III OZ 232/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 707/22 o przywróceniu terminu do wniesienia skargi przez M.A. na uchwałę Rady [...] z dnia 21 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: oddalić zażalenie

Postanowieniem z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 707/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przywrócił M.A. termin do wniesienia skargi na uchwałę Rady [...] z dnia 21 marca 2022 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, ponieważ został on błędnie pouczony o trybie i terminie do wniesienia skargi. W sprawach z zakresu stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w przypadku zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego, ustawodawca przewidział szczególną procedurę, w której zakreślono krótkie terminy na wniesienie skargi oraz skargi kasacyjnej, a także rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. Tylko zatem przy prawidłowym pouczeniu skarżącego o okolicznościach wniesienia skargi – czego w niniejszej sprawie zabrakło – uprawnione byłoby stwierdzenie, że wyłączną winą skarżącego jest wniesienie skargi z uchybieniem terminu. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Rada [...], domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznania co do istoty sprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do nieznajdującego oparcia w przepisach prawa uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ zobowiązany był do pouczenia strony skarżącej pomimo, że wymóg taki nie wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa; 2. art. 86 § 1 w zw. z art. 87 § 2 oraz art. 88 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, podczas gdy skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie dochował terminu na wniesienie skargi z winy swojego pełnomocnika, a wniosek o przywrócenie terminu nie uprawdopodobnił okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminowi ustawowemu na wniesienie skargi, co skutkować powinno odrzuceniem tego wniosku jako spóźnionego; 3. art. 87 § 3 w zw. z art. 88 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu został zachowany pomimo, że wniosek o przywrócenie terminu nie został złożony za pośrednictwem organu, co skutkować powinno odrzuceniem tego wniosku jako spóźnionego; 4. art. 32 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie zasady równości stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym sprowadzającym się do pouczenia strony skarżącej zastępowanej przez profesjonalnego pełnomocnika - radcę prawnego, o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu; 5. art. 384 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1319, dalej: Kodeks wyborczy) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że skarżącemu zastępowanemu przez profesjonalnego pełnomocnika - radcę prawnego, przysługuje dłuższy termin na wniesienie skargi sądowoadministracyjnej, niż wynikający z tego przepisu. W odpowiedzi na zażalenie skarżący wniósł o jego oddalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 86 § 1 P.p.s.a., sąd na wniosek strony postanowi przywrócenie terminu, jeżeli uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu 7 dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 87 § 1 P.p.s.a.) i należy w nim uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu (art. 87 § 2 P.p.s.a.). Równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie (art. 87 § 4 P.p.s.a.). Brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Zatem, przy uwzględnieniu wymogów przewidzianych w art. 87 § 1 P.p.s.a., przywrócenie terminu może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć w przypadku zaistnienia okoliczności od niej niezależnych, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez jego winy, ponieważ został on błędnie pouczony o sposobie wniesienia skargi. Stosownie do art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. Podkreślenia jednak wymaga, że ustawa Kodeks wyborczy reguluje zarówno termin, jak i sposób wnoszenia skargi do sądu administracyjnego odmiennie niż przepisy P.p.s.a. i ma przed nią w tym zakresie pierwszeństwo stosowania. Dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia skargi niewątpliwie ma zastosowanie art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego, zgodnie z którym ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Przepis ten przewiduje zatem, że zachowanie terminu do dokonania określonych w Kodeksie wyborczym czynności procesowych zależy właśnie od złożenia pisma (a więc oddania pisma) do właściwego sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku. Wprowadza on wyjątkową w przepisach procesowych zasadę, uzależniając dotrzymanie terminu od fizycznego złożenia danego pisma procesowego we wskazanym przez przepisy Kodeksu wyborczego sądzie, organie wyborczym, urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Wymóg ten jest rygorystyczny i wyłącza w przypadku skarg wnoszonych do sądu administracyjnego, w oparciu o art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego, zastosowanie przepisów zrównujących złożenie pisma procesowego w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego z wniesieniem pisma do sądu (zgodnie z art. 83 § 3 P.p.s.a.). Szczególny charakter art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego jako lex specialis w stosunku do przepisów P.p.s.a. jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt III OZ 1263/21, z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 103/16, z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OZ 444/17, z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II OZ 1331/15 z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 103/16 z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. II OZ 1144/15). Mając zatem na uwadze treść art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego w powiązaniu ze szczególną zasadą wynikającą z art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego przyjąć należy, że od uchwał rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego przysługuje skarga do sądu administracyjnego, którą należy wnieść za pośrednictwem rady gminy, w taki sposób aby została ona fizycznie złożona w urzędzie gminy w terminie 7 dni od dnia otrzymania uchwały. Z powołanego wyżej art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego wynika bowiem, że o zachowaniu siedmiodniowego terminu do wniesienia skargi na uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego decyduje data złożenia skargi organowi gminy, a nie jej nadanie w urzędzie pocztowym (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 482/21). Brak poinformowania skarżącego, że skargę wnosi się bezpośrednio do organu, a nadanie jej w urzędzie pocztowym nie jest równoznaczne ze złożeniem skargi, powodowało, że mógł on pozostawać w usprawiedliwionym, błędnym przekonaniu, że złożenie pisma w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z wniesieniem go do Sądu. Pouczenie zawarte w zaskarżonej uchwale nie było wyczerpujące, co miało wpływ na uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia skargi. W pouczeniu nie zawarto bowiem informacji o treści art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego, który wprowadza odmienną od generalnie stosowanej na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego regułę ustalania zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 83 § 3 P.p.s.a.). Pouczenie w tym zakresie powinno zatem stanowić kluczowy element decydujący o możliwości skutecznego zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego zmierzającego do kontroli legalności zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie organ dochował warunku zawarcia w pouczeniu informacji o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jednak nie wywiązał się z obowiązku należytego poinformowania skarżącego w zakresie sposobu wniesienia skargi. Brak pełnego pouczenia zatem miał wpływ na ocenę zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia skargi. Brak przepisów, które nakładałyby taki obowiązek na organ prowadzący postępowanie wyborcze nie stanowi o zwolnieniu organu z należytego sformułowania pouczenia w tym zakresie. Organ jest bowiem, na podstawie ogólnej zasady praworządnego działania organów administracji publicznej oraz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, zobowiązany do pouczenia strony o przysługujących jej środkach zaskarżenia uchwały i sposobie wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego. Powołanie się w treści pouczenia wyłącznie na art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego nie stanowi należytego poinformowania strony o sposobie wnoszenia skargi na uchwałę podjętą w postępowaniu wyborczym. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.