III SA/Kr 1587/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kisielowska Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Katarzyna Marasek-Zybura Protokolant Specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 20 października 2025 r. nr 56/ZW2023-O/2025 w przedmiocie odmowy wyrównania uposażenia oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz skarżącego M. S. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie: Zaskarżoną przez M. S., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 20 października 2025 r. Nr 56/ZW2023-O/2025, Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; zwanej dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r., poz. 636, zwanej dalej ustawą o Policji) utrzymał w mocy decyzje Komendanta Powiatowego Policji w Chrzanowie z dnia 26 sierpnia 2025 r., Nr 1/2025 znak: L.dz.CAWL.1241.99/2025, w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r., wyrównania świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 9 lipca 2025 r. skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Chrzanowie z wezwaniem do zapłaty wyrównania: 1) zaległego wynagrodzenia za styczeń 2023 wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnieni liczonymi od 2 stycznia 2023 r., 2) zaległego wynagrodzenia za luty 2023 wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnieni liczonymi od 1 lutego 2023 r., 3) odprawy emerytalnej wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia 26 lutego 2023 r. do dnia zapłaty, 4) ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia 26 lutego 2023 r. do dnia zapłaty, 5) nagrody rocznej wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia 26 lutego 2023 r. do dnia zapłaty – w terminie 7 dni od otrzymania wezwania. Na podstawie ww. pisma Komendant Powiatowy Policji w Chrzanowie wszczął postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia 26 sierpnia 2025 r. Nr 2/2025, znak: L.dz.CAWL.1241.99/2025 Komendant Powiatowy Policji w Chrzanowie odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania: - uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r. - nagrody rocznej za 2023 r., - odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, - ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, W motywach rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że prawo do świadczeń jednorazowych związanych ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent za urlop, nagroda roczna), jak również prawo do uposażenia za dany miesiąc, powstaje i jest realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym prawo to jest związane (dany miesiąc kalendarzowy). Późniejsze zmiany przepisów płacowych w tym podwyższenie kwoty bazowej lub mnożników uposażenia zasadniczego, co do zasady nie powodują obowiązku ponownego ustalenia wysokości świadczeń już należnych i wypłaconych byłemu funkcjonariuszowi, chyba że przepisy wprowadzające zmianę wyraźnie tak stanowią (co nie miało miejsca w przypadku rozporządzenia z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego). Mechanizm tzw. waloryzacji świadczeń musi wynikać wprost z przepisu prawa, a w odniesieniu do jednorazowych świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby takiego mechanizmu brak. Prawo do tych świadczeń krystalizuje się w momencie zwolnienia ze służby i jest ustalane na podstawie stanu prawnego obowiązującego w chwili powstania obowiązku świadczenia (tj. w dniu zwolnienia ze służby), niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych. W konsekwencji organ pierwszej instancji przyjął, że świadczenia pieniężne związane z odejściem funkcjonariusza ze służby mają charakter jednorazowy i przysługują w związku z ustaniem stosunku służbowego. Nie jest to świadczenie okresowe, które może podlegać korektom w czasie, lecz jest to świadczenie zamknięte w czasie i oparte o ściśle określony stan faktyczny i prawny. Organ administracji publicznej jest związany przepisem prawa w jego brzmieniu obowiązującym w chwili powstania obowiązku świadczenia, niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych - wniosek strony o wyrównanie uposażenia, wyrównanie świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi oraz wyrównanie świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji nie znajduje zatem uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów: - art. 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wezwanie do zapłaty stanowi wniosek o przyznanie wyrównania żądanych świadczeń oraz podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak jakiegokolwiek stosunku prawnego (służbowego) z odwołującym; - art. 1 w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego na skutek wniesionego wezwania do zapłaty oraz wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w postaci decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy nie było żadnych podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady praworządności poprzez działanie bez podstawy prawnej; - art. 105 §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku wydania postanowienia o umorzeniu postępowania, ze względu na jego bezprzedmiotowość; - art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U., poz. 2666 ze zm.) poprzez jej zastosowanie, w sytuacji gdy utracił moc z dniem 31 grudnia 2023 r., a więc nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji; - art. 99-101, art. 110, art. 114, art. 115-115a ustawy o Policji poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy rzeczone przepisy prawa nie dotyczą i nie odnoszą się do kwestii możliwości przyznania wyrównania świadczeń na rzecz funkcjonariuszy Policji; - art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji funkcjonariuszy odchodzących na emeryturę przed 1 marca 2023 r. i po tej dacie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, stwierdzenie braku właściwości organu administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję do orzekania w niniejszej sprawie oraz o umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Alternatywnie, na podstawie art. 132 k.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji i dokonanie reasumpcji zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości. Wymienioną na wstępie decyzją Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Komendant po zbadaniu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej podkreślił, że skarżący domaga się wypłaty należności związanych ze stosunkiem służbowym w Policji za okres, gdy pozostawał w stosunku służbowym (uposażenie wraz z dodatkami o charakterze stałym za miesiące styczeń i luty 2023 r., świadczenie z długoletnią służbę) bądź uprawnienie do tych należności nabył w związku ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent urlopowy, nagroda roczna). Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, a kwestie z niego wynikające są rozstrzygane w trybie k.p.a., także po rozwiązaniu stosunku służbowego. Sprawy dotyczące uposażenia funkcjonariuszy należą do tzw. spraw osobowych policjantów, które uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2023 r., poz. 2269). Zgodnie z jego § 3 ust. 1 pkt 2 i 13, do zakresu spraw osobowych policjantów należą sprawy mianowania, wyznaczenia lub powołania na stanowisko służbowe, zwolnienia lub odwołania z tego stanowiska oraz należnego na nim uposażenia, a także ustalanie prawa do nagrody rocznej. Z kolei na podstawie § 19 ust. 1 rozporządzenia, nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego, przybierającego formę decyzji administracyjnej, a to wobec treści § 19 ust. 2 rozporządzenia, nakazującego stosować do postępowania w tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. To samo dotyczy rozstrzygania żądań funkcjonariuszy zwolnionych ze służby, jeżeli wynikają ze stosunku służbowego. Sprawy których przedmiotem były wnioski o wypłacenie wyrównania uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r., wyrównania świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji dla funkcjonariuszy zwolnionych przed dniem 1 marca 2023 roku, na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2666 ze zm.; dalej również jako ustawa okołobudżetowa) oraz § 1 i 2 rozporządzenia z dnia 28 lutego 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 385) zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, były już rozpoznawane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie oraz inne organy Policji w trybie k.p.a. Decyzje te podlegają kontroli sądu administracyjnego. Komendant podał, że w przedmiotowej sprawie czynność materialno -techniczna ponownego naliczenia i wypłaty wyrównania: uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r., świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi oraz świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji – o co wzywa skarżący w swoim wystąpieniu z dnia 9 lipca 2025 r. – nie może zostać zrealizowana ze względu na brak podstawy prawnej. Z kolei odmowa wypłacenia takiego wyrównania winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ pierwszej instancji – na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, odnoszącego się do zagadnienia ekwiwalentu urlopowego. W ocenie Komendanta organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące przed dniem 1 marca 2023 r. przepisy odnoszące się do wysokości kwoty bazowej oraz mnożników kwoty bazowej i wobec braku możliwości naliczenia i wypłaty wyrównania uposażenia i świadczeń pieniężnych policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 1 marca 2023 r. słusznie wydał decyzję odmawiającą wnioskowanego przez nią wyrównania. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego uzasadnia również brak umorzenia postępowania administracyjnego, wobec niezachodzenia przesłanki jego bezprzedmiotowości, zawartej w art. 105 § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że sprawa o wypłatę wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń wymienionych w punktach 2-4, związana jest bezpośrednio ze stosunkiem służbowym, jaki łączył stronę z bezpośrednim przełożonym do dnia zwolnienia ze służby w Policji. Zatem odmowa wypłacenia wnioskowanego wyrównania- winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego stan faktyczny sprawie nie jest sporny. Skarżący został zwolniony ze służby z dniem 24 lutego 2023 r. Policjant otrzymał uposażenie za miesiące styczeń i luty 2023 r., świadczenia pieniężne przysługujące mu w związku z pełnioną służbą (nagroda roczna) oraz w związku ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent urlopowy), naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w terminie ich wypłat. Stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 256), zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 roku o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1.740,64 zł. Z kolei zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej, kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 270), tj. w przypadku żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1.614,69 zł. Problematykę związaną z uprawnieniem funkcjonariusza Policji do wypłaty podwyżek wprowadzonych w roku 2023 regulują zatem ustawa budżetowa na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. oraz ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Powyższe przepisy wprowadzają nową kwotę bazową w wysokości 1.740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, która obowiązuje do obliczenia uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Jednocześnie od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. utrzymują w mocy kwotę bazową w wysokości 1.614,69 zł ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. Ponadto na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat. od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 r., poz. 385), które weszło w życie z dniem 1 marca 2023 r. (§ 2 tego rozporządzenia), zmianie uległy stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...). Rozporządzenie to wprowadziło podwyżkę uposażeń zasadniczych policjantów, jednakże skutki prawne tej podwyżki powstały dopiero od dnia wejścia w życie tego aktu prawnego, tj. od dnia 1 marca 2023 r. Brzmienie powołanych przepisów oraz czas ich wejścia w życie, nie pozostawia wątpliwości co do wysokości uposażenia zasadniczego ustalonego stronie za miesiące styczeń i luty 2023 roku. Natomiast pozostałe świadczenia wymienione w punktach 2-4 zostały obliczone w oparciu o wysokość tego uposażenia należnego stronie w dniu zwolnienia ze służby w Policji. Organ pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej interpretacji przepisów odnoszących się do zasad naliczania funkcjonariuszowi uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych ww. świadczeń pieniężnych - zostały one naliczone oraz wypłacone - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także w terminie określonym i zgodnym z ustawą o Policji. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazano, że argumentacja dotycząca nierównego traktowania funkcjonariuszy (którzy odeszli ze służby przed dniem 1 marca 2023 r. w porównaniu do tych, którzy służbę pełnili w tym dniu lub później) nie może mieć wpływu na treść niniejszej decyzji, ponieważ brak jest przepisu, który nakładałby na organ obowiązek wyrównania uposażenia oraz pozostałych przedmiotowych świadczeń należnych byłemu funkcjonariuszowi w odniesieniu do podwyższonej kwoty bazowej lub mnożników, jeżeli funkcjonariusz nie pełnił już służby w czasie, gdy nowe regulacje płacowe weszły w życie. Przeciwnie, obowiązkiem organu administracji działającego na podstawie przepisów prawa (tj. zgodnie z art. 6 k.p.a.) jest odmowa przyznania świadczenia lub jego wyrównania, jeśli nie znajduje to oparcia w ustawie lub innym obowiązującym akcie prawnym. Organy Policji nie uprawnione do wprowadzania mechanizmów kompensacyjnych w drodze decyzji administracyjnych w oparciu o pozaprawne względy słusznościowe lub równościowe – takie działanie byłoby sprzeczne z zasadą legalizmu zawartą w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z powodu dyskryminacji przez art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, ponieważ wypłacając uposażenie, płatnik nie ma możliwości dowolnego kształtowania jego wysokości, ani tym bardziej przesądzania o niekonstytucyjności przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podwyżki nie mogą być przyznane w inny sposób, niż wynika to z przepisów prawa. Płatnik nie ma również możliwości podwyższenia uposażenia policjantom, których ustawodawca nie przewidział w ustawie budżetowej i "okołobudżetowej " na rok 2023. Z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie można więc wywodzić obowiązku wydania przez organ decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, które są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości prawnych. Odnosząc się do kwestii wezwania do zapłaty odsetek ustawowych za opóźnienie, wskazać należy, że przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze nie zawierają regulacji, która przyznawałaby organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych należności pieniężnych, rozstrzyganie w tym przegniecie nie leży więc w gestii organów ani sądów administracyjnych. W skardze na powyższą decyzje skarżący zarzucił naruszenie przepisów: 1) art. 1 k.p.a. oraz art. 63 § 1. k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wezwanie do zapłaty stanowi de facto wniosek o przyznanie wyrównania żądanych świadczeń tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania ww. świadczeń, w sytuacji, gdy: - przedmiotem żądania są roszczenia o wyrównanie świadczeń, a kwestia ta nie została uregulowana w pragmatyce służbowej - ustawie o Policji; - niniejsza sprawa jest ściśle powiązana z roszczeniem ze stosunku służbowego w rozumieniu Kodeksu pracy; - niniejsza sprawa nie może zostać zakwalifikowana jako sprawa administracyjna ze względu na brak upoważnienia z mocy prawa lub na podstawie porozumień organu do załatwiania spraw merytorycznie w przedmiocie wyrównania świadczeń emerytowanych funkcjonariuszy Policji oraz odsetek od tych świadczeń; - brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak jakiegokolwiek stosunku prawnego (służbowego) ze skarżącym. 2) art. 1 k.p.a. w zw. z art 104 §1 k.p.a. w zw. z art 6 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego wskutek skierowania przez skarżącego wezwania do zapłaty oraz wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w postaci decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy nie istniały podstawy prawne do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydania decyzji w niniejszej sprawie, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady praworządności poprzez działanie bez podstawy prawnej; 3) art 105 §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wydania przez organ I i II instancji postanowienia o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość; 4) art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis prawa utracił moc z dniem 31 grudnia 2023 r., a więc nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji; 5) art 99-101, art 110, art 114, art 115-115a ustawy o Policji poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy rzeczone przepisy prawa nie dotyczą i nie odnoszą się stricte do kwestii możliwości przyznania wyrównania świadczeń na rzecz funkcjonariuszy Policji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. i wnioskami stron. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona bowiem według wyżej wskazanych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej doprowadziła Sąd do stwierdzenia, ze doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Sądowi znana jest powstała na kanwie tego rodzaju spraw rozbieżność w orzecznictwie, zarówno sądów powszechnych, jak i sądów administracyjnych co do drogi jaka jest właściwa do dochodzenia roszczeń, których spełnienia domagał się skarżący. Czy, w sprawie tych roszczeń właściwa jest droga postępowania administracyjnego oraz w konsekwencji sądowoadministracyjne (jak twierdzą organy obydwu instancji), czy też właściwa jest droga postępowania cywilnego, tj. dochodzenie roszczeń przed sądem powszechnym (jak twierdzi skarżący). Istnieją bowiem rozstrzygnięcia sądów powszechnych, które uznają się za niewłaściwe w sprawie i odrzucają pozwy byłych funkcjonariuszy różnych służb, których dotyczy artykuł 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2666 ze zm.; dalej również jako ustawa okołobudżetowa) przekazując je do rozpatrzenia organowi administracji. Sądowi są jednak znane również rozstrzygnięcia sądów powszechnych, które uznają cywilnoprawny charakter roszczeń byłych funkcjonariuszy (m.in.: postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie: z 30 września 2025 r., sygn. akt XXI Pz 101/25, z 14 października 2025 r., sygn. akt XXI Pz 103/25, z 19 listopada 2025 r., sygn. akt XIV Pz 85/25 czy z 27 listopada 2025 r., sygn. akt XIV Pz 96/25). Istnieją wreszcie orzeczenia, które przyznają świadczenia byłym funkcjonariuszom w stanach faktycznych tożsamych lub zbliżonych do stanu faktycznego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. W tym zakresie można wskazać: wyrok Sądu Rejonowego w Siedlcach z dnia 19 listopada 2025 r., sygn. akt IV P 149/25 (LEX nr 4026510) oraz wyrok Sądu Rejonowego w Zielonej Górze z dnia 22 maja 2024 r., sygn. akt IV P 185/24, a także oddalający apelację od niego – a więc prawomocny – wyrok Sądu Okręgowego w Zielonej Górze z 20 grudnia 2024 r., sygn. akt IV Pa 160/24 (LEX nr 3831001). W orzeczeniach tych wskazywano na niekonstytucyjność rozwiązań incydentalnych dotyczących kształtowania uposażeń funkcjonariuszy różnych służb mundurowych w roku 2023. W stosunku do tych służb istnieją bowiem odrębne ustawy (pragmatyki służbowe) regulujące ich prawa i obowiązki, natomiast ich sytuacja w spornym okresie została ukształtowana wspólnie za pomocą spornych przepisów incydentalnych, w szczególności art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy okołobudżetowej. Zatem poglądy orzecznictwa w tym zakresie wypowiedziane w sprawie przedstawiciela jednej ze służb mundurowych, których dotyczył ten przepis (art. 41 ustawy okołobudżetowej), można bezpośrednio odnosić do innych służb mundurowych objętych działaniem tego przepisu. Rozbieżności istnieją także w zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych. Istnieją orzeczenia uznające drogę administracyjną za właściwą oraz jednocześnie oddalające skargi (m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2025 r., II SA/Go 471/25; WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2025 r., VIII SA/Wa 285/25; WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2025 r.; III SA/Gd 364/25). W tym miejscu zaznaczyć jednak trzeba, że niektóre z nich (m.in. wyroki WSA w Łodzi z dnia 13 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 166/25 oraz z dnia 16 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 167/25) zapadły po prawomocnym odrzuceniu pozwu byłego policjanta przez sąd powszechny, zatem sądy administracyjne musiały skargę rozpoznać, gdyż inaczej były funkcjonariusz zostałby pozbawiony konstytucyjnego prawa do sądu. Istnieją wreszcie orzeczenia (m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2026 r., sygn. akt III SA/Łd 738/25) stwierdzające nieważność decyzji wydanych wobec byłych funkcjonariuszy. W tej grupie orzeczeń sądy stoją na stanowisku, że organy służb mundurowych mogą kształtować w drodze postępowania administracyjnego prawo do uposażenia jedynie funkcjonariuszy (np. Policji) pozostających w służbie (por. wyrok NSA z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13). Po zwolnieniu ze służby były funkcjonariusz nie traci roszczeń z tytułu prawa do uposażenia lub innych świadczeń pieniężnych, o których mowa w rozdziale 9 ustawy o Policji, natomiast ich rozpoznanie nie następuje w ramach procedury administracyjnej, lecz sądowej przed sądami powszechnymi (por. uchwała SN z 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1293/14, postanowienie WSA w Gliwicach z 19 października 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 57/15, wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Bk 441/21, wyrok NSA z 2 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1833/22). Powyższe przykłady wskazują dobitnie, że orzecznictwo w tej kwestii jest niejednolite, przy czym zaznaczyć należy, że z pewnością nie są to wszystkie możliwe rodzaje rozstrzygnięć, które zapadły w podobnych sprawach. W rozpoznawanej sprawie skarżący w piśmie z dnia 9 lipca 2025 r., zatytułowanym "Wezwanie do zapłaty". domagał się swoich roszczeń majątkowych, uważając, że właściwa w tym względzie jest droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Oczywiście, że o kwalifikacji pisma nie decyduje jego tytuł lecz jego treść, niemniej jednak zawarta w nim argumentacja bez wątpienia wskazuje, że zamiarem skarżącego było dochodzenie swoich roszczeń w drodze postępowania cywilnego, przed sądem powszechnym. Żaden natomiast z elementów ww. pisma nie wskazuje, iż mogłoby ono stanowić żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego – tj. załatwienia sprawy na drodze administracyjnoprawnej. Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej w skrócie k.p.a.) postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jest to kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości (lub też, jak uważają niektórzy, zasadami inkwizycyjności i kontradyktoryjności - por. L. Żukowski (w:) R. Sawuła, L. Żukowski, Postępowanie administracyjne..., s. 108). Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji kiedy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, wymaga wyraźnego wniosku strony, tj. osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. (z wyjątkiem przewidzianym w art. 61 § 2 k.p.a.). Tylko ta jednostka poprzez uzewnętrznienie swej woli w sposób niebudzący wątpliwości, a zatem przez złożenie podania spełniającego wymogi z art. 63 k.p.a., staje się stroną danego postępowania (B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 lipca 1990 r., sygn. akt II SA 307/90, OSP 1991, z. 10, poz. 258). W ocenie więc Sądu nie jest więc wymagane nawet stwierdzenie w treści podania, że wnoszący je żąda wydania decyzji czy odpowiednio innego aktu administracyjnego, lecz konieczne jest wyraźne objawienie swojej woli załatwienia sprawy poprzez właściwe władcze czynności organu administrującego. Podkreślić też należy, że samo skierowanie żądania wszczęcia postępowania nie powoduje jego zawiązania ex lege, bowiem organ, który takie żądanie otrzymał, będzie zobligowany do respektowania przepisów wyznaczających przedmiot postępowania administracyjnego (art. 1 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) oraz przepisów nakładających na organy obowiązek kontroli swej właściwości w sprawie (art. 19 k.p.a. w związku z art. 65 § 1 k.p.a. i art. 66 § 1 i 3 k.p.a.). Tylko z uwzględnieniem tych rozwiązań należy interpretować art. 61 § 3 k.p.a., w tym znaczeniu, że gdy żądanie w sprawie indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej zostało wniesione do właściwego organu administracji publicznej, z mocy prawa jest on obowiązany podjąć czynności procesowe postępowania administracyjnego bez konieczności dokonania autorytatywnej konkretyzacji spełnienia tych warunków w formie postanowienia lub decyzji (B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 15 lipca 1992 r., sygn. akt V SA 178/92, PS 1994, nr 11-12, poz. 135, t. I). W wyroku z dnia 8 października 2007 r. (sygn. akt I SAB/Wa 77/07, LEX nr 399213) WSA w Warszawie przyjął: "1. Po wniesieniu przez osobę fizyczną żądania wszczęcia określonego postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokonanie oceny formalnej i procesowej wniesionego podania. Przez ocenę formalną należy rozumieć sprawdzenie, czy podanie odpowiada wymaganiom formalnym dla tego rodzaju pisma (art. 63 § 1 k.p.a.) Natomiast przez ocenę procesową, należy rozumieć stwierdzenie istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania (art. 1 pkt 1 i art. 28 k.p.a.), w tym także ustalenie zdolności organu do prowadzenia postępowania w tej sprawie i wydania stosownej decyzji (art. 19 i 27 k.p.a.). Zatem istnienie żądania załatwienia sprawy przez organ administracyjny jest punktem wyjścia, zaś dalsze kwestie natury procesowej - istnienia koniecznych przesłanek do uruchomienia postepowania administracyjnego - są następcze. Zdaniem Sądu we wskazanym piśmie skarżącego z dnia z dnia 9 lipca 2025 r. nie sposób dopatrzeć się woli wnoszącego go do organu załatwienia tej sprawy na drodze administracyjnoprawnej. Nie sposób zatem zrozumieć dlaczego i na jakiej podstawie organy Policji uznały, że stanowi ono wniosek wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 k.p.a. Treść tego pisma jest jasna. Jeśli jednak, mimo wszystko, organ miał wątpliwości powinien – na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a. – wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania żądania zawartego w ww. piśmie (wezwaniu do zapłaty). Organ nie powinien natomiast– wbrew oczywistej treści pisma, a zatem wbrew woli wnioskodawcy – kwalifikować go jako rzekomy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wszczynać postępowanie administracyjne (rzekomo na wniosek) mimo braku wniosku o jego wszczęcie, zwłaszcza, że przepisy szczególne, w tym ustawa o Policji nie regulują kwestii uruchomienia postępowania w tym przedmiocie odmiennie niż przepisy k.p.a., tj. na wniosek lub z urzędu. Nie ulega też wątpliwości, że niniejsze postępowanie mogło być wszczęte wyłącznie tylko na wniosek strony, bo w sprawie chodzi o realizację jej uprawnień, a nie obowiązków publicznoprawnych. Strona jest zatem wyłącznie ich dysponentem i od jej woli zależy czy je realizuje czy też nie (co dotyczy też wyboru drogi administracyjnej albo sądowej). Wniosek jest czynnością dyspozytywną strony. Organ administracji jest związany żądaniem strony, które wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego. Nie jest natomiast uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. W sprawach, w których przepis prawa wymaga wniosku strony niedopuszczalne jest działanie przez organ ex officio - z urzędu. Zgoda taka nie może być w żadnym wypadku milcząca, dorozumiana. W postępowaniu administracyjnym – w przeciwieństwie do postępowania cywilnego – nie mamy bowiem do czynienia z równością stron. Organ administracji, jako gospodarz postępowania administracyjnego, jest w sposób oczywisty uprzywilejowany wobec strony tego postępowania i nie może w ten sposób wykorzystywać swojej przewagi i wymuszać przeniesienia sporu na drogę postępowania administracyjnego bez wyraźnej woli rzekomego wnioskodawcy w tym postępowaniu (a jedynie w drodze milczącej, dorozumianej zgody). Sądy administracyjne są powołane do rozstrzygania sporów pomiędzy (szeroko rozumianym) państwem a obywatelem. Skoro obywatel chce prowadzić spór z (tak rozumianym) państwem na drodze postępowania cywilnego, w którym występuje równość stron, organy tego państwa nie mogą wymuszać na obywatelu przenoszenia tego sporu na drogę postępowania administracyjnego, w którym mają przewagę. Jeśli organy tak postępują, sądy administracyjne muszą zareagować. Skoro organ pierwszej instancji pomimo braku żądania skarżącego uruchomił postępowanie administracyjne i wydał decyzję w pierwszej instancji o odmowie wypłaty wyrównania uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r., wyrównania świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, to w sytuacji, gdy w odwołaniu od tej decyzji skarżący – po raz drugi – w sposób jasny i wyraźny stwierdził, że sprawa nie może zostać zakwalifikowana jako sprawa administracyjna – zareagować powinien organ odwoławczy poprzez uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Skarżący po raz kolejny wyraził przecież swój brak woli prowadzenia postępowania administracyjnego na swój wniosek. Organ odwoławczy wydając w takim stanie rzeczy zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji w mocy decyzję organu pierwszej instancji dopuścił się także uchybień procesowych. Znane są Sądowi orzeczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2026 r., sygn. akt III SA/Łd 738/25), w których sądy uznają powyższe uchybienie za podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a przesłanką stwierdzenia nieważności jest w tym przypadku wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Istnieją jednak również orzeczenia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Go 507/25), które powyższe uchybienie organów uznają jedynie za przyczynę do uchylenia decyzji obydwu instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego. Fakt czy dane naruszenie prawa jest takiego rodzaju, że możemy mówić w danym przypadku o jego "rażącym" naruszeniu jest kwestią ocenną i – przynajmniej w niektórych przypadkach – może stanowić kwestię sporną. Nie to jest jednak istotą niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie istotne jest usunięcie wszelkich skutków postępowania administracyjnego prowadzonego rzekomo na wniosek strony, które nigdy nie powinno się toczyć, brak było bowiem koniecznego wniosku strony do jego zainicjowania. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629). Wobec powyższego w ocenie Sądu koniecznym było w niniejszej sprawie uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie, jak i poprzedzającej ją decyzji organu Policji pierwszej instancji. Zasadne było również umorzenie postępowania administracyjnego (na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a.). Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. i art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. W konsekwencji za bezprzedmiotowe należało uznać formułowanie wobec organu wytycznych co do dalszego postępowania, gdyż postępowanie zostało umorzone. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), orzekł jak w punkcie 1) i 2) sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3) sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.