III OSK 1711/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1347/23 w sprawie ze skargi T.P. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 12 lipca 2023 r., nr RZ.RUZ.4219.180.2023.JP w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1347/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę T.P. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ odwoławczy, Dyrektor RZGW) z 12 lipca 2023 r., nr RZ.RUZ.4219.180.2023.JP w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ I instancji, Dyrektor ZZ) z 30 maja 2023 r., nr 217/2023/ZUZ. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się T.P. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 401 ust. 1 ustawy prawo wodne przez nieuwzględnienie skargi, kiedy w postępowaniu przed organami administracji publicznej doszło do naruszenia przepisów postępowania przez zaniechanie przyznania skarżącemu statusu strony, będącego konsekwencją naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. przez zaniechane ustalenia zakresu przedmiotowego postępowania związanego z bezprawną ingerencją w koryto potoku [...]. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, pełnomocnik skarżącego oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne jest kompletne ustalenie przedmiotu postępowania i stanu faktycznego, co skutkuje skompletowaniem strony podmiotowej postępowania. Sprawa prowadzona jest w świetle przepisów prawa materialnego, a to postanowień art. 190 ust. 13 ustawy Prawo wodne wskazującego, iż jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem o legalizację lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Zgodnie z art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne w związku z art. 190 ust. 15 ustawy Prawo wodne stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Skarżący kasacyjnie zauważył, że dokonanie ustaleń, czy doszło do wykonania urządzeń wodnych odbywa się w dualnym zakresie, przede wszystkim najpierw należy zlokalizować urządzenie wodne, a następnie ustalić rodzaj i charakter tego urządzenia. W ocenie skarżącego, organ I instancji całkowicie zaniechał rzeczonych czynności, przede wszystkim skorzystanie z usług i ustaleń geodety, który został wskazany przez M.S., wypacza obiektywność postępowania. Do tego zarzutu zgłaszanego w postępowaniu skargowym nie odniesiono się, wskazano jedynie, że strony nie zgłaszały zarzutu naruszenia granic nieruchomości. Następnie skarżący kasacyjnie wskazał, że rodzaj i charakter zabudowy powinien zostać ustalony przez osobę posiadającą wiadomości specjalne w zakresie wykonywania urządzeń wodnych. Organ zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu. Nie można zatem przyjąć, iż nie doszło do wykonania urządzenia wodnego. W ocenie skarżącego, brak inwentaryzacji wykonanych robót, a w konsekwencji odmowa skarżącemu statusu strony, skutkuje zakończeniem postępowania przedwcześnie, a przede wszystkim z naruszeniem praw procesowych skarżącego. Skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...] w T., która na skutek bezprawnych działań podejmowanych na działkach [...], [...] i [...] została objęta odziaływaniem potoku [...], którego bieg i koryto zostało zmienione. Powyższe, zdaniem skarżącego wyczerpuje gwarancje procesowe wynikające z art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne w związku z art. 190 ust. 15 ustawy Prawo wodne, gdzie expressis verbis wskazano, iż stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Pismem z 27 października 2025 r. skarżący kasacyjnie poinformował, że Burmistrz T. prowadził postępowanie administracyjne dotyczące tego samego nasypu w oparciu o ustawę o odpadach, a w dniu 20 października 2025 r. została wydana decyzja nakazująca usunięcie nasypu, w której stwierdzono, że nasyp znajduje się nie tylko na działkach nr [...] i [...], ale również zajmuje działkę nr [...], wypychając potok na działkę skarżącego nr [...]. Zdaniem skarżącego kasacyjnie powyższe uzasadnia jego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Dyrektora ZZ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie skarżącego kasacyjnie doszło do naruszenia art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) i art. 401 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2625; dalej: Prawo wodne) w wyniku nieprzyznania skarżącemu kasacyjnie statusu strony będącego konsekwencją naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia zakresu przedmiotowego postępowania związanego z bezprawną ingerencją w koryto potoku [...]. Powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie Sąd I instancji nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów, w tym przepisów postępowania administracyjnego. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było postanowienie Dyrektora RZGW z 12 lipca 2023 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego kasacyjnie od decyzji Dyrektora ZZ z 30 maja 2023 r. umarzającej w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie legalności zmian ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mających wpływ na warunki przepływu wód, to jest wykonanie nasypu na działkach nr [...] i [...] w T. Sprawa nie dotyczy więc urządzenia wodnego, lecz zmiany ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającej wpływ na warunki przepływu wód. Jak zasadnie zauważył bowiem Sąd I instancji, definicja urządzenia wodnego została zawarta w art. 16 pkt 65 Prawa wodnego. W rozpoznawanej sprawie doszło zaś do podniesienia terenu przez właściciela działek nr [...] i [...] przyległych do potoku [...] (działki nr [...]). Przy czym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej ustalenia te zostały dokonane z poszanowaniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Ustalenia te zostały dokonane w oparciu o oględziny przeprowadzone z udziałem przedstawiciela Urzędu Gminy i Miasta T., właściciela nieruchomości, na której dokonano podniesienia terenu oraz przedstawiciela Zarządu Zlewni w Krośnie. W toku oględzin nie stwierdzono, aby skarpa osuwała się na działkę nr [...] i ingerowała w koryto potoku lub przepływ wody w nim. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że w tak ustalonym stanie faktycznym skarżącemu nie przysługuje prawo do bycia stroną postępowania w rozumieniu art. 401 ust. 1 Prawo wodne, zgodnie z którym "[s]troną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych". Zmiana ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód nie miała wpływu na warunki przepływu wód, a co za tym idzie skarżący kasacyjnie nie jest podmiotem, na który ewentualnie oddziaływałoby zamierzone korzystanie z wód. Powyższe wskazuje na niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej, albowiem słusznie Sąd I instancji ocenił, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje status strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 401 ust. 1 Prawa wodnego. Odnosząc się zaś do treści pisma skarżącego kasacyjnie z 20 października 2025 r., wskazać należy, że nie ma ono znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał z celowe przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu. Zakres postępowania dowodowego określony w art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. Celem postępowania dowodowego prowadzonego przed sądem administracyjnym jest jedynie ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania nowego stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2243/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2747/14). Ponadto dołączona decyzja dotyczy ustalenia stanu faktycznego na inną datę niż rozstrzygnięcie kontrolowane w toku obecnego postępowania sądowoadministrayjnego. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.