III SA/Łd 991/25

Dnia 15 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędzia WSA Robert Adamczewski, , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2026 roku sprawy ze skargi G. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 października 2025 roku nr UP-716/2025 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 lipca 2025 roku nr 1492/2025.

Decyzją z 16 października 2025 r., nr UP-716/2025, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 350 ze zm.) zwanej dalej "u.s.u.s.", utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 23 lipca 2025 r. nr 1492/2025 odmawiającą G. S.-N: 1. umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 1 573 921,79 zł, w tym: a) ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 1 285 021,72 zł, w tym z tytułu: - składek za okres lipiec 2011 r. – styczeń 2012 r., marzec 2012 r. – kwiecień 2022 r. – 762 877,52 zł; - odsetek liczonych na 3 czerwca 2022 r. przypadających od składek – 308 525,00 zł; - odsetek liczonych na 3 czerwca 2022 r. przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres lipiec 2011 r. – styczeń 2012 r., marzec 2012 r. – kwiecień 2022 r. – 212 948,00 zł; - kosztów upomnienia – 671,20 zł; b) ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 173 496,06 zł, w tym z tytułu: - składek za okres listopad 2011 r. – kwiecień 2022 r. – 38 295,86 zł; - odsetek liczonych na 3 czerwca 2022 r. i na dzień przedawnienia (dla należności za marzec 2012 r.) przypadających od składek – 15 481 zł; - odsetek liczonych na 3 czerwca 2022 r. i na dzień przedawnienia (dla należności za marzec 2012 r.) przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres listopad 2011 r. – kwiecień 2022 r. – 119 086,00 zł; - kosztów upomnienia – 633,20 zł; c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 115 404,01 zł, w tym z tytułu: - składek za okres wrzesień – październik 2011 r., grudzień 2011 r. – styczeń 2012 r. , marzec 2012 r., czerwiec 2012 r., sierpień 2012 r. – kwiecień 2022 r. – 82 088,21 zł; - odsetek liczonych na 3 czerwca 2022 r. i na dzień przedawnienia (dla należności za okres wrzesień – październik 2011 r., grudzień 2011 r., marzec 2012 r., czerwiec 2012 r.) przypadających od składek – 32 665 zł; - kosztów upomnienia – 650,80 zł; 2. umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 198 340,58 zł, w tym: a) ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 132 482,25 zł, w tym z tytułu: - składek za okres lipiec 2011 r. – styczeń 2012 r., marzec 2012 r. – kwiecień 2022 r. – 93 681,05 zł; - odsetek liczonych na 3 czerwca 2022r. przypadających od składek – 38 130 zł; - kosztów upomnienia – 671,20 zł; b) ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 54 410,06 zł, w tym z tytułu: - składek za okres listopad 2011 r. – kwiecień 2022 r. – 38 295,86 zł; - odsetek liczonych na 3 czerwca 2022r. i na dzień przedawnienia (dla należności za marzec 2012 r.) przypadających od składek – 15 481 zł; - kosztów upomnienia – 633,20 zł; c) Fundusz Pracy w łącznej kwocie 11 448,27 zł, w tym z tytułu: - składek za okres wrzesień - październik 2011 r., grudzień 2011 r. – styczeń 2012 r., marzec 2012 r., czerwiec 2012 r., sierpień 2012 r. – kwiecień 2022 r. – 7 807,47 zł; - odsetek liczonych na 3 czerwca 2022r. i na dzień przedawnienia (dla należności za okres wrzesień – październik 2011 r., grudzień 2011 r., marzec 2012 r., czerwiec 2012 r.) przypadających od składek – 2 990 zł; - kosztów upomnienia – 650,80 zł. W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 3 czerwca 2022 r. G.S-N zwróciła się z prośbą o umorzenie należności z tytułu składek. Skarżąca uzasadniła wniosek trudną sytuację finansową i zdrowotną. Decyzją z 26 sierpnia 2022 r., nr 1797/2022 Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej umorzenia należności z tytuł składek. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 28 października 2022 r., nr UP-850/2022 Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z 26 sierpnia 2022 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Na powyższą decyzję G.S-N wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 56/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję z 28 października 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 26 sierpnia 2022 r. nr 1797/2022. Decyzją z 23 lipca 2025 r., nr 1492/2025 Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 28 ust. 1, ust. 2 w związku z ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., tj. pominięcie postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w R.- P.P. z 25 listopada 2021 r., sygn. akt [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, a tym samym stwierdzenia braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, co stanowi podstawę do stwierdzenia całkowitej nieściągalności; - naruszenie art. 28 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3a w związku z art. 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem z 31 lipca 2003 r.", poprzez błędną wykładnię, nieuwzględnienie ciężkiej choroby skarżącej w latach 2015-2020, która uniemożliwiła opłacenie należności oraz brak oceny możliwości uregulowania zaległości, mając na względzie dochody w zestawieniu z wysokością zadłużenia, a co za tym idzie przyjęcia, że ma możliwość spłaty zadłużenia w sytuacji kiedy spłata nie jest możliwa, biorąc pod uwagę, że same odsetki od zadłużenia, stanowią wyższą wartość, tym samym nie istnieje realna możliwość spłaty zadłużenia; co prawda istnieje hipoteka przymusowa na rzecz ZUS, jednak charakter nieruchomości, jak również kolejny wpis, musi prowadzić do wniosku, że brak jest możliwości uzyskania jakichkolwiek kwot z tych hipotek, czego organ nie ocenił; - art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. poprzez niewykazanie, na jakiej podstawie organ przyjął, że "brak jest podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne", gdyż jest to twierdzenie nie poparte żadnym merytorycznym uzasadnieniem, to jest odniesieniem się do stanu faktycznego sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: - art. 77 k.p.a. zasady zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przejawiającego się w braku oceny materiału dowodowego, a w szczególności na pominięciu niektórych dowodów, tj. postanowienia komornika sądowego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego czy testu prywatnego wierzyciela, przy jednoczesnej nieprawidłowej ocenie innych dowodów w szczególności wpisu hipoteki przymusowej i związanej z tym, w ocenie organu, możliwości uzyskania zaspokojenia; organ nie wziął pod uwagę wysokości zadłużenia i nie zestawił jej z możliwością spłaty; - art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że z majątku lub dochodów uda się wyegzekwować dłużną kwotę, podczas gdy jest to obiektywnie niemożliwe oraz niewykazanie przez organ, że w latach 2015-2020, podczas leczenia choroby onkologicznej skarżąca uzyskiwała dochody pozwalające na opłacenie należności, podczas gdy we wskazanym okresie nie uzyskiwała dochodów; - art. 107 § 3 k.p.a. – organ nie odniósł się i nie podał podstaw dla nieuwzględnienia testu prywatnego wierzyciela oraz nie odniósł się do umorzenia należności w części. Organ administracji utrzymując w mocy decyzję z 23 lipca 2025 r. wskazał, że z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości z 7 lutego 2025 r. wynika, że skarżąca jest mężatką i małym przedsiębiorcą, a z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej wykazała: - w 2022 r.: przychód – 2 346 398,00 zł; koszty – 2 239 398,57 zł; zaliczkę na podatek dochodowy – 16 562,00 zł; dochód – 90 437,43 zł; - w 2023 r.: przychód – 3 226 924,00 zł; koszty – 3 088 111,46 zł; zaliczkę na podatek dochodowy – 26 182,00 zł; dochód - 112 630,54 zł, - w 2024 r.: przychód – 3 260 547,00 zł; koszty – 2 577 256,45 zł; zaliczkę na podatek dochodowy – 129 825,00 zł; dochód – 553 465,55 zł. Firma otrzymuje od nabywców opłaty tylko natychmiastowo. Ma wielu odbiorców, ale dostawy są realizowane przez kilku dostawców. Firma nie jest w strukturze grupy kapitałowej i nie otrzymuje grantów lub dotacji. Skarżąca nie pracuje zarobkowo. Od 1 lipca 2023 r. pobiera świadczenie emerytalne numer [...] w wysokości 3 207,59 zł brutto, tj. 2 684,58 zł netto. Nie posiada dochodu z innych źródeł. Nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej. Nie korzysta z innych form pomocy. Skarżąca ponosi stałe, miesięczne wydatki z tytułu: czynszu – 250 zł, opłat eksploatacyjnych – 4 050 zł oraz stałe miesięczne koszty leczenia w kwocie 2 500 zł. Skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe z mężem K.N., który osiąga dochód w kwocie 2 528,39 zł netto. Posiada zobowiązania pieniężne wskazane w decyzji, które są spłacane w układzie ratalnym w łącznej miesięcznej wysokości 12 000 zł. Skarżąca posiada dom o powierzchni 282 m2 położony w K., gmina R., nr księgi wieczystej[...]. Posiada środki pieniężne na rachunku bankowym w kwocie 274,99 zł oraz maszyny, urządzenia, środki transportu, a także inne składniki mienia ruchomego (2 telewizory, komputer, laptop, lodówka, 2 zamrażarki) o łącznej wartości 17 000 zł. Skarżąca posiada wierzytelności (pożyczka) w G. Sp. z o.o. z terminem spłaty 24 października 2017 r. na kwotę 1 992 114,92 zł. Od 29 listopada 2021 r. podmiot znajduje się w upadłości. Aktualnie prowadzone są sprawy komornicze na łączną kwotę 7 546 928,50 zł. Na podstawie Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Krajowego Rejestru Sądowego, Centralnej Ewidencji Pojazdów oraz Bazy Danych Ksiąg Wieczystych ustalono, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą z zakresu praktyki lekarskiej ogólnej dentystycznej. Od 1 lipca 2023 r. pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 2 384,01 zł brutto, które po potrąceniu należności z tytułu nieopłaconych składek na rzecz ZUS w wysokości 1 692,00 zł wynosi 1 281,45 zł netto. Nie ma zrejestrowanych pojazdów. Jest właścicielem: - gruntów ornych o powierzchni 1 627,00 m2 położonych w K, dla których Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr[...], na których ZUS dokonał wpisów hipoteki za okresy: od stycznia 2014 r. do czerwca 2016 r. w kwocie 623 575,63 zł, od lipca do września 2016 r. w kwocie 58 000,00 zł, od października 2016 r. do sierpnia 2017 r. w kwocie 261 366,36 zł, od września do listopada 2018 r. w kwocie 55 252,00 zł, od lutego do kwietnia 2019 r. w kwocie 67 713,12 zł, od maja do czerwca 2019 r. w kwocie 2 098,45 zł oraz 45 991,14 zł, od lipca do sierpnia 2019 r. w kwocie 2 621,91 zł, od lipca do października 2019 r. w kwocie 106 915,99 zł, od maja 2010 r. do sierpnia 2012 r. w kwocie 224 000,00 zł, od listopada 2019 r. do sierpnia 2022 r. w kwocie 1 050 253,95 zł, od września 2022 r. do stycznia 2024 r. w kwocie 504 129,31 zł, - gruntów rolnych zabudowanych o powierzchni 1 911,00 m2 położonych w K., dla których Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...], na których Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał wpisu hipoteki za okresy: od września 2012 r. do grudnia 2013 r. w kwocie 361 500,00 zł, od września 2017 r. do sierpnia 2018 r. w kwocie 250 225,00 zł, od grudnia 2018 r. do "1/2016 r." w kwocie 39 269,20 zł. Skarżąca posiada ruchomości, na których Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał zastawu skarbowego: [...] Skarżąca jest wspólnikiem i prokurentem w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej G Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i posiada 1 001 udziałów o łącznej wartości 4 219 215,00 zł we współwłasności łącznej z P.A. i M.G. Skarżąca posiada następców prawnych – męża K.N. oraz matkę M.S. K.N. od 1 stycznia 2015 r. zatrudniony jest w C na 3/4 etatu z podstawą wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne za okres od stycznia 2025 r. do lipca 2025 r. w wysokości 3 500 zł, tj. 2 716,34 zł netto. K.N. jest również wspólnikiem i prezesem zarządu w P Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością i posiada 98 udziałów o łącznej wartości 4 900 zł, prezesem zarządu w B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz prezesem zarządu w B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że należności z tytułu składek "figurujące" na koncie skarżącej są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Na nieruchomościach objętych księgą wieczystą nr [...] oraz [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych zabezpieczył należności z tytułu składek wpisem do hipoteki. Dla należności na ubezpieczenie zdrowotne za marzec 2012 r. oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od września 2011 r. do października 2011 r., grudzień 2011 r., marzec 2012 r. i czerwiec 2012 r. co prawda upłynął termin przedawnienia, jednak z uwagi na fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych zabezpieczył ich spłatę poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości[...] , nadal istnieje możliwość ich dochodzenia z przedmiotu zabezpieczenia. Przedawnieniu nie ulegają bowiem należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę, liczonych do dnia przedawnienia. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 20 maja 2020 r. stwierdził, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. przewidujący wyłączenie możliwości przedawnienia należności składkowych zabezpieczonych hipoteką jest zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Weryfikacja przedstawionego przez skarżącą testu prywatnego wierzyciela dała wynik pozytywny. Tym samym umorzenie zobowiązań nie będzie stanowiło pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i nie zachodzi potrzeba stosowania art. 108 i 109 TFUE, w szczególności zaś notyfikowania Komisji Europejskiej faktu udzielenia dłużnikowi wsparcia finansowego z "zasobów państwowych". Organ administracji wskazał dalej, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s nie wystąpiła z przyczyn oczywistych. Przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo upadłościowe; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy – Prawo upadłościowe. Przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. nie zachodzi, bowiem działalność gospodarcza jest prowadzona. Przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi, ponieważ wysokość należności z tytułu składek, o umorzenie których wnosi skarżąca, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, tj. 16 zł. Przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi, ponieważ postanowieniem z 19 maja 2021 r. (...), z 25 września 2021 r. (...) r., z 1 października 2021 r. (...), Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w R- P.P. umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na stwierdzenie, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 824 § 1 pkt 3 k.p.c. powoduje uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych, lecz nie pozbawia wierzyciela możliwości wszczęcia ponownej egzekucji. Postępowanie egzekucyjne wszczyna się ponownie: na wniosek wierzyciela, z urzędu, po ujawnieniu przez wierzyciela majątku lub źródła dochodu zobowiązanego. Aktualnie wobec skarżącej jest prowadzone skuteczne postępowanie egzekucyjne ze świadczenia emerytalnego. Nie zachodzi także przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. – nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ wobec skarżącej jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, które przynosi wymierne efekty w postaci sukcesywnych wpłat na poczet zadłużenia. Skarżąca posiada dochód z tytułu świadczenia emerytalnego oraz jest właścicielem nieruchomości gruntowych, na których wpisem do hipoteki Zakład Ubezpieczeń Społecznych zabezpieczył należności z tytułu nieopłaconych składek. Skarżąca jest wspólnikiem i prokurentem w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej G. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością i posiada 1 001 udziałów o łącznej wartości 4 219 215,00 zł we współwłasności łącznej z P.A. i M.G. Posiada ruchomości, na których Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał zastawu skarbowego. Organ administracji odnosząc się do przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia (art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.) podniósł, że trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie. Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą i z tego tytułu do 2024 r. wykazuje dochód. Brak jest informacji o uzyskanych przychodach i dochodach w 2025 r. Specyfika działalności gospodarczej charakteryzuje się tym, że dochody uzyskiwane z tego tytułu są zmienne i uzależnione od sytuacji panującej w gospodarce. Dla oceny możliwości płatniczych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą istotny jest przychód, a nie osiągnięty dochód z tej działalności. Dochód jest jedynie wynikiem bilansowym przychodów i kosztów ich uzyskania. Z uwagi na brak informacji o aktualnych dochodach skarżącej z prowadzonej działalności gospodarczej nie jest możliwe odniesienie się do minimum socjalnego. Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem. Minimum socjalne dla dwuosobowego gospodarstwa pracowniczego w i kwartale 2025 r. zostało określone na kwotę 3 205,58 zł. Łączna miesięczna kwota wykazanych przez skarżącą wydatków z tytułu bieżących opłat wynosi aktualnie 6 800 zł. W aktach sprawy brak informacji o zaległościach w opłacaniu rachunków, co za tym idzie skarżąca posiada środki finansowe na ten cel. Wskazane przez skarżącą wydatki nie obejmują wydatków na zakup żywności, odzieży itp. Koszty bieżących opłat, jak również wyżywienia, są stałymi miesięcznymi opłatami, które ponosi większość społeczeństwa. Wydatków tych nie można nazwać nieprzewidywalnymi oraz nadzwyczajnymi i są one uzależnione od potrzeb i możliwości finansowych zobowiązanego. Do akt sprawy skarżąca przedłożyła zestawienie zadłużenia na 21 maja 2024 r. wydane przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w R, z którego wynika, że zadłużenie skarżącej wobec wierzycieli wynosi 7 546 928,50 zł brutto. Za umorzeniem należności publicznoprawnych nie może przemawiać preferowanie wykonywania zobowiązań cywilnoprawnych, nawet jeśli niewykonanie tych zobowiązań wiązałoby się z daleko idącymi konsekwencjami dla zobowiązanego. Skarżąca posiada również zadłużenie z tytułu podatków i u osób fizycznych. Zobowiązania te są regulowane przez skarżącą w miesięcznej kwocie 12 000 zł. Pomimo wykazywanych trudności, skarżąca posiadała i nadal posiada środki na regulowanie tych zobowiązań, nie opłacając jednocześnie wymagalnych zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel należnych składek nie może uwzględniać interesów innych wierzycieli dłużnika, a wnioskodawca nie ma podstaw, aby przedkładać ich interesy nad roszczenia względem należności z tytułu składek. Skarżąca posiada majątek ruchomy, na którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustanowił zastaw skarbowy oraz jest właścicielem nieruchomości gruntowych, na których Zakład Ubezpieczeń Społecznych wpisem do hipoteki zabezpieczył należności z tytułu składek. Sam fakt zajmowania odległego miejsca przez organ w kolejce wierzycieli hipotecznych nie przesądza o bezskuteczności egzekucji. Dopiero wynik licytacji i plan podziału sumy uzyskanej z egzekucji pozwala ustalić, czy wierzyciel zostanie zaspokojony, choćby częściowo. Wobec istnienia majątku, z którego egzekucja może być prowadzona, brak jest podstaw do uznania jej za trwale bezskuteczną. Od lipca 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych dochodzi wobec skarżącej należności z tytułu nieopłaconych składek w trybie bezegzekucyjnym. Od 1 stycznia 2022 r. z pobieranego przez skarżącą świadczenia istnieje możliwość dokonywania potrąceń w trybie art. 24 ust. 2 u.s.u.s. nie generując przy tym kosztów egzekucyjnych. Jeżeli Zakład Ubezpieczeń Społecznych już dokonuje potrąceń na swoją rzecz, to komornik nie będzie zaspokajany, dopóki potrącenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zostaną zakończone. Sytuacja materialna skarżącej nie wykazuje znamion ubóstwa. Pobiera świadczenie emerytalne, które jest corocznie waloryzowane oraz otrzymuje jednorazowe "trzynaste" i "czternaste" świadczenie emerytalne (z których nie można dokonać potrąceń i egzekucji), co wpływa na poprawę jej sytuacji finansowej. Skarżąca nadal prowadzi działalność gospodarczą, która jest działalnością zarobkową. Skarżąca wskazała w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym z 7 lutego 2025 r., że umorzenie zadłużenia pozwoli jej na stabilizację finansową gabinetów oraz dalsze inwestowanie w rozwój i modernizację usług. Instytucja umorzenia nie może jednak być wykorzystywana do poprawy sytuacji ekonomicznej oraz zabezpieczenia interesów skarżącej. W ocenie organu administracji skarżąca nie udokumentowała, że prowadzone wobec niej postępowanie egzekucyjne nie pozwala na zaspokojenie potrzeb bytowych jej i rodziny. Sytuacja finansowa rodziny skarżącej nie nosi znamion ubóstwa. Pojęcie "ubóstwo" wskazuje na stały brak dostatecznych środków materialnych dla zaspokojenia potrzeb jednostki, w szczególności w zakresie żywności, schronienia, ubioru, transportu oraz podstawowych potrzeb kulturalnych i społecznych. W sprawie nie zachodzi przesłanka klęski żywiołowej. Żadne inne nadzwyczajne wydarzenia nie spowodowały konieczności likwidacji działalności skarżącej. Konieczność sprawowania opieki nad ciężko chorym członkiem rodziny nie została przez skarżącą udokumentowana. Każdy zatrudniany przez skarżącą pracownik miał potrącane składki ze swojego wynagrodzenia. Skarżąca zaś, mimo że pobierała te składki, korzystała z nich bezprawnie zamiast przekazać je do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Działała więc na szkodę zatrudnionych osób, bowiem rodzi to negatywne konsekwencje dla poszkodowanych pracowników – brak składek skutkuje obniżeniem wysokości ich emerytur. Dla kwestii umorzenia zaległości nie mają znaczenia okoliczności związane z ich powstaniem (sytuacja zdrowotna). Przedmiotem postępowania nie jest bowiem kwestia ustalenia, z jakich przyczyn skarżąca nie opłacała składek. Sytuacja finansowa i osobista skarżącej nie wskazuje na trwałą niemożność regulowania należności. Należności z tytułu składek mają charakter publicznoprawny i stanowią środki Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, służące wypłacie świadczeń dla ubezpieczonych. Ich umarzanie ma charakter wyjątkowy i wymaga szczególnego uzasadnienia. Brak jest podstaw do przyjęcia, że dochodzenie należności byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Mimo pozytywnego wyniku testu wierzyciela, Zakład Ubezpieczeń Społecznych ocenił, że w dalszym ciągu istnieją realne możliwości prowadzenia skutecznej egzekucji, co pozwoli choćby w części zaspokoić zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 16 października 2025 r. G.S.-N. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 23 lipca 2025 r. oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego co do wartości nieruchomości, na których organ zabezpieczył należności z tytułu składek wpisem do hipoteki i z których planuje egzekwować zaległe należności składkowe na okoliczność, że wartości nieruchomości nie przewyższają odpowiednio łącznych wartości hipotek znajdujących się na wyższych miejscach niż hipoteki zabezpieczone przez organ, w związku z czym niemożliwe jest, aby z nieruchomości tych organ był w stanie uzyskać jakiekolwiek środki na zaspokojenie swoich wierzytelności. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności należności, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności postanowienia i zawiadomienia komornika, jednoznacznie wskazuje na trwały brak majątku podlegającego egzekucji. Organ pominął również fakt obciążenia nieruchomości licznymi hipotekami przy braku jakiejkolwiek analizy realnej wartości rynkowej tych nieruchomości oraz pozycji hipotecznej zajmowanej przez organ, a także nieskuteczność egzekucji ze świadczenia emerytalnego w wysokości 1 692 zł, która pozostaje bez wpływu na rzeczywistą ściągalność należności wobec miesięcznego przyrostu odsetek w wysokości co najmniej 9 000 zł. Poczynione przez organ ustalenia faktyczne są zatem sprzeczne z dowodami zgromadzonymi w sprawie oraz dyspozycją art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s.; b. art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. przez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu formalnego prowadzenia postępowania egzekucyjnego z brakiem całkowitej nieściągalności, wbrew utrwalonemu stanowisku orzecznictwa, zgodnie z którym decydujące znaczenie ma realna, a nie wyłącznie formalna możliwość uzyskania zaspokojenia wierzyciela, organ niezasadnie abstrahował od okoliczności dowodzących trwałej bezskuteczności egzekucji, w tym przede wszystkim: - potwierdzonego przez komornika braku majątku podlegającego zajęciu; - obciążenia nieruchomości hipotekami i braku jakichkolwiek realnych rokowań na zaspokojenie wierzyciela z tego tytułu; - nieskuteczności egzekucji z emerytury wobec nieustającego przyrostu odsetek; c. art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. poprzez zaniechanie uwzględnienia wykazanych okoliczności dotyczących szczególnie trudnej sytuacji osobistej skarżącej, w tym jej przewlekłej choroby oraz konieczności sprawowania stałej opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co czyni zasadnym zastosowanie przesłanki umorzenia z uwagi na ważny interes zobowiązanej; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego oraz niezgromadzenie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób odpowiadający zasadzie prawdy obiektywnej. Organ w szczególności nie dokonał oceny dokumentów komorniczych potwierdzających trwałą bezskuteczność egzekucji. Nie przeprowadził analizy realnej wartości nieruchomości obciążonych hipotekami ani pozycji hipotecznej wierzyciela. Pominął okoliczność, że egzekucja z emerytury nie powoduje zmniejszenia długu ze względu na narastające odsetki. Zaniechania te doprowadziły do wadliwych ustaleń faktycznych, co miało bezpośredni wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia; b. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób dowolny, a nie swobodny, polegający na bezkrytycznym oparciu rozstrzygnięcia na twierdzeniach organu rentowego przy jednoczesnym pominięciu dowodów przedstawionych przez stronę, w tym licznych postanowień komornika o umorzeniu egzekucji jako bezskutecznej oraz dokumentów potwierdzających obciążenie majątku hipotekami i realny brak możliwości zaspokojenia wierzyciela; c. art. 9 k.p.a. poprzez niewypełnienie obowiązku należytego informowania strony o jej sytuacji prawnej i procesowej oraz nieudzielenie informacji o znaczeniu prowadzonych postępowań egzekucyjnych dla przesłanek umorzenia, a także przez pominięcie istotnych okoliczności osobistych skarżącej; 3. naruszenie przepisów dotyczących uzasadnienia decyzji, tj. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia decyzji w sposób nieodpowiadający ustawowym wymogom poprzez niewskazanie, z jakich przyczyn organ odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez skarżącą, brak odniesienia do zasadniczych argumentów wynikających z postanowień komornika oraz dokumentów dotyczących obciążeń hipotecznych, pominięcie okoliczności osobistych i zdrowotnych istotnych dla zastosowania art. 28 u.s.u.s. Uzasadnienie decyzji nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania organu, co stanowi samoistne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Sąd postanowieniem wydanym na rozprawie 15 maja 2026 r. oddalił wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Z uwagi na zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego co do wartości nieruchomości, na których organ zabezpieczył należności z tytułu składek wpisem hipoteki i z których planuje egzekwować zaległe należności składkowe – na okoliczność, że wartości nieruchomości nie przewyższają odpowiednio łącznych wartości hipotek znajdujących się na wyższych miejscach niż hipoteki zabezpieczone przez organ w związku z czym niemożliwe jest, aby z nieruchomości tych organ był w stanie uzyskać jakiekolwiek środki na zaspokojenie swoich wierzytelności wyjaśnić na wstępie jednak należy, że stosownie do art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający, wyjątkowy, charakter, podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowiącym, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Sąd administracyjny nie ma więc możliwości powołania biegłego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Celem postępowania, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r., II GSK 164/05; wyrok WSA w Gliwicach z 10 lutego 2023 r., II SA/Gl 763/22). Z tych względów wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego nie mógł zostać uwzględniony. Dalej wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w powołanych przepisach sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zakres kontroli przeprowadzanej przez sąd administracyjny wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z 23 lipca 2025 r. zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z 23 lipca 2025 r. zostały wydane w sprawie z wniosku skarżącej, który wpłynął do organu administracji 3 czerwca 2022 r. Rozpoznawana sprawa już była przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Prawomocnym wyrokiem z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 56/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 28 października 2022 r., nr UP-850/2022 oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 26 sierpnia 2022 r., nr 1797/2022 o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 1 574 186,79 zł i osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 198 493,58 zł. Wyrokiem z 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1005/23 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 56/23. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 56/23 z wskazano, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek dotyczyć może tylko należności istniejących na dzień podjęcia decyzji, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalnym jest natomiast objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły wskutek przedawnienia. Stwierdzenie przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uniemożliwia prowadzenie postępowania o ich umorzenie, co powoduje konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z powodu bezprzedmiotowości, ponieważ skoro należności się przedawniły, to nie ma już co umarzać. W każdym przypadku wniosku o umorzenie "należności z tytułu składek" niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Organ powinien zatem przede wszystkim dokonać oceny istnienia tego materialnego stosunku prawnego w dacie wszczęcia postępowania, aby ustalić, czy nie zachodzi pierwotna bezprzedmiotowość. W toku prowadzonego postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, organ również musi baczyć na przedawnienie tych należności, z uwagi na możliwość zajścia bezprzedmiotowości postępowania o charakterze wtórnym. Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem postępowania są należności z tytułu składek wraz z odsetkami i kosztami upomnienia za okres od lipca 2011 r. do stycznia 2012 r. i od marca 2012 r. do kwietnia 2022 r. Od 1 stycznia 2003 r. ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) zmieniła treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że przepis ten otrzymał brzmienie: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d". Natomiast od 1 stycznia 2012 r. na mocy art. 11 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowi: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6". Jednocześnie według art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 41b ust. 1 ustawy wymienionej w art. 2 oraz w art. 24 ust. 4 ustawy wymienionej w art. 11, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Stosownie do art. art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 20 maja 2020 r., sygn. akt P 2/18 orzekł, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu administracji było zgromadzenie w aktach administracyjnych dokumentacji dotyczącej wysokości należności z omawianych tytułów, których umorzenia skarżąca się domaga, odzwierciedlających zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia, w tym przebieg podejmowanych czynności egzekucyjnych, w zakresie wystawionych tytułów wykonawczych, celem skontrolowania (również przez sąd) prawidłowości ustalenia, w jakiej kwocie przypadają nadal do uregulowania, a także pozwalającej na zbadanie, czy i kiedy uległy przedawnieniu, czy prawidłowo i we właściwym czasie, tj. przed upływem terminu przedawnienia, zostały zabezpieczone hipoteką lub zastawem w sposób umożliwiający uznanie, że w tym wypadku zastosowanie ma art. 24 ust. 5 u.s.u.s. umożliwiający ich egzekwowanie z przedmiotu hipoteki lub zastawu pomimo upływu terminu przedawnienia. Winno to być w uzasadnieniu decyzji przedmiotem dokładnych ustaleń faktycznych organu administracji oraz rozważań natury prawnej na tym tle z uwzględnieniem zmian stanu prawnego w świetle regulacji art. 24 u.s.u.s., w tym okresu przedawnienia oraz zdarzeń mających wpływ na bieg terminu przedawnienia. Sąd stwierdził, że organ administracji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie ocenił, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Informacje o dokonanych w księgach wieczystych wpisach hipotek przymusowych do księgi wieczystej nr [...] i nr [...] są zbyt ogólne i nie poddające się weryfikacji. Na podstawie akt sprawy nie można stwierdzić, czy i jaki wpływ wpisy te miały na bieg terminu przedawnienia należności objętych wnioskiem, czy były skuteczne. Z akt sprawy oraz uzasadnień wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji nie wynika jednoznacznie, czy wpisy hipotek dotyczą należności objętych wnioskiem skarżącej, czy innych jeszcze należności względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jeżeli nawet są to wpisy dotyczące tych należności, to i tak nie można na podstawie akt sprawy i uzasadnień wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji stwierdzić, czy prawidłowo i we właściwym czasie – przed upływem terminu przedawnienia, dokonano zabezpieczenia należności hipotekami w sposób umożliwiający organowi administracji skorzystanie z możliwości ich egzekwowania z przedmiotu hipoteki stosownie do art. 24 ust. 5 u.s.u.s. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tak zabezpieczenie objętych wnioskiem należności z tytułu składek hipoteką, jak i skuteczność tego zabezpieczenia oraz jego dokonanie we właściwym czasie, tj. przed upływem terminu przedawnienia. Nie ma w aktach sprawy decyzji, na podstawie których wpisy te miały być dokonywane. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, konkretnie jakich należności dotyczą te decyzje, czy są ostateczne, prawomocne, czy pozostają w obrocie prawnym. Za niewystarczające do zweryfikowania przez sąd prawidłowości stanowiska organu uznać trzeba wewnętrzne dokumenty organu z 30 września 2022 r. zatytułowane "Informacja o zabezpieczeniach na majątku dłużnika" i "Informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym", które nie zostały nawet podpisane przez osobę, która je sporządziła. "Informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym" dotyczy jedynie zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunków bankowych i nadpłaty podatku w Urzędzie Skarbowym, a nie prowadzenia egzekucji z nieruchomości. Z dokumentu tego nie wynika, czy i konkretnie jakie czynności zostały podjęte w celu dochodzenia należności. "Informacja o zabezpieczeniach na majątku dłużnika" dotyczy natomiast zastawów, które miały mieć miejsce w maju i lipcu 2019 r. oraz wpisów hipotek w maju, październiku, grudniu 2019 r. i maju 2020 r. dotyczących należności za okres marzec 2018 r. – październik 2019 r. Tego rodzaju dokumenty nie stanowią wystarczającego dowodu, że postępowanie egzekucyjne dotyczące wskazanych należności zostało w ogóle wszczęte, a tym bardziej, że prawidłowo zabezpieczono należności hipoteką lub zastawem w sposób umożliwiający zastosowanie art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Sąd w wyroku z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 56/23 wskazał, że w postępowaniu na mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s, miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie przez skarżącą wniosku o umorzenie należności z tytułu składek spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak ustaleń, popartych właściwymi dokumentami w aktach sprawy oznacza, że nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny. Stanowi to naruszenie wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, której realizacji służy art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Wskazane wyżej braki i ogólnikowość uzasadnień decyzji narusza również art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezsporne jest, że podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma należyte ustalenie stanu faktycznego, w tym także w zakresie przedawnienia wymaganych należności – zgodnie z przepisami postępowania. Odsetki za zwłokę nie są świadczeniem samodzielnym, oderwanym od zaległości składkowej, lecz mają charakter akcesoryjny w stosunku do należności głównej, którą stanowi zaległość składkowa. Zobowiązanie do zapłaty odsetek może powstać jedynie wówczas, gdy powstała sama zaległość składkowa. Brak zaległości w opłaceniu składek (w całości lub w części) przesądza o braku zobowiązania z tytułu odsetek za zwłokę (w całości lub w części). Organ administracji przystępując do załatwienia sprawy w przedmiocie umorzenia, winien był zatem zebrać w prawidłowy sposób materiał dowodowy pozwalający jednoznacznie ustalić, czy i w jakim rozmiarze w rozpoznawanej sprawie istnieje opisany wyżej przedmiot postępowania, tj. należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami. Materiał ten powinien znajdować się w aktach sprawy, zaś poczynione na tej podstawie ustalenia faktyczne winny zostać właściwie przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający sądowi kontrolę, a skarżącej w trakcie postępowania administracyjnego zapoznanie się z nim i wypowiedzenie się. Sąd ocenił, że organ administracji wprawdzie zwrócił uwagę na uznaniowy charakter decyzji w tej kategorii spraw, lecz nie rozważył w dostatecznym stopniu, czy skarżąca spełnia przesłanki umorzenia należności określone w art. 28 ust. 3-3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., w tym przesłankę z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. (stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję). W sprawie nie został zastosowany art. 79a § 1 k.p.a. stanowiący, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Powołana powyżej regulacja stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jej celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Strona postępowania nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a tym bardziej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd wskazał następnie, że organ administracji niedostatecznie ustalił stan faktyczny zarówno w zakresie przedawnienia należności objętych wnioskiem, jak i w zakresie spełnienia przesłanek umorzenia należności. Dopiero po ustaleniu, czy i w jakim zakresie należności istnieją organ administracji może skonfrontować ich wysokość z sytuacją materialną skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1005/23 oddalając skargę kasacyjną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 56/23 wskazał, że w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek sądy administracyjne posiadają kompetycję do oceny upływu terminu przedawnienia tych składek. Owa kompetencja obejmuje nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek sądu do skontrolowania w ramach postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek, czy postępowanie to posiadało swój przedmiot, tj. czy składki te istniały podczas procedowania przez Zakład w przedmiocie ich umorzenia. Obowiązek kontroli decyzji przez sąd pod kątem jej przedmiotowości wynika z powinności Zakładu procedowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek w stosunku do zobowiązań, które na dzień podjęcia decyzji w zakresie umorzenia nadal istnieją. Warunkiem sine quo non prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest ich istnienie. Ocena dotycząca przedmiotowości lub bezprzedmiotowości tego postępowania musi więc odnosić się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wszczęcia postępowania, zwłaszcza, że wniesienie żądania powoduje wszczęcie postępowania z mocy prawa, to jest bez wydawania przez organ aktu wszczynającego to postępowanie. Ocena istnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku strony o umorzenie zaległości podatkowej, jako odnosząca się już nie do zagadnienia przedmiotowości postępowania, ale do merytorycznej zasadności wniosku, musi uwzględniać stan sprawy istniejący w dacie wydania decyzji. W rzeczonej sprawie w zakres tego materialnego stosunku prawnego wchodzą należności z tytułu składek obciążające zobowiązanego. Organ powinien zatem przede wszystkim dokonać oceny istnienia tego materialnego stosunku prawnego w dacie wszczęcia postępowania, aby ustalić, czy nie zachodzi pierwotna bezprzedmiotowość. Oczywiście w toku prowadzonego przez Zakład postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, organ również musi baczyć na przedawnienie tych należności, z uwagi na możliwość zajścia bezprzedmiotowości postępowania o charakterze wtórnym. Ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją (np. nie uległy przedawnieniu), to zatem warunek wstępny do procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. To zaś oznacza, że w pierwszej kolejności badaniu podlega przedmiotowość złożonego wniosku. W sytuacji stwierdzenia, choćby w części, że wnioskowane do umorzenia należności uległyby przedawnieniu, organ w tej części zobowiązany będzie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, a w pozostałej części (tj. nieprzedawnionej) – organ zobowiązany będzie wydać decyzję bądź to umarzającą należności z tytułu składek lub odmawiającą ich umorzenia. Tak więc Zakład posiada kompetencję do ustalenia w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek, czy nie doszło do przedawnienia tych należności, zaś sąd administracyjny kognicję do kontroli wydanej przez Zakład w tym przedmiocie decyzji. w granicach sprawy administracyjnej dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek, rozpoznawanej na podstawie art. 28 ust. 3 lub ust. 3a u.s.u.s., a także § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., mieści się kontrola przedawnienia tych składek. Tylko bowiem istnienie należności z tytułu składek pozwala na merytoryczną ocenę przesłanek umorzenia. W przypadku ich przedawnienia postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co w konsekwencji winno skutkować umorzeniem tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stosownie do art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Związanie prawomocnym wyrokiem sądu oznacza, że przesądzona we wcześniejszym wyroku kwestia o charakterze prejudycjalnym nie może już być w ogóle badana w postępowaniu późniejszym. Inne sądy i inne organy państwowe muszą więc brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana (por. J. Kunicki, Glosa do postanowienia SN z 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Gwarantuje to zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyroki NSA: z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98; z 9 czerwca 2006 r., I OSK 1268/05). Powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego, ta zaś jest zawarta w jego uzasadnieniu, trzeba przyjąć, że powagą rzeczy osądzonej są objęte również motywy wyroku, a jej kryterium jest przedmiot rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 394-395 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 454). Jak natomiast stanowi art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 55/13, obowiązek ten może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania organów w przyszłości i wynikają z uzasadnienia wyroku. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom, stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA: z 21 marca 2014 r., I GSK 534/12; z 15 stycznia 2014 r., II GSK 1762/12). Organ administracji oraz sąd ponownie rozpoznający sprawę nie mają więc całkowitej swobody i są zobowiązane podporządkować się ocenom prawnym i wskazaniom zawartym w uzasadnieniach prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 56/23 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1005/23, które wyznaczyły kierunek postępowania w niniejszej sprawie. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ administracji decyzją z 23 lipca 2025 r., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją 16 października 2025 r., ponownie odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, w tym: a. ubezpieczenia społeczne za okresy lipiec 2011 r. – styczeń 2012 r., marzec 2012 r. – kwiecień 2022 r. i odsetek "liczonych na 3 czerwca 2022 r." oraz kosztów upomnienia; b. ubezpieczenia zdrowotne za okres listopad 2011 r. – kwiecień 2022 r., odsetek "liczonych na 3 czerwca 2022 r." i "na dzień przedawnienia" dla należności za marzec 2012 r., odsetek "liczonych na 3 czerwca 2022 r." i "na dzień przedawnienia" dla należności za marzec 2012 r. przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres listopad 2011 r. – kwiecień 2022 r. oraz kosztów upomnienia; c. Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okresy wrzesień – październik 2011 r., grudzień 2011 r. – styczeń 2012 r., marzec 2012 r., czerwiec 2012, sierpień 2012 r. – kwiecień 2022 r., odsetek "liczonych na 3 czerwca 2022 r." i "na dzień przedawnienia" dla należności za okres wrzesień – październik 2011 r., grudzień 2011 r., marzec 2012 r., czerwiec 2012 r. oraz kosztów upomnienia. W ocenie sądu organ administracji nie w pełni zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 56/23 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1005/23. Przede wszystkim organ administracji w dalszym ciągu nie zbadał wystarczająco przedmiotowości złożonego przez skarżącą wniosku i nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że należności z tytułu składek "figurujące" na koncie skarżącej są wymagalne i nie uległy przedawnieniu (s. 9 zaskarżonej decyzji). Na podstawie uzasadnień decyzji z 23 lipca 2025 r. i z 16 października 2025 r. nie sposób stwierdzić jak według organu administracji biegły terminy przedawnienia dla poszczególnych należności za poszczególne okresy i jakie zdarzenia spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia w odniesieniu do każdej z tych należności. Za nieprawidłowe uznać trzeba zbiorcze określanie przez organ administracji zdarzeń, które miały spowodować zawieszenie biegu terminu przedawnienia w stosunku do należności obejmujących różne okresy czasu, które stały się wymagalne w różnych okresach i dla których różnie biegły terminy przedawnienia. Podkreślić trzeba, że organ administracji chcąc się skutecznie powołać na wymagalność należności, w tym z powodu zawieszenia terminu przedawnienia, powinien precyzyjnie wskazać w odniesieniu do każdej z należności kiedy, w jakiej dacie poszczególne należności stały się wymagalne, kiedy, w jakiej dacie rozpoczął się bieg terminu przedawnienia w odniesieniu do każdej z nich, kiedy, w jakiej dacie doszłoby do jego upływu. Organ winien także precyzyjnie wskazać, jakie konkretnie zdarzenia miały wpływ na bieg terminów przedawnienia w odniesieniu do każdej z należności, na jaki konkretnie okres czasu spowodowały one zawieszenie jego biegu, a po jego ustaniu jaki okres czasu pozostał do jego upływu. Organ winien zatem precyzyjnie wskazać kiedy, w jakiej dacie ustało zawieszenie biegu przedawnienia w odniesieniu do każdej z należności oraz jaki okres czasu biegu terminu przedawnienia upłynął do jego zawieszenia (tj. ile lat, miesięcy, dni), jaki okres czasu trwało zawieszenie biegu terminu przedawnienia (tj. ile lat, miesięcy, dni) oraz jaki okres czasu pozostał do upływu terminu przedawnienia (tj. ile lat, miesięcy, dni). Rozważania organu administracji powinny obejmować w tym zakresie szczegółowe wyliczenia. Obowiązkiem organu administracji było dokładne ustalenie i przedstawienie w uzasadnieniu decyzji daty początkowej, od której liczony jest bieg terminu przedawnienia w odniesieniu do konkretnych należności będących przedmiotem postępowania oraz zdarzeń, które w odniesieniu do konkretnych należności mogły mieć wpływ na przedłużenie terminu przedawnienia i o jaki konkretnie okres czasu termin ten uległ przedłużeniu. W uzasadnieniu decyzji należało wskazać precyzyjnie podstawę poczynionych ustaleń faktycznych i przedstawić konkretne wyliczenia. Same zaś ustalenia organu administracji winny zostać poparte zgromadzonymi w aktach sprawy odpowiednimi dokumentami w sposób umożliwiający tak skarżącej, jak i sądowi zapoznanie się z nimi i ich weryfikację. Tymczasem przekazane sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę akta sprawy, w tym uzupełnione na wezwanie sądu w wykonaniu zarządzenia z 12 lutego 2026 r., nie pozwalają sądowi dokonanie takiej weryfikacji. Należy zwrócić też uwagę, że wbrew stanowisku organu administracji wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, według którego przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) (por. np. wyroki NSA z 9 lutego 2022 r., I GSK 1210/21; z 20 sierpnia 2024 r., I GSK 890/23). W aktach sprawy brak jest wszystkich powołanych przez organ w uzasadnieniu decyzji z 25 lipca 2025 r. tytułów wykonawczych wraz z dowodami ich doręczenia skarżącej. Są tylko kserokopie trzech tytułów wykonawczych. Brak jest powołanych przez organ decyzji na podstawie, których miały być dokonywane wpisy hipotek do ksiąg wieczystych. Z uzasadnień decyzji z 25 lipca 2025 r. i zaskarżonej decyzji nie wynika, co stanowiło przedmiot postępowań w sprawach, w których wydano decyzje, na podstawie których miały być wpisywane hipoteki do ksiąg wieczystych. W dalszym ciągu na podstawie akt sprawy i uzasadnień wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji nie można stwierdzić, czy prawidłowo i we właściwym czasie – przed upływem terminu przedawnienia dokonano zabezpieczenia należności hipotekami w sposób umożliwiający organowi administracji skorzystanie z możliwości ich egzekwowania z przedmiotu hipoteki stosownie do art. 24 ust. 5 u.s.u.s., na co sąd już wskazywał w prawomocnym wyroku z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 56/23. Nie jest wystarczające samo stwierdzenie, że dla należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za marzec 2012 r. oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okresy od września do października 2011 r., grudzień 2011 r., marzec i czerwiec 2012 r. upłynął termin przedawnienia, jednak z uwagi na zabezpieczenie ich spłaty poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości [...] nadal istnieje możliwość ich dochodzenia z przedmiotu zabezpieczenia (s. 9 zaskarżonej decyzji), skoro nie wiadomo jak dla tych należności biegły terminy przedawnienia i czy przed ich upływem dokonano zabezpieczenia. Organ administracji w decyzji z 25 lipca 2025 r. wskazał jako okoliczność mającą mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia należności doręczenie skarżącej zawiadomień o wszczęciu postępowania, lecz nie wyjaśnił nawet jakich postępowań one dotyczyły i w jaki sposób postępowania te zostały zakończone. Można jedynie przypuszczać, że zamiarem organu było wykazanie zawieszenie biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 5f u.s.u.s. Przepis ten do 17 września 2021 r. stanowił, że w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Od 18 września 2021 r. art. 24 ust. 5f u.s.u.s. stanowi, że bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna (art. 1 pkt 7 lit. d w związku z art. 23 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. poz. 1621). Organ administracji nie zawarł jednak w uzasadnieniu decyzji żadnych rozważań, które pozwoliłyby stwierdzić, czy faktycznie miało miejsce zawieszenie biegu terminu przedawnienia na tej podstawie i w jakim okresie czasu. Z decyzji z 23 lipca 2025 r. (s. 30-31) wynika, że należności z tytułu składek są potrącane na podstawie prawomocnej decyzji o wysokości zadłużenia z 22 sierpnia 2016 r., nr 42007DZPDZ16/000153, lecz organ nie wyjaśnił, o które konkretnie należności chodzi. Organ administracji odmawiając w decyzji z 23 lipca 2025 r. umorzenia odsetek liczonych na "3 czerwca 2022 r." i na "dzień przedawnienia" dla należności za marzec 2012 r. (ubezpieczenie zdrowotne), wrzesień – październik 2011 r., grudzień 2011 r., marzec i czerwiec 2012 r. (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy) nawet nie wyjaśnił, dlaczego ustalił wysokość odsetek na 3 czerwca 2022 r. i "na dzień przedawnienia", którego nie wskazał. Nie jest zrozumiałe rozstrzygnięcie decyzji z 23 lipca 2025 r. o tym, że odsetki, których umorzenia organ odmówił są jednocześnie liczone na "3 czerwca 2022 r." i na "dzień przedawnienia" dla należności za marzec 2012 r. (ubezpieczenie zdrowotne), wrzesień – październik 2011 r., grudzień 2011 r., marzec i czerwiec 2012 r. (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy). Nie wiadomo więc, czy jest to ten sam dzień, czy inny, a w konsekwencji tego, nie jest w ogóle możliwa weryfikacja wysokości naliczonych w tej decyzji wysokości odsetek, które mają obciążać skarżącą. Z decyzji z 23 lipca 2025 r. w ogóle nie wynika, w jakiej części zostały już pokryte należności z tytułu składek, skoro są dokonywane potrącenia, a po obwieszczeniu 28 października 2022 r. o licytacji nieruchomości została ona ostatecznie sprzedana (s. 25 decyzji z 23 lipca 2025 r.). Organ administracji nie wyjaśnił, które konkretnie należności są spłacane w układzie ratalnym łącznie w wysokości 12 000 zł, jakiej treści jest ten układ ratalny, kiedy został zawarty, jaka część należności została już spłacona, czy dotyczy on wszystkich należności objętych wnioskiem skarżącej w rozpoznawanej sprawie, czy tylko ich części. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że stan należności ustalony w decyzji z 23 lipca 2025 r. (łącznie 1 573 921,79 zł z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą i łącznie z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 198 340,58 zł) jest bardzo zbliżony do stanu należności określonego w decyzji z 26 sierpnia 2022 r. (odpowiednio 1 574 186,79 zł i 198 493,58 zł). Sądy administracyjne obu instancji już wyraźnie wskazywały, że merytoryczna zasadność wniosku musi uwzględniać stan sprawy istniejący w dacie wydania decyzji. Ocena wysokości obciążających skarżącą należności winna więc odnosić się nie tylko do momentu wszczęcia postępowania, ale także do momentu wydania decyzji rozstrzygającej sprawę. Należy ponownie podkreślić, że w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych, stosownie do odesłania zawartego w art. 123 u.s.u.s., związany jest zasadami i regulacjami zawartymi m. in. w art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Przepisy te nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka wyłącznie na podstawie akt sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są przedstawione sądowi przez organ akta administracyjne, jak i akta sądowe. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają (por. wyroki NSA: z 26 kwietnia 2021 r., I OSK 3727/18; z 16 lutego 2021 r., III OSK 3112/21). "Akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zarazem sąd jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., I OSK 1548/06). Co do zasady sąd powinien kontrolować prawidłowość działania organu administracji, a nie zastępować go w tym działaniu, w tym także w zakresie obliczania terminu przedawnienia należności na gruncie konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 listopada 2024 r., III SA/Łd 450/24). Z uwagi na sposób sformułowania samego rozstrzygnięcia decyzji z 23 lipca 2025 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, należy podkreślić, że wynikający z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek organu zamieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia oznacza obowiązek rozstrzygnięcia całości sprawy. Obowiązek ten jest odzwierciedleniem uprawnienia strony do załatwienia sprawy zgodnie zakresem jej wniosku. Rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych składników orzeczenia i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji ani też wywodzenie rozstrzygnięcia z uzasadnienia orzeczenia. Innymi słowy musi być ono sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości: czego dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznanie stronie lub jakie obowiązki zostały na nią nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, w sposób nie budzący wątpliwości i powinno być zrozumiałe dla stron bez wnikania w treść uzasadnienia. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny, jak też z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Tymczasem sam sposób sformułowania rozstrzygnięcia decyzji z 23 lipca 2025 r. dotyczący określonych w tej decyzji odsetek i dat do których zostały one naliczone – "na 3 czerwca 2022 r." i "na dzień przedawnienia" jest niejasny i niezrozumiały. Organ administracji ponownie rozpoznając sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 56/23 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1005/23 winien był zatem w sposób nie budzący wątpliwości w pierwszej kolejności ustalić, które należności nie uległy przedawnieniu i jaka jest ich wysokość. W uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 56/23 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1005/23 wyraźnie nakazano organowi administracji dokładne wyjaśnienie zakresu postępowania, jego przedmiotu, poczynienie ustaleń dotyczących przedawnienia należności oraz zgromadzanie w aktach administracyjnych dokumentów odzwierciedlających zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia. Należy dodać, że z akt sprawy ponownie nie wynika, aby przed wydaniem decyzji organ administracji zastosował art. 79a k.p.a. stanowiący w § 1, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (art. 79a § 2 k.p.a.). Na brak ten wskazał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uzasadnieniu wyroku z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 56/23. Nie jest wystarczające samo zawiadomienie skarżącej jedynie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz prawie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tych wszystkich względów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z 23 lipca 2025 r. nie mogą pozostać w obrocie prawnym, gdyż zostały wydane bez należytego wyjaśnienia i oceny wszystkich, istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W zgromadzonym materiale dowodowym w dalszym ciągu występują istotne luki, a decyzje dotknięte są brakiem należytego uzasadnienia. Organ administracji dopuścił się naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 79a, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 5 i 6 oraz § 3 k.p.a. Nie wykonując wskazań zawartych w uzasadnieniach prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 56/23 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1005/23, organ administracji naruszył art. 153 p.p.s.a. Konsekwencją naruszenia przepisów normujących postępowanie przed organem administracji było nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, wobec czego nie jest możliwa ocena, czy organ administracji odmawiając umorzenia należności z tytułu składek prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 23 lipca 2025 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższej oceny prawnej i wyeliminowania wskazanych nieprawidłowości. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższej oceny prawnej i wyeliminowania wskazanych nieprawidłowości. Organ administracji winien uwzględnić rozważania zawarte w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 56/23 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1005/23, uwzględniając fakt, że na podstawie art. 153 p.p.s.a. są one wiążące zarówno dla organu administracji jak i sądu ponownie rozpoznającego sprawę. Należy dokładnie wyjaśnić kwestię przedmiotowości wniosku skarżącej o umorzenie, a więc ustalić, które należności istnieją (np. nie uległy przedawnieniu, nie zostały wyegzekwowane lub uiszczone) i udokumentować w aktach sprawy w sposób umożliwiający tak skarżącej, jak i sądowi zapoznanie się z nimi i weryfikację prawidłowości ustaleń poczynionych przez organ administracji. Organ administracji zbierze niezbędny materiał dowodowy, w tym dotyczący okoliczności mających wpływ na bieg terminu przedawnienia, oraz ustali, czy i w jakim ewentualnie zakresie należności stanowiące przedmiot wniosku skarżącej nie uległy przedawnieniu, jaka jest ich wysokość wraz z odsetkami, wyjaśni w jaki sposób ustalił wysokość należnych odsetek. Przed wydaniem decyzji organ administracji zobowiązany będzie zastosować art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. w sposób umożliwiający skarżącej zapoznanie się z kompletnymi aktami sprawy, w tym z dokumentami dotyczącymi biegu terminów przedawnienia poszczególnych należności oraz przedłożenie dodatkowych dowodów również celem wykazania spełnienia przesłanek umorzenia należności. Dopiero po ustaleniu, że zaległości skarżącego nie uległy przedawnieniu i w jakiej wysokości istnieją, organ administracji rozważy wystąpienie przesłanek do ich umorzenia. Oceniając przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., organ będzie miał obowiązek skonfrontowania bieżącej sytuacji majątkowej skarżącej z wysokością zaległej i istniejącej należności, przy uwzględnieniu warunków ekonomicznych istniejących podczas rozpatrywania wniosku. Swoje stanowisko organ administracji przedstawi w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, jakimi przesłankami kierował się podejmując rozstrzygnięcie. d.j.