III OZ 628/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia O. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1523/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi O. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 maja 2023 r. nr DPP-TPZ.0272.66.2023(2) w przedmiocie wpisu na listę, o której mowa w ustawie z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1523/23, odmówił O. F. (dalej: strona skarżąca) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 maja 2023 r., nr DPP-TPZ.0272.66.2023(2) wydanej w przedmiocie wpisu na listę, o której mowa w ustawie z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz.U. z 2023 r., poz. 1497 ze zm., dalej jako ustawa). W ocenie Sądu, zastosowane w zaskarżonej decyzji środki, aby mogły służyć przeciwdziałaniu wspierania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę przez podmiot w niej wskazany, muszą być wykonane natychmiast. Interes społeczny polegający na przeciwdziałaniu agresji przeważa w tej konkretnej sytuacji nad interesem podmiotu wpisanego na taką listę. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z nadzwyczajnymi środkami podjętymi w celu zwalczenia niebezpieczeństwa o skali międzynarodowej, zaś okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą stanowią następstwa zastosowania tego rodzaju środków. Udzielenie ochrony tymczasowej w tej sprawie niweczyłoby nie tylko sens normy wyrażony w przepisie art. 3 ust. 10 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r., ale i skuteczność zaskarżonej decyzji, a finalnie cel ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt III OZ 584/22). Ponadto powołana wyżej ustawa dotyczy tzw. "mrożenia majątków", a więc czasowej niemożności dysponowania nimi. Nie oznacza to pozbawienia własności, które w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem lub przepadku orzeczonego prawomocnym orzeczeniem sądu (art. 46 Konstytucji). Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła strona skarżąca zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów art. 63 § 3 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o zmianę postanowienia poprzez uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono argumenty na jego poparcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z cytowanego przepisu wynika zatem, że to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, że spełnione zostały zawarte w nim przesłanki. Sąd natomiast może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Podkreślić trzeba, że przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Nałożony przez ustawodawcę obowiązek uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 61 § 3 P.p.s.a. nakłada na stronę zobowiązanie przedstawienia konkretnych zdarzeń, które uprawdopodobnią, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Przy czym należy podkreślić, że samo powołanie się strony na skutki wymienione we wskazanym przepisie nie jest wystarczającym uzasadnieniem. Domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, niezbędne jest wskazanie konkretnych okoliczności pozwalających ocenić czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Wniosek powinien zatem zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zadaniem Sądu jest zaś zbadanie czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają (lub nie) za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Ponadto wyjaśnić należy, iż w postępowaniu w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy i nie dokonuje oceny legalności zaskarżonego aktu. W konsekwencji podstawą zastosowania art. 61 § 3 P.p.s.a. może być tylko zaistnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie (zob. postanowienia NSA z dnia: 12 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 144/21; postanowienie NSA 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16; postanowienie NSA z 9 maja 2023 r. sygn. akt. III OZ 208/23; postanowienie NSA z 25 października 2023 r., III OZ 533/23). O spełnieniu przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. może natomiast przesądzić wyłącznie analiza skutków wiążących się z wykonaniem zaskarżonej decyzji dla sytuacji prawnej, przede wszystkim majątkowej, strony skarżącej. Jak już wskazano, uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego powinno odnosić się do ściśle określonych zdarzeń, świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Dokonując oceny tego rodzaju wniosku, Sąd musi mieć możliwość stwierdzenia - w oparciu o szczegółowe dane poparte stosownymi dokumentami - na czym konkretnie miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Złożony w tej sprawie do Sądu I instancji wniosek nie pozwalał na tego rodzaju ocenę, bowiem nie zawierał stosownego uzasadnienia ani żadnych obiektywnych danych na poparcie tez o wyrządzeniu skarżącemu znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Strona skarżąca zarówno w zamieszczonym w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania kwestionowanego aktu, jak i w zażaleniu, nie wykazała na czym konkretnie (realnie) miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, tj. zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ogólnikowe powołanie się przez stronę skarżącą, w uzasadnieniu zażalenia (str. 5), tylko na fakt że ponosi ona szkody majątkowe, które doprowadzą do trudnych bądź niemożliwych do odwrócenia skutków oraz szkody niemajątkowe, poprzez naruszenie jego dóbr osobistych, bez powiązania ich z konkretnymi zdarzeniami (okolicznościami) czy dokumentami, które uprawdopodobniałyby ich wystąpienie, nie spełnia wymogów przewidzianych w art. art. 61 § 3 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, w okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni argumentację Sądu I instancji dotyczącą braku przedstawienia przez skarżącą odpowiednich argumentów, które przemawiałyby za istnieniem zdarzeń uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. We wniosku nie zostały wskazane okoliczności, które uprawdopodobniałyby, a tym samym uzasadniały zastosowanie ochrony tymczasowej, podczas gdy to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać Sąd o potrzebie udzielenia ochrony tymczasowej. Odnośnie do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. w postaci nie zawarcia w uzasadnieniu postanowienia kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy w postaci m.in. oceny wystąpienia przesłanek zawartych w art. 61 § 3 P.p.s.a., które to braki uniemożliwiają dokonanie kontroli instancyjnej, należy podzielić konstatację Sądu I instancji, iż strona skarżąca jako uzasadnienie swojego wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji wskazała okoliczności, które stanowią następstwo zastosowania przekazania danych umieszczonych w wykazie do Systemu Informacji Schengen, która to okoliczność pozostaje tylko w związku z wpisem do wykazu cudzoziemców. Okoliczność uniemożliwienia powrotu do dotychczasowego miejsca zamieszkania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostaje bez znaczenia dla oceny przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, a to dlatego, że rozstrzygnięcia zawarte w decyzji o wstrzymanie, dotyczy wyłącznie wpisu do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany (art. 434 ustawy, pkt. e zaskarżonej decyzji). Natomiast sposób interpretacji wpisu przez służby graniczne innych państw (powzięta przez stronę skarżącą, na lotnisku w Bułgarii, informacja o zakazie wjazdu do strefy Schengen) pozostaje bez związku z treścią rozstrzygnięcia. Bez znaczenia dla rozpoznawanego wniosku pozostają również podniesione w uzasadnieniu zażalenia twierdzenia, iż do występowania szkód majątkowych i niemajątkowych u strony skarżącej dochodzi w oparciu o decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, która w ocenie strony skarżącej pozbawiona jest podstawy prawnej. Wyjaśnić bowiem należy, i co zauważa sama strona skarżąca (uzasadnienie zażalenia str.7), iż w postępowaniu w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy i nie dokonuje oceny legalności zaskarżonego aktu. W konsekwencji podstawą zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. może być tylko zaistnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie (por. postanowienia NSA z dnia: 12 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 144/21; 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16). Konkludując zaznaczyć również należy, że wskazane zarówno w skardze jak i w zażaleniu argumenty strony skarżącej zostały oparte na typowych racjach odnoszących się do niedogodności życiowych i trudności ekonomicznych związanych z pracą oraz miejscem zamieszkania i nie spełniają przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Jednocześnie podniesione przez stronę skarżącą trudności stanowią oczywiste następstwa wykonania takiej decyzji, jak zaskarżona w niniejszej sprawie. Zatem poza wszystkim udzielenie ochrony tymczasowej w oparciu o wskazane przez skarżącą twierdzenia stawiałoby pod znakiem zapytania skuteczność zaskarżonej decyzji, a finalnie cel omawianej ustawy szczególnej. Ponadto podkreślenia wymaga, że rozpoznając wniosek sąd administracyjny powinien brać pod uwagę następstwa wykonania decyzji nie tylko w kontekście sytuacji strony skarżącej, lecz również uwzględnić szeroko rozumiany interes publiczny. Częstokroć bowiem interes skarżącego w czasowym odroczeniu skutków wykonania zaskarżonego aktu koliduje z innymi wartościami zasługującymi na ochronę (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2023 r., sygn. akt III OZ 101/23; postanowienie NSA z dnia 10 listopada 2023 r., sygn. akt. III OZ 569/23). Z tych wszystkich względów należy uznać rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1-2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.