sądu nie miało miejsca w okolicznościach sprawy. W konsekwencji zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego. Z przyczyn omówionych wyżej należało bowiem uznać, że nie zachodziły podstawy do przypisania skarżącej naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, w postaci naruszenia opisanego w lp. 3.2a załącznika nr 3 do u.t.d. Natomiast organy na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. w związku z lp. 3.2a załącznika nr 3 do u.t.d. orzekły o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł za takie właśnie naruszenie. Wbrew stanowisku organów rozpoznających sprawę, skarżąca wskazała w zgłoszeniu przewozu państwo załadunku i państwo rozładunku, tj. państwa faktycznego załadunku i rozładunku, co wynikało z dokumentów przewozowych i czego organy nie kwestionowały. Tym samym skarżąca uczyniła zadość wymogom z art. 28b ust. 3 pkt 6 i pkt 7 u.t.d. W świetle jednoznacznej treści obowiązku określonego w art. 28b ust. 3 pkt 6 i 7 u.t.d. nie można czynić skarżącej zarzutu wskazania w zgłoszeniu danych niezgodnych ze stanem faktycznym, gdyż sposób umieszczenia w formularzu danych co do państwa załadunku i państwa rozładunku w przypadku przejazdu bez ładunku (podania w polu państwo załadunku - państwa rozpoczęcia przejazdu a w polu państwo rozładunku - państwa zakończenia przejazdu) nie wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że w sprawie zachodzi wymieniona w art.145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawa do uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Mając jednocześnie na uwadze, że wystąpiła podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego, gdyż przypisane stronie naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym nie miało miejsca, Sąd działając na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną sumę kosztów składa się wpis od skargi w kwocie 400 zł. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosowny wniosek został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, zaś skarżąca nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy.