I GSK 551/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 497/24 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 maja 2024 r., nr SKO.4141.440.2024 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu opłaty dodatkowej za postój pojazdu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 stycznia 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 497/24 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 21 maja 2024 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty dodatkowej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 15 kwietnia 2024 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 roku poz. 1267) - dalej: "p.u.s.a." przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej wykładni art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm.) – dalej: "u.f.p.", b) art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na wyjściu poza granice uznania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonych decyzji, 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 roku poz. 935 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." w związku z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p., przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – dalej: "k.p.a." przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznej decyzji, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, natomiast istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego i wyjściu przez Sąd poza granice uznania administracyjnego, c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz ustalonego stanu faktycznego na dzień wydania zaskarżonej decyzji oraz brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania w odniesieniu do stanu prawnego. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Wniósł ponadto o przyznanie i nakazanie wypłaty kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, dlatego że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przedmiot sądowej kontroli w tej sprawie stanowiła decyzja, której wydaniu towarzyszyło korzystanie przez organ administracji z instytucji uznania administracyjnego. W odróżnieniu od unormowań przedwojennych, aktualna regulacja kompetencji sądów administracyjnych w stosunku do decyzji administracyjnych nie rozróżnia jej zakresu od tego czy mamy do czynienia z decyzją uznaniową czy związaną. Przypomnieć bowiem należy, że po odzyskaniu przez Polskę w 1918 r. niepodległości uznanie administracyjne (wówczas określane "swobodnym") wolne było od kontroli sądowej. Stanowił o tym wprost art. 3 lit. b ustawy z 3 sierpnia 1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz. U. Nr 67, poz. 600 ze zm.), zgodnie z którym kognicja powołanego tym aktem Trybunału nie obejmowała spraw, "w których władze administracyjne uprawnione są do rozstrzygania według swobodnego uznania, w granicach, pozostawionych temu uznaniu". Po reaktywowaniu w Polsce sądownictwa administracyjnego w 1980 r., tego rodzaju wyłączenia nie wprowadzono. Jedynym zatem ograniczeniem, które muszą uwzględniać sądy administracyjne kontrolujące działalność administracji publicznej, jest kryterium legalności. Sąd w składzie niniejszym podziela te poglądy piśmiennictwa i orzecznictwa sądowego, które nie odmawiają sądowi kompetencji do badania materialnych podstaw uznania administracyjnego i nie ograniczają ich do kwestii proceduralnych, wskazując, że "wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności". (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 1999 r. V SA 820/99, LEX nr 657964, wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, "Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych" 1982/1–2, poz. 22, z glosą J. Łętowskiego, wyrok NSA z 14 stycznia 2011 r., OSK 1496/10, LEX nr 951967). Pojęcie uznania administracyjnego kojarzyć można z dawno już wyrażoną przez M. Mincer koncepcją, a korespondującą z treścią punktu I załącznika do rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(80)2 z 11 marca 1980 r., dotyczącej wykonywania władzy dyskrecjonalnej przez organy administracyjne (Concerning the Exercise of Discretionary Powers by Administrative Authorities). Akt ten utożsamia tę władzę z przyznaniem organowi pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia jednego, który uważa za najwłaściwszy (zob. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, zwłaszcza s. 63 i n.). W rodzimej nauce ani orzecznictwie sądowym nie wypracowano, jak dotąd spójnej koncepcji wad uznania. Do przystających naszemu systemowi zaliczyć można tę, wedle której wady te dają się zakwalifikować jako nadużycie uznania w następstwie kierowania się faktami niemającymi znaczenia dla sprawy i/albo pominięcia faktów o istotnym znaczeniu [irrelevancy] bądź wykorzystania władzy w niewłaściwym celu [improper purpose] (zob. A. Carroll, Constitutional and Administrative Law, Harlow 2009, s. 322-323, A. W. Bradley, K. D. Ewing, Constitutional and Administrative Law, Harlow 2007, s. 729–732). W wydawaniu decyzji w ramach uznania administracyjnego szczególnego znaczenia nabiera wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada uwzględnienia interesu społecznego i jednoczesny zakaz przyznawania pierwszeństwa interesowi publicznemu, gdy w kolizji pozostaje interes indywidualny o podstawowym znaczeniu dla egzystencji jednostki (zob. wyrok SN z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994/9/181, wyroki NSA: z 6 lutego 2018 r., I OSK 1858/17, LEX nr 2447029; z 17 stycznia 2018 r., II GSK 2945/17, LEX nr 2473641, zob. też B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 78–79). Spełnienie przesłanek przyznania uprawnienia, o które ubiega się jednostka powinno prowadzić do wydania decyzji zgodnej z żądaniem, jeżeli przemawia za tym interes społeczny, w tym taki interes indywidualny, który polega na zachowaniu prawa podstawowego jednostki. W interesie społecznym pozostaje przecież niewątpliwie dbałość organów władzy publicznej o respektowanie praw podstawowych obywateli, o ile wyraźna podstawa ustawowa, ustanowiona z poszanowaniem zasady proporcjonalności nie nakazuje odmiennego działania. W demokratycznym państwie prawa trudno utrzymywać taką koncepcję uznania administracyjnego, która wyrażana jest niekiedy frazą, że "organ może a nie musi" nawet przy spełnieniu przesłanek do wydania decyzji zgodnej. Ziszczenie się tych przesłanek obliguje bowiem organ do oceny stanowiska jednostki w kontekście wspomnianej zasady uwzględnienia interesu społecznego. Dopiero stwierdzenie kolizji żądania z tymże interesem uprawniałoby do wydania decyzji dla jednostki negatywnej. Kluczowym elementem, który bierze pod uwagę sąd w toku kontroli wypełniania władzy w formule uznania administracyjnego jest zatem motywacja leżąca u podstaw rozstrzygnięcia. Niemniej ocena sądu administracyjnego nie może się ograniczać do lektury zaskarżonego aktu, ale obowiązany jest on również do wnikliwej weryfikacji zgromadzonego przez organ materiału dowodowego w kontekście ustanowionych przez przepis prawa materialnego przesłanek. Powinnością sądu jest bowiem weryfikacja legalności decyzji w jej całokształcie, z uwzględnieniem wszystkich przepisów prawa regulujących czynności organu administracji. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie tylko nie wykroczył poza przyznane mu kompetencje, ale wywiązał się z nich w sposób przez prawo wymagany. Nie można zatem zaskarżonemu wyrokowi przypisać naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ani art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. Uwzględniając powyższe wywody, w tej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że decyzja organu narusza reguły korzystania z uznania administracyjnego. Ustalił wprawdzie wysokość emerytury oraz stałych obciążeń finansowych skarżącego, ale pominął szereg innych okoliczności istotnych w sprawie, co uniemożliwiło wyciągnięcie z tych danych logicznych wniosków. Sąd pierwszej instancji trafnie dostrzegł, że do dyspozycji skarżącego, na pokrycie kosztów utrzymania pozostaje mu niewielka kwota, a stan finansów – wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – nie uległ poprawie. Istotnie, określony kwotą nominalną dochód skarżącego wzrósł, ale przecież biorąc pod uwagę powszechnie obserwowany wzrost cen artykułów podstawowych i mediów o poprawie sytuacji finansowej skarżącego nie może być mowy. Dodatkowo, zasadnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wraz z upływem czasu wiek skarżącego jest coraz bardziej zaawansowany, co naturalnie wywołuje potrzebę wzmożonej opieki medycznej i generuje coraz większe koszty. Należy zatem stwierdzić, że organ nie wykazał tego, że spłata zadłużenia jest w świetle obowiązującego prawa i zasad doświadczenia życiowego możliwa. Zignorowano wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadę uwzględnienia interesu społecznego i jednoczesny zakaz przyznawania pierwszeństwa interesowi publicznemu, gdy w kolizji pozostaje interes indywidualny o podstawowym znaczeniu dla egzystencji jednostki (zob. wyrok SN z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994/9/181, wyroki NSA: z 6 lutego 2018 r., I OSK 1858/17, LEX nr 2447029; z 17 stycznia 2018 r., II GSK 2945/17, LEX nr 2473641, zob. też B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 78–79). Konkluzje wywiedzione na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie poczyniono zatem z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a motywy zaskarżonej decyzji sporządzono z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a wydana decyzja została należycie uzasadniona. Jest wprost przeciwnie, czemu dano wyraz w motywach wyroku Sądu pierwszej instancji. Przygotowano je zgodnie z wymaganiami stawianymi przez art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarto opis stanu sprawy oraz podstawę prawną orzeczenia i jej wyjaśnienie. Rozważania Sądu pierwszej instancji są spójne, zaś wskazania co do dalszego postępowania – czytelne. Znajdują się one na ostatniej karcie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Z tego też względu zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest chybiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczącego zwrotu kosztów pomocy prawnej, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a. przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.