III SA/Gd 512/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu w dniu 20 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji E. w G. na decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 22 czerwca 2023 r. stanowiącą załącznik do uchwały Zarządu Województwa Pomorskiego nr [...] z dnia 22 czerwca 2023 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania do projektu postanawia 1. odrzucić skargę, 2. nakazać zwrócić Fundacji E. w G. od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 367 (trzysta sześćdziesiąt siedem) zł.

W dniu 21 grudnia 2016 r. pomiędzy Województwem Pomorskim, jako instytucją zarządzającą, a Gminą Miasta Gdańska, jako beneficjentem, została zawarta umowa nr [...] o dofinansowaniu projektu "[...]", współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020. Dofinansowanie przyznano w kwocie 22.671.260, 59 zł. Zarząd Województwa Pomorskiego decyzją administracyjną z dnia 12 stycznia 2023 r., stanowiącą załącznik do uchwały Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 12 stycznia nr [...], na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.) dalej jako "u.f.p.", po przeprowadzeniu postępowania wobec beneficjenta, zobowiązał Gminę Miasta Gdańska do zwrotu środków stanowiących dofinansowanie przyznane beneficjentowi na podstawie umowy nr [...] w łącznej wysokości 23.569,79 zł. Gmina Miasta Gdańsk wystąpiła do Zarządu Województwa Pomorskiego z wnioskiem o ponowne rozparzenie sprawy. W konsekwencji Zarząd Województwa Pomorskiego wydał względem Gminy Miasta Gdańsk decyzję z dnia 22 czerwca 2022 r., stanowiącą załącznik do uchwały Zarządu Województwa Pomorskiego nr [...] z dnia 22 czerwca 2022 r., o utrzymaniu w mocy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", opisanej wyżej decyzji z dnia 12 stycznia 2023 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania. W dniu 29 września 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Fundacji E. w G. na decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 22 czerwca 2023 r., stanowiącą załącznik do uchwały Zarządu Województwa Pomorskiego nr [...] z dnia 22 czerwca 2023 r. Strona skarżąca wskazała, że na podstawie umowy partnerskiej, jaką zawarła w dniu 28 listopada 2016 r. z Gminą Miasta Gdańsk na rzecz realizacji projektu "[...]", realizowała część zadań objętych ww. projektem. Fundacja E. w G. wyjaśniła, że zgodnie z zaskarżoną decyzją zwrot dofinansowania nakazano beneficjentowi, stwierdzając m.in. nieprawidłowości w związku z zastosowaną przez Fundację, jako partnera projektu, procedurą przetargową. Skarżąca wskazała, że w zaskarżonej decyzji te nieprawidłowości dotyczą środków w łącznej wysokości 9.163, 58 zł. Zaznaczyła przy tym, że Fundacja E. w G., a nie beneficjent jest jedynym podmiotem bezpośrednio zainteresowanym rozstrzygnięciem organu w zaskarżonej decyzji, co do zwrotu wyżej wymienionych środków finansowych. To bowiem skarżąca poniesie całkowity ciężar ekonomiczny wskazanego zwrotu. Gmina Miasta Gdańsku zwróciła się już bowiem do skarżącej ze stosownym regresem wskazując jako podstawę tego żądania § 2 i § 7 umowy partnerskiej. Skarżąca na podstawie § 2 umowy partnerskiej ponosi bowiem odpowiedzialność za prawidłową realizację umowy o dofinansowanie, a zgodnie z § 7 ust. 20 tej umowy w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego wydatkowania środków przez partnera projektu, środki podlegają zwrotowi. W oparciu o powyższe, skarżąca wskazała, że jako partner projektu posiada legitymację do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji o zwrocie dofinansowania, wydanej wobec beneficjenta. W ocenie skarżącej, wskazana decyzja ma bowiem związek ze sferą indywidualnych obowiązków skarżącej, skarżąca ma zatem interes prawny do wniesienia skargi. Zarząd Województwa Pomorskiego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji procesowej skarżącej do jej wniesienia. Organ stanął na stanowisku, że jedynym podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję o zwrocie dofinansowania była Gmina Miasta Gdańska, jako beneficjent projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.:Dz.U. 2023 poz. 1634, ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.". Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości. Postępowanie to może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu. W myśl art. 50 p.p.s.a., uprawnionym do wystąpienia ze skargą jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1), uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 1). Z powyższego wynika, iż legitymację do złożenia skargi oparto, co do zasady, na kryterium interesu prawnego. Oznacza to, że skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności organu administracji publicznej, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, a nawet - jak się również przyjmuje - na normach procesowych czy ustrojowych (por. np. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/06). Interes prawny we wniesieniu skargi wymaga istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora skargi, a zaskarżonym aktem. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes chroniony przez prawo. Istotą tego interesu jest jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot obowiązki. Obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, spoczywa na stronie skarżącej. Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes prawny musi być "własny", to jest nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. Omawiany "interes prawny" musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi dotyczyć jej bezpośrednio. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Interes faktyczny to interes indywidualny, który nie został wzięty pod ochronę przez obowiązujące prawo. Jako interes faktyczny należy kwalifikować taki stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności. Skarga nie może być złożona od aktu lub czynności, z którymi skarżącego nie wiążą żadne subiektywne więzy. Skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych uprawnień i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może dotyczyć zatem tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 780/12). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż skarga Fundacji E. w G. podlega odrzuceniu, bowiem została wniesiona przez podmiot, który nie ma legitymacji skargowej w tej sprawie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 207 u.f.p., zgodnie z którym, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy (art. 207 ust. 1). W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do: zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania ( art. 207 ust. 8). Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej - wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 207 ust. 9). Opisana w art. 207 u.f.p. procedura odnosi się zatem tylko do beneficjenta, któremu przyznano dofinansowanie ze środków europejskich. Podjęcie przez Zarząd Województwa Pomorskiego, jako instytucję zarządzającą, zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu części dofinansowania bezpośrednio ukształtowało indywidualną sytuację prawną tylko Gminy Miasta Gdańsk. Stronami umowy nr [...] z dnia 21 grudnia 2016 r. o dofinansowaniu projektu "[...]", współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020 są bowiem tylko beneficjent oraz instytucja zarządzająca. Wbrew przekonaniu Fundacji E. w G., nie złożyła ona skargi w swojej sprawie administracyjnej. Okoliczność, że skarżąca uczestniczyła w realizacji programu jako partner beneficjenta, w związku z zawarciem umowy partnerskiej, uzasadnia tylko subiektywny interes skarżącej w ustaleniu zgodności z prawem orzeczonego względem beneficjanta zwrotu środków o dofinansowanie. Interesu tego nie można jednak utożsamiać z interesem prawnym, ponieważ zaskarżona decyzja bezpośrednio nie kształtuje indywidualnej sytuacji prawnej skarżącej. Biorąc zaś pod uwagę cywilnoprawny charakter zawartej przez skarżącą i beneficjenta umowy partnerskiej, na mocy której beneficjent zwrócił się do skarżącej z regresem, okoliczność, że zdaniem skarżącej, zapewniła ona prawidłową realizację programu, może być oceniana jedynie na gruncie prawa cywilnego przez sąd powszechny. Partner projektu nie jest w rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dofinansowania środków europejskich, toczącego się w związku z art. 207 u.f.p. oraz w odniesieniu do zapisów konkretnej umowy, łączącej instytucję zarządzającą i beneficjenta dofinansowania. W rozpatrywanej sprawie to beneficjent, a nie skarżąca, był stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie u.f.p. i jest jedynym adresatem zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. Podejmując określone działania prawne, beneficjent działa zarówno na rzecz własną jak i partnerów. Jednak to tylko on jest uprawniony do podjęcia działań prawnych, mających umocowanie w interesie prawnym, wynikającym z art. art. 207 ust. 9 u.f.p. Partner projektu, wobec którego to projektu stwierdzono nieprawidłowości powodujące wystąpienie przez instytucję zarządzającą do beneficjenta o zwrot dofinansowania, nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji administracyjnej o zwrocie środków, skierowanej do beneficjenta. Jego interes ocenić należy jako wyłącznie interes faktyczny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 20021 r. sygn. akt V SA/Wa 3391/21). Podkreślić należy, że skarżącej w przedmiotowej sprawie nie obciąża obowiązek zwrotu dofinansowania związany z realizacją projektu, wynikający z umowy o dofinansowanie i przepisu prawa materialnego. Umowa o dofinansowanie w precyzyjny określa w tym przypadku pozycję beneficjenta i nie przewiduje odpowiedzialności partnera względem instytucji zarządzającej. Odpowiedzialność, na jaką powołuje się skarżąca, jak wskazano wyżej, wynika w tym przypadku wyłącznie z zawartej pomiędzy beneficjantem a skarżącą umowy o charakterze cywilnoprawnym. Okoliczność, że Fundacja E. w G. nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, powoduje niemożność odniesienia się przez Sąd do merytorycznych zarzutów postawionych w skardze względem decyzji Zarządu Województwa Pomorskiego wydanej wobec Gminy Miasta Gdańsk w przedmiocie zwrotu dofinansowania. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną. W związku z odrzuceniem skargi, Sąd na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nakazał zwrócić Fundacji E. w G. od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 367 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).