III OZ 664/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 2025 r. sygn. akt VIII SA/Wa 564/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z 29 maja 2025 r., znak: SKO.PW.4113.5.171.2025 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nakazania przywrócenia terenu do stanu poprzedniego postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 8 września 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 564/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił W. M. (dalej: "skarżący") wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej: "organ", "SKO") z 29 maja 2025 r. znak: SKO.PW.4113.5.171.2025 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nakazania przywrócenia terenu do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja tj. decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny czy też przymusowy. Nie rodzi również po jego stronie żadnych uprawnień, ani obowiązków, ponieważ nie ma przedmiotu wykonania. Sąd I instancji wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt lub czynność wywołuje skutki materialnoprawne. Nie można mówić o wykonywaniu decyzji orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji SKO z 23 marca 2020 r. nr SKO.PW.4113.5.475.2020 oraz decyzji Wójta Gminy Garbatka-Letnisko (dalej: "Wójt") z 27 stycznia 2020 r. nr RGK.OŚ.6232.7.2019/2020 ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie jest zasadne. Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy zauważyć, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącego. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i nast.). Podkreślić również należy, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś, Postępowanie..., s. 146; Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3, poz. 54, teza 1). Pogląd ten jest utrwalony zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i piśmiennictwie. Wielokrotnie zwracano uwagę, że problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 340 oraz przywołane tam orzecznictwo). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Co do zasady nie nadają się do wykonania wszelkie orzeczenia odmowne i kasacyjne. Skoro akty te nie nałożyły skutecznie żadnych obowiązków na stronę, to nie podlegają wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że ochrona tymczasowa jest udzielana wyłącznie w stosunku do aktu posiadającego przymiot wykonalności, tzn. takiego, co do którego można na skutek jego wykonania, w sposób dobrowolny lub przymusowy, doprowadzić do sytuacji, która będzie odpowiadała zawartemu w tym akcie rozstrzygnięciu. Zaskarżony akt musi zatem wywoływać skutki materialnoprawne. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest decyzja SKO z 29 maja 2025 r., którą organ odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 23 marca 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta z 27 stycznia 2020 r. w sprawie nakazania przywrócenia terenu do stanu poprzedniego. Oznacza to, iż wnoszący zażalenie nie może skutecznie domagać się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji nie podlega bowiem wykonaniu w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie nakłada ona na skarżącego żadnych obowiązków, te wynikają bowiem z innego aktu administracyjnego decyzji Wójta z 27 stycznia 2020 r., nieobjętej wnioskiem o wstrzymanie wykonania. W takiej sytuacji wstrzymanie wykonania decyzji SKO z 29 maja 2025 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nie odnosiłoby żadnych skutków prawnych. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji podlegającej badaniu w trybie art. 156 k.p.a., następuje dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Natomiast decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności nie wpływa na status prawny decyzji badanej w trybie art. 156 k.p.a. i wstrzymanie jej wykonania nie spowodowałoby zawieszenia obowiązku przywrócenia terenu do stanu poprzedniego. Słusznie zatem Sąd I instancji skonstatował, że już tylko z uwagi na charakter decyzji objętej wnioskiem o wstrzymanie, wniosek ten nie podlegał uwzględnieniu. W tych okolicznościach badanie przesłanek zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków jest niecelowe. Argumentacja skarżącego zawarta w zażaleniu okazała się więc nieskuteczna. Zasadnie zatem Sąd I instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.