III SA/Gd 11/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Adam Osik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. B. na pismo Prezydenta Miasta Słupska z dnia 20 listopada 2025 r. nr CK.541.25.2025.CK4 w przedmiocie ponownego użycia grobu do pochówku postanawia odrzucić skargę.

M. B. (dalej: "skarżąca") pismem z dnia 12 listopada 2025 r. zwróciła się do Zarządu Infrastruktury Miejskiej w S. o zajęcie stanowiska - wobec rozbieżności w interpretacji art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - czy w grobach, w których pochowani są członkowie jej rodziny możliwe jest chowanie urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok bez ograniczeń czasowych (grób nr 1 i 2) oraz pochówek kolejnych zwłok w związku z upływem ponad 20 lat od ostatniego pochówku. Wskazała, że grób nr 1 jest grobem murowanym, głębokim, przeznaczonym do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, są w nim pochowane dwie osoby, pochówki miały miejsce w 1980 r. i we wrześniu 2025 r. a grób nr 2 jest grobem murowanym, ostatni pochówek miał miejsce w 1996 r. W ocenie skarżącej na pytania te należy odpowiedzieć twierdząco. Dyrektor Zarządu Infrastruktury Miejskiej w S. w piśmie z dnia 20 listopada 2025 r. poinformował skarżącą, że nie ma możliwości dochowania urny do grobu murowanego w komorze, w której znajduje się pochówek trumienny. Nie można także dokonywać dochówku po upływie 20 lat od ostatniego pochówku na obu poziomach w grobie rodzinnym murowanym, chyba że komora jest pusta. Jednocześnie poinformował skarżącą, że w odniesieniu do grobu nr 2 zarządca cmentarza będzie mógł wyrazić zgodę na dochowanie jednej urny. Na powyższe pismo skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Powołała się na art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącej pismo Dyrektora ZIM, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Słupska, jest aktem z zakresu administracji publicznej. Prezydentowi Miasta Słupska zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 1959 Nr 11, poz. 62 ze zm.; dalej: "ustawa o cmentarzach"), poprzez jego błędną wykładnię. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu w całości na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. i uznanie uprawnień skarżącej jako dysponenta grobów do chowania w nich urn bez ograniczania tego uprawnienia wyłącznie do jednej urny oraz konieczności uzyskania zgody zarządcy cmentarza na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. Argumentacja skargi koncentruje się na wykazaniu, że stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 20 listopada 2025 r. jest nieprawidłowe w świetle art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i sprzeczne z orzecznictwem NSA, a także na wykazaniu, że zaskarżone pismo jest innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dotyczy ono bezpośrednio uprawnień skarżącej do dysponowania dwoma grobami – uprawnienia te, w szczególności prawo do ponownego pochówku i chowania urn, wynikają wprost z art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach. Dyrektor ZIM nie ograniczył się zatem do roli informacyjnej, lecz dokonał władczej interpretacji przepisów. W konsekwencji w sposób konkretny i indywidualny wpłynął na sytuację prawną skarżącej. Przedmiotowe pismo spełnia wszystkie przesłanki aktu, który podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zwrócił uwagę, że pismo z dnia 20 listopada 2025 r. nie zawiera treści wskazującej na to, że organ w jakikolwiek sposób wpłynął na sytuację prawną skarżącej. Ma ono jedynie charakter informacyjny. Wyjaśnienie zostało poparte przepisami ustawy o cmentarzach. Na skarżącą nie zostały nałożone żadne obowiązki, ani nie przyznano jej żadnych uprawnień. Wbrew twierdzeniom skarżącej przedmiotowe pismo nie jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. z 2026 r., poz.143 ze zm. , dalej jako "p.p.s.a.") , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( art. 3 § 2a). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. ( art. 3 § 3). Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi konieczne jest przez sąd ustalenie, czy została ona wniesiona w sprawie, należącej do jego kognicji. Stan faktyczny sprawy, dotyczący rodzaju grobów , w których pochowani są bliscy skarżącej oraz dat pochówków, nie był sporny. Rozbieżność stanowisk stron zaistniała w kwestii interpretacji przepisów obowiązującej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a następnie – w ocenie charakteru pisma, wystosowanego przez organ do skarżącej. Skarżąca wskazała, że przedmiotowe pismo ma charakter aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast organ przeczy temu stanowisku. Zaskarżone pismo nie należy, w ocenie Sądu, do żadnej z wymienionych w przywołanych powyżej przepisach p.p.s.a. kategorii aktów lub czynności mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W szczególności nie jest ono "innym aktem lub czynnością", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie posiada ono cech rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani w znaczeniu materialnym. Pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny i nie prowadzi do zakończenia postępowania, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Pod pojęciem "sprawa administracyjna" rozumie się sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego bądź potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku, które wynikają z mocy samego prawa. Natomiast rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest takie działanie organu administracji publicznej, które podejmowane jest – co należy podkreślić - bezpośrednio - w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki bądź prawem wymagane potwierdzenie uprawnień lub obowiązków. Wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kategorie działań administracji publicznej są aktami lub czynnościami, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Zauważyć należy, że rozbieżność interpretacji przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych między stronami ma charakter jedynie hipotetyczny, bowiem z przedłożonych Sądowi dokumentów nie wynika konieczność dokonania przez skarżącą jakiegokolwiek pochówku i to we wskazanych przez nią grobach. Sytuacja taka może mieć miejsce, może też nigdy nie nastąpić z różnorodnych przyczyn. Pismo organu dotyczy interpretacji przepisów wspomnianej ustawy, niczego skarżącej nie nakazuje ani nie zakazuje, nie ma charakteru władczego, rozstrzygającego. Podkreślić należy, iż akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są czynnościami wykonania (realizacji) prawa, podejmowanymi wtedy, gdy stosunek prawny został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa ( patrz postanowienie składu 7 sędziów NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., II GPS 7/08, ONSAiWSA 2009, Nr 3, poz. 51). Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie miała miejsca, bowiem nie można mówić o wykonaniu (realizacji) prawa, czy też o bezpośrednim, władczym ukształtowaniu sytuacji prawnej skarżącej. Jak już wskazano wyżej, pismo organu zostało wystosowane do skarżącej nie w związku z koniecznością podjęcia przez nią aktualnego, określonego działania. Nie istnieje zatem bezpośredni związek między działaniem organu, a możliwością realizacji uprawnienia przez skarżącą. Skoro zatem pismo organu dotyczy jedynie sytuacji hipotetycznej, nie można w niniejszej sprawie uznać, że jest ono aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, orzekł jak w pkt 1. sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt 2. sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.